開發(fā)區(qū)管理體制的過渡性與變革問題研究
——以管委會模式為例

胡 彬

(上海財經(jīng)大學 財經(jīng)研究所，上海 200434)

一、引 言

開發(fā)區(qū)是指在城市或其他有開發(fā)前景的區(qū)域劃出一定范圍，經(jīng)政府科學規(guī)劃論證和嚴格審批，實行特殊體制和特殊政策的開放開發(fā)區(qū)域(黃邦嘉，2004)。自20世紀80年代中期起，我國開始涌現(xiàn)出包括經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)、高新技術開發(fā)區(qū)、科技園區(qū)、出口加工區(qū)等在內(nèi)的各類工業(yè)開發(fā)區(qū)。開發(fā)區(qū)作為新興的增長空間，如何組織和實施生產(chǎn)功能的開發(fā)，在培育市場主體、容納外部資本和開辟開放窗口等方面構(gòu)建市場化競爭的“效率高地”，關系到改革開放的進展與成效。經(jīng)過多年的摸索和經(jīng)驗積累，相當多的開發(fā)區(qū)都采取了由政府主導的管委會模式。開發(fā)區(qū)管委會模式是為推行“小政府、大社會”的管理目標而創(chuàng)設的、以相對獨立運行為特點的新型制度。管委會作為政府的派出機構(gòu)，通過獲得政府的高層次授權(quán)，行使經(jīng)濟開發(fā)、規(guī)劃管理、為入?yún)^(qū)企業(yè)提供服務等功能。通常情況下，為了有效區(qū)分行政管理和經(jīng)濟開發(fā)職能、引入市場競爭機制，在管委會之外還會另設開發(fā)總公司，負責開發(fā)區(qū)的土地儲備、基礎設施建設和招商引資等工作。然而，由于開發(fā)總公司基本上沒有決策自主權(quán)，開發(fā)區(qū)管委會不但負責宏觀決策，而且還負責具體的微觀管理，容易造成權(quán)力向管委會過度集中，導致政企不分，使開發(fā)總公司應有的作用得不到發(fā)揮，整體管理效率低下(雷霞，2007)。更重要的是，在實際操作中還面臨著不少矛盾：開發(fā)區(qū)管理方經(jīng)常抱怨行政授權(quán)不充分，同時又難以避免超越授權(quán)邊界的違規(guī)行為；在要求突破體制束縛的同時，又不得不尋求體制內(nèi)的改革驅(qū)動。之所以存在這些問題，主要是因為開發(fā)區(qū)管理體制作為特定背景下的制度安排，以特殊政策作為行政授權(quán)的主體內(nèi)容，屬于一種過渡性的選擇。當開發(fā)區(qū)的發(fā)展環(huán)境、支撐條件發(fā)生變化，其自身的功能演化提出新的制度需求時，其過渡性導致的矛盾就會凸顯、加劇并成為開發(fā)區(qū)持續(xù)發(fā)展的制約因素。

本文分析了開發(fā)區(qū)管理體制過渡性的成因、表現(xiàn)形式與化解途徑，認為相對于外部環(huán)境的變化和經(jīng)濟組織演化的內(nèi)在需要，制度創(chuàng)新的供給滯后與能力缺陷造成了開發(fā)區(qū)管理體制的過渡性矛盾普遍存在。通過對比研究開發(fā)區(qū)管理體制變革的實踐模式，本文認為消除開發(fā)區(qū)管理體制過渡性矛盾的關鍵在于自上而下的政府改革，包括再造公共管理導向的制度環(huán)境和向企業(yè)家城市的管理模式轉(zhuǎn)變。

二、開發(fā)區(qū)管理體制的過渡性

在改革開放中扮演先導角色的開發(fā)區(qū)，其管理體制的選擇與組織架構(gòu)的設計均呈現(xiàn)出過渡性的特點。這種過渡性首先表現(xiàn)為管理體制對于特定的時間節(jié)點、空間范圍、內(nèi)部資源以及外部機遇等諸多條件的一種高度依賴；其次，則是由階段性的政策目標和國家戰(zhàn)略的重點導向所決定的。當上述前提發(fā)生變化時，開發(fā)區(qū)管理體制的過渡性就會凸顯出來，表現(xiàn)為不能滿足新興的管理需求以及偏離預設的管理目標，進而影響開發(fā)區(qū)的持續(xù)發(fā)展。

(一)開發(fā)區(qū)管理體制過渡性的成因

20世紀80年代以來，以生產(chǎn)標準化和生產(chǎn)成本優(yōu)化為驅(qū)動力的全球產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移為我國的開發(fā)區(qū)建設帶來了難得的發(fā)展機遇。作為改革開放的突破口和非均衡發(fā)展的戰(zhàn)略起點，開發(fā)區(qū)管理和運營模式有其特定的形成前提與約束機制。政府主導的地區(qū)發(fā)展體制是其形成與變遷的主要前提，開發(fā)區(qū)在產(chǎn)業(yè)發(fā)展導向、要素的吸引與集聚、開發(fā)成本的規(guī)避、土地資源的價值實現(xiàn)與增值等方面，都離不開政府的介入與支持。為了提高開發(fā)區(qū)的投資效率和實現(xiàn)特定地區(qū)的優(yōu)先發(fā)展，在管理體制上尋求突破特別是給予政策性的行政授權(quán)，在當初就成為一個關鍵而可行的選擇。這是因為，相對于豐裕的勞動力和待流入的大量海外資本而言，與國際慣例相適應的制度、管理規(guī)范成為制約開發(fā)區(qū)建設的“短板”。

在這種背景下，以管委會模式為典型代表的開發(fā)區(qū)管理體制應運而生。作為現(xiàn)行制度約束下邊際創(chuàng)新的結(jié)果，它既表現(xiàn)出一定的超前性，同時也受到漸進式改革中路徑依賴的制約。這突出地表現(xiàn)在：開發(fā)區(qū)管理體制的運行高度依賴政府的政策性授權(quán)以及相應的資源和權(quán)威的支持，隨著開發(fā)區(qū)內(nèi)外部經(jīng)濟環(huán)境的變化和全球產(chǎn)業(yè)鏈的重構(gòu)，開發(fā)區(qū)的制度供給難以做出適時的變革和調(diào)整，體現(xiàn)出某種滯后性，其短期內(nèi)擁有的超前性、權(quán)宜性的制度優(yōu)勢常常演變?yōu)橹虚L期的制度缺陷。

(二)開發(fā)區(qū)管理體制過渡性的表現(xiàn)

1.分權(quán)化背景下確立的開發(fā)區(qū)管理體制呈現(xiàn)出封閉運行的特點。為發(fā)展市場經(jīng)濟和營造開放的外部環(huán)境，“管制型政府”向“服務型政府”的轉(zhuǎn)變一直是我國政府管理體制改革所遵循的導向性原則，并成為過去若干年以來開發(fā)區(qū)管理模式探索的主要依據(jù)。這同時也意味著，在開發(fā)區(qū)的管理分工方面，地方政府重點實施宏觀層面的協(xié)調(diào)與控制，減少對微觀領域具體經(jīng)濟活動的干預，并在一定程度上加大了對開發(fā)區(qū)管理機構(gòu)的放權(quán)力度，賦予經(jīng)濟主體以決策的自由空間，以改良和創(chuàng)新政府管理模式。因此，從分權(quán)的角度來看，開發(fā)區(qū)管理體制的形成內(nèi)生于經(jīng)濟發(fā)展的演進過程。以分稅制和土地出讓收入返還為代表的政策設計，反映出中央政府意圖調(diào)動地方發(fā)展經(jīng)濟的積極性，并減少對微觀領域具體經(jīng)濟活動的干預。鑒于這種依賴行政分權(quán)而創(chuàng)造的“有中國特色的維護市場的經(jīng)濟聯(lián)邦制(market-preserving)”，促使地方政府通過建立以利潤最大化為目標的企業(yè)來增強其權(quán)力和資源(劉漢屏等，2003)，故而引導開發(fā)區(qū)在管理模式的選擇上也傾向于圍繞著調(diào)節(jié)政企關系和向市場放權(quán)而展開，使其進一步分化為“政府主導型”、“企業(yè)主導型”和“政企混合型”等多種模式。

盡管多樣化的管理模式豐富了開發(fā)區(qū)管理體制演變的內(nèi)容，然而整個放權(quán)改革的嘗試還只是在政府授權(quán)的范圍內(nèi)實施，并未觸及縱向線條之外的權(quán)力與資源，以至于開發(fā)區(qū)管理模式受整體政府管理體制的局限而具有封閉運行的屬性與特點。這種客觀現(xiàn)實是由政府管理的“條塊體制”所決定的。所謂“條塊體制”，是指以層級制和職能制相結(jié)合為基礎，按上下對口和合并同類項原則建立起來的從中央到地方各個層級的政府大體上“同構(gòu)”的政府組織和管理模式(周振超，2009)?！皸l塊體制”的存在，使得開發(fā)區(qū)管理模式的封閉屬性特點難以在短期內(nèi)發(fā)生改變，同時也埋下了體制復歸的隱患。以管委會模式為例，作為政府的派出機構(gòu)，盡管它代表政府行使開發(fā)區(qū)的土地開發(fā)、基礎設施建設、招商引資和社會管理等職能，甚至在經(jīng)濟開發(fā)和社會治理等方面具備一定的管理機制試驗權(quán)，但是由于管理口徑的限制，致使在實際的操作過程中面臨著自我調(diào)整與變革的困難。即便開發(fā)區(qū)管委會模式在“條”與“塊”之間進行了適度的整合，但是當這些管理線條延伸出開發(fā)區(qū)外時，依然會碰到“條”、“塊”如何有效銜接和協(xié)調(diào)的核心問題。所以，開發(fā)區(qū)管理體制在得益于空間獨立性所賦予的制度優(yōu)勢的同時，也受困于封閉運行帶來的各種管理難題。

2.伴隨開發(fā)區(qū)向城區(qū)形態(tài)的轉(zhuǎn)化，管理體制出現(xiàn)“碎化”現(xiàn)象。明確界定開發(fā)區(qū)的地域范圍，既有利于政策的聚焦和體現(xiàn)效率優(yōu)先原則，同時也是為了突出“小政府、大社會”的管理優(yōu)勢。然而，開發(fā)區(qū)的地域邊界會隨著產(chǎn)業(yè)規(guī)模的擴大、人口的增長和要素的流入而出現(xiàn)擴張性的動態(tài)變化。當前，開發(fā)區(qū)向綜合新城區(qū)轉(zhuǎn)變已經(jīng)成為一種趨勢，特別是在經(jīng)濟發(fā)達的地區(qū)，已是一種比較普遍的現(xiàn)象。隨著開發(fā)區(qū)向城區(qū)形態(tài)的轉(zhuǎn)變，無論在功能上還是在結(jié)構(gòu)和組織形式上，開發(fā)區(qū)管理體制變革都面臨著新的任務，比如為產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級、區(qū)域空間融合、用地結(jié)構(gòu)調(diào)整、城市功能增進乃至增長方式轉(zhuǎn)型等提供規(guī)劃、制度和政策支持。然而，管委會模式存在的政企職能不清、法律地位不明確、外圍體制改革滯后，以及“準政府”的尷尬定位等問題，制約了開發(fā)區(qū)的進一步發(fā)展。

首先，當要素流動日益頻繁時，開發(fā)區(qū)與非開發(fā)區(qū)之間的體制沖突不斷加劇，主要表現(xiàn)為：當初為提高運行效率而設計的“小政府、大社會”的管理模式無力處理農(nóng)村人口城市化問題 (王雄昌，2010)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與功能單一化，區(qū)域聯(lián)動受到牽制，立法和司法權(quán)缺失導致社會管理出現(xiàn)真空，等等。

區(qū)內(nèi)區(qū)外兩種管理體制的不對稱和地方政府期望擴大政策性收益的動機與稅收偏好，促使政府權(quán)力向市場領域延伸，造成要素市場價格的扭曲和“一城多區(qū)”、“一區(qū)多園”、“大區(qū)套小區(qū)”、“區(qū)內(nèi)注冊、區(qū)外經(jīng)營”等發(fā)展亂象。這些現(xiàn)象的普遍存在，使得在招商引資政策、項目布局、財政分成、空間規(guī)劃等方面，不同開發(fā)區(qū)之間、開發(fā)區(qū)與行政區(qū)之間、開發(fā)區(qū)與城市之間的博弈變得更為錯綜復雜，使城市管治形態(tài)多樣化、過程復雜化、權(quán)力分散化、空間分割細碎化，城市管治系統(tǒng)因此在空間上和組織上雙重“碎化”(王慧，2006)。這些碎化現(xiàn)象恰恰表明了，受到時空局限的、相對靜態(tài)的開發(fā)區(qū)管理體制已經(jīng)不能適應動態(tài)發(fā)展的需要。

3.與國際接軌過程中存在著市場化競爭需求與非市場行為慣性的沖突。開發(fā)區(qū)從成立之初到謀求轉(zhuǎn)型的再發(fā)展，是以嵌入全球分工體系并尋求集群發(fā)展和產(chǎn)業(yè)升級為目標的。開發(fā)區(qū)管理體制存在的問題也應從這個視角來加以檢視。

加入WTO以后，來自國際規(guī)則與慣例的約束促使開發(fā)區(qū)注重質(zhì)量的提升而非數(shù)量的擴張。隨著政策優(yōu)勢的逐漸喪失，開發(fā)區(qū)管理體制的不足和管理模式過渡性的缺陷也集中凸顯出來，主要表現(xiàn)為市場化的競爭需求和非市場化的行為慣性之間存在著沖突。在橫向放權(quán)的客體存在某種程度缺位(這里的客體主要包括企業(yè)和社會組織)的情況下，這類沖突阻礙了政府職能的轉(zhuǎn)變。政府職能轉(zhuǎn)變的受阻，又加大了開發(fā)區(qū)管理體制自主創(chuàng)新和變革的難度，并導致了被業(yè)界廣為爭議的管委會模式向舊體制“復歸”的傾向。我們認為，這種“復歸”表象背后更深層次的原因是政府職能轉(zhuǎn)變的滯后。

鑒于開發(fā)區(qū)在建立之初大多是以綠地投資的飛地工業(yè)化方式嵌入國際分工體系的，因此政府職能轉(zhuǎn)變的滯后對于開發(fā)區(qū)的影響要比非開發(fā)區(qū)更大、更復雜。首先，開發(fā)區(qū)作為城市經(jīng)濟增長的發(fā)展動機和城市化快速推進的空間載體，所遭遇的管理缺失問題對經(jīng)濟發(fā)展的負面影響更大；其次，開發(fā)區(qū)嵌入外向型經(jīng)濟的工業(yè)化發(fā)展模式得益于全球價值鏈驅(qū)動的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，從而要求其管理體制能夠適應這種變化，以確保持續(xù)發(fā)展的利益基礎。由于獲取分工利得是產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的動力，分工程度的不同意味著資源配置方式和要素分配的不同(張少軍等，2009)，因此開發(fā)區(qū)在發(fā)展路徑上必須順應地域分工深化的趨勢，促進產(chǎn)業(yè)升級，形成產(chǎn)業(yè)集群優(yōu)勢。相應地，開發(fā)區(qū)必須在資源配置和要素分配中表現(xiàn)出足夠的靈活性。然而，體制變革相對滯后的開發(fā)區(qū)管委會模式卻容易讓開發(fā)區(qū)陷入“制度鎖定(institutional lock-in)”的困境。

綜上所述，開發(fā)區(qū)管理體制的過渡性總體上表現(xiàn)為只在特定空間范圍內(nèi)行使超常自主權(quán)力的開發(fā)區(qū)管理體制阻礙了區(qū)域經(jīng)濟分工的自然演化趨勢。開發(fā)區(qū)管理體制的設計最初是為了有效地吸引標準化生產(chǎn)資本的流入，由于這類資本主要關注市場準入與東道國廉價勞動力的供給，故而開發(fā)區(qū)的管理模式更加偏重于高效率地征地拆遷、建設基礎設施、提升投資形象以及制定優(yōu)惠的招商引資政策。如此一來，不僅在省與省、市與市、縣與縣之間，而且在省、市、縣內(nèi)部也普遍存在著開發(fā)區(qū)的同質(zhì)化與惡性競爭。這種格局無疑會限制區(qū)際貿(mào)易關系的良性發(fā)展，阻礙要素的自由流動與產(chǎn)業(yè)的適度集聚，進而在無形中增大了開發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)型的難度。

可見，受路徑依賴影響并強化的開發(fā)區(qū)管理體制，并不能自主地根據(jù)地域分工的需求進行相應的創(chuàng)新。開發(fā)區(qū)過渡性管理體制的“自主性”囿于空間的局限，致使在其轉(zhuǎn)型的早期大多只能依靠行政區(qū)劃的調(diào)整來緩解開發(fā)區(qū)擴容與管理邊界受限之間的矛盾，無法從根本上解決問題。只有對開發(fā)區(qū)在地域分工演進中的地位、形態(tài)和功能變化有全面清晰的認識，以開放的視角分析開發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)型中的主要矛盾，才可能找到化解管理體制過渡性的突破口。

三、開發(fā)區(qū)管理體制變革中的制度供求關系

上述分析表明，過渡性的客觀存在，迫切需要開發(fā)區(qū)管理體制不斷進行變革。然而，在制度變革的過程中，制度供給能力的不足又會導致過渡性成為一種普遍現(xiàn)象。以管委會模式為代表，開發(fā)區(qū)管理體制是政府主導型制度變遷的中間演化形式。其在制度供給方面受到經(jīng)濟功能主導的路徑依賴影響，加之存在權(quán)限性質(zhì)屬于政府委托，授權(quán)內(nèi)容偏重政策化等問題(余宗良，2013)，致使它在制度改革的整個傳導鏈條上處于末端的被動位置，從而難以滿足開發(fā)區(qū)應對環(huán)境變化和分工演進的制度需求。因此，為了有效地推進開發(fā)區(qū)管理體制的變革，發(fā)現(xiàn)并填補制度創(chuàng)新的供求缺口就顯得非常關鍵。

(一)開發(fā)區(qū)管理體制變革的制度需求

20世紀末期以來，隨著國內(nèi)外宏觀環(huán)境的變化，開發(fā)區(qū)功能缺口日益凸顯，對開發(fā)區(qū)管理制度創(chuàng)新的需求逐漸增大。

1.環(huán)境因素變化導致的制度變革需求。在發(fā)展之初，開發(fā)區(qū)的政策優(yōu)勢來自于外向型發(fā)展的制度供給，遵循“以工業(yè)為主、以利用外資為主、以出口創(chuàng)匯為主”的導向原則。然而，當國家的戰(zhàn)略重點調(diào)整以后，過度依賴政策比拼加劇了開發(fā)區(qū)之間的惡性競爭，抑制了地方政府在優(yōu)惠政策之外的制度創(chuàng)新需求。然而，政策優(yōu)惠邊際效用的遞減，又會倒逼開發(fā)區(qū)管理體制的變革與創(chuàng)新。在后危機時代，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、招商選資、培育核心競爭力、高端人才支撐、合作共贏、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌等上升為影響開發(fā)區(qū)可持續(xù)發(fā)展的主要因素(沈和，2010)。在新興戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)領域超前布局、占領制高點，率先探索現(xiàn)代服務業(yè)發(fā)展的創(chuàng)新模式和實現(xiàn)區(qū)域市場一體化，吸引和聚集全球重要資源、培育城市核心功能等，都對開發(fā)區(qū)管理體制的創(chuàng)新提出了迫切的要求。

2.經(jīng)濟組織演化帶來的制度變革需求。目前，發(fā)展中國家吸引外資的政策已經(jīng)從擴大貿(mào)易自由化和提供投資優(yōu)惠政策的階段向促進產(chǎn)業(yè)聯(lián)系的方向轉(zhuǎn)變(UNCTAD，2001)。這意味著，開發(fā)區(qū)政策的制定與實施已經(jīng)不能再局限在初期的數(shù)量水平上，而應重點關注經(jīng)濟組織演化的內(nèi)在需要。

不論處在哪個發(fā)展階段，開發(fā)區(qū)作為產(chǎn)業(yè)集聚載體的功能始終存在，不同的只是產(chǎn)業(yè)集聚的類型及其內(nèi)在的演化機制。在早期的發(fā)展中，開發(fā)區(qū)承擔著開放的生產(chǎn)職能，憑借勞動力、土地和政策的成本優(yōu)勢，成功把握住了國際產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的機會，在低端環(huán)節(jié)嵌入全球價值鏈分工體系。在新一輪發(fā)展中，開發(fā)區(qū)必須通過集群升級，在更高的層次嵌入全球分工體系，加強基于價值鏈重組的區(qū)域合作。這就產(chǎn)生了以促進產(chǎn)業(yè)聯(lián)系為重點的制度創(chuàng)新需求，主要涉及以下內(nèi)容：

第一，在全球?qū)用?，在功能上增強與開放經(jīng)濟體之間的知識聯(lián)系和技術交流，在跨國公司和本地生產(chǎn)者之間締結(jié)互惠的產(chǎn)業(yè)聯(lián)系。Gereffi(1999)指出，全球價值鏈引導國家之間的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，建立全球分工和生產(chǎn)網(wǎng)絡，全球化意味著功能的一體化和國際性分散活動的協(xié)作。這表明，增強產(chǎn)業(yè)集群汲取外部知識和積累升級所需專業(yè)資產(chǎn)的能力，可以避免嵌入式發(fā)展可能造成的“制度鎖定”，為開發(fā)區(qū)爭取更深層次地參與地域分工的機會。相應地，管理部門應減少干預，改革政府權(quán)力的空間配置制度，重點圍繞集群創(chuàng)新、價值鏈整合、分工協(xié)作、技術合作等價值活動提供綜合服務。

第二，在區(qū)域?qū)用妫_發(fā)區(qū)產(chǎn)業(yè)集群的升級將加快地區(qū)之間的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，引發(fā)和推動價值鏈的區(qū)域重組，從而對改善資源配置和要素自由流動提出了要求。為此，應加快向社會和市場的橫向放權(quán)，賦予中介組織與社會化服務機構(gòu)以良好的生存發(fā)展空間。隨著開發(fā)區(qū)與外部區(qū)域環(huán)境互動程度的加深，各開發(fā)區(qū)的獨特個性將進一步釋放，從而要求管理體制根據(jù)城市和區(qū)域發(fā)展的需要，實施差異化的政策創(chuàng)新與機制設計。開發(fā)區(qū)作為政府建立的區(qū)域產(chǎn)業(yè)平臺，需要政府像企業(yè)一樣進行知識創(chuàng)新和制度創(chuàng)新，增強區(qū)域間平臺競爭的優(yōu)勢(嚴效民和胡漢輝，2011)，并為彼此之間的價值鏈分工與合作創(chuàng)造條件。

(二)從制度供給視角看開發(fā)區(qū)管理體制及其缺陷

開發(fā)區(qū)管理體制肇始于低市場化起點，屬于特殊的地理、產(chǎn)業(yè)和資本來源指向的強制型制度變遷。這種受改革時序影響與戰(zhàn)略目標約束的制度供給形式，一方面是為了節(jié)約制度性交易成本，另一方面是期望利用政府在制度供給中的組織權(quán)威與壟斷優(yōu)勢，盡快使開發(fā)區(qū)在吸引資本、創(chuàng)造就業(yè)和外匯等方面產(chǎn)生顯著效益。為此采取的開發(fā)區(qū)管委會模式強調(diào)行政管理的垂直授權(quán)與部門之間的橫向協(xié)調(diào)，卻忽略了政府行為的合理性和合法性，不利于管理體制改革的深化。其問題主要表現(xiàn)為：

首先，開發(fā)區(qū)法律地位長期缺失，導致制度的規(guī)范作用被削弱，使得制度供給的目標出現(xiàn)偏差。開發(fā)區(qū)的發(fā)展得益于中央和地方兩級政府的放權(quán)改革。盡管在全國范圍內(nèi)，各省、直轄市、自治區(qū)都制定了有關開發(fā)區(qū)的管理條例，但是層次普遍較低，沒有針對開發(fā)區(qū)的國家立法和統(tǒng)一的法律界定，而且地方法規(guī)和部門法規(guī)之間也往往存在沖突，未能理順與上級政府部門的關系。這既讓管委會從“畏于試驗”變?yōu)椤岸栌趧?chuàng)新”，也難以對其不規(guī)范的行政管理行為實施有效的監(jiān)督和約束。究其深層次原因，政策性行政授權(quán)方式使開發(fā)區(qū)缺少自治基因，加之行政主體概念先天存在的模糊性、識別力不足等缺陷(余宗良，2013)，導致開發(fā)區(qū)管委會及其行為長期未能獲得法律授權(quán)。

其次，缺乏響應與協(xié)調(diào)利益關系動態(tài)變化的制度機制。例如，當開發(fā)區(qū)向新城轉(zhuǎn)變時，會帶來利益關系與經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的重大調(diào)整。因城市化快速發(fā)展而出現(xiàn)的新的利益主體，包括居民、民間資本和社會組織等在內(nèi)的利益訴求應該通過怎樣的制度設計來加以滿足，他們與外部資本之間的利益關系又應該如何看待并加以協(xié)調(diào)，以及如何平衡增量城市功能供給者與受益方之間的關系等，都是新涌現(xiàn)的、單憑提高行政效率無法解決的經(jīng)濟與社會管理問題。

最后，對經(jīng)濟組織成長與演化的制度支持相對欠缺。隨著改革的深化和開放的擴大，僅僅發(fā)揮開發(fā)區(qū)的對外窗口效應已遠遠不能滿足國際競爭和產(chǎn)業(yè)升級的需要。開發(fā)區(qū)作為集群發(fā)展的組織制度載體，應突出政府在培育創(chuàng)新網(wǎng)絡、企業(yè)家精神、新技術與新企業(yè)孵化、社區(qū)文化等方面的突出作用。相應的制度設計與政策激勵應以突出開發(fā)區(qū)的平臺競爭優(yōu)勢為主，圍繞產(chǎn)業(yè)集群的有效治理，重點提升開發(fā)區(qū)的專業(yè)服務功能。為此，政府需要及時地轉(zhuǎn)型，在由企業(yè)代表、協(xié)會組織、相關產(chǎn)業(yè)代表組成的“集群委員會”中承擔一定的角色(Brown，2000)，通過為產(chǎn)業(yè)集群組織的發(fā)展提供優(yōu)質(zhì)服務，打造開發(fā)區(qū)的競爭優(yōu)勢。

四、開發(fā)區(qū)管理體制變革的模式選擇與演進趨勢

(一)開發(fā)區(qū)管理體制變革的模式選擇與演化

無論是環(huán)境變化的外部誘因還是經(jīng)濟組織演化的內(nèi)在需要，制度創(chuàng)新的需求傳導到供給層面上都有一定的滯后性。原因在于，制度本身的周期性變化受制于行為規(guī)則、組織利益的約束和文化結(jié)構(gòu)的慣性影響，往往存在著認知上的遷延和滯后，增加了管理體制變革的難度。因此，大多數(shù)的制度變遷都以適應性創(chuàng)新為主要特點，以管委會為代表的開發(fā)區(qū)管理體制也不例外。它脫胎于區(qū)劃行政的體制背景下，自然也會因為路徑依賴而存在一些制度缺陷，諸如管理對象封閉化、管理行為被動化、管理方式機械化和管理主體全能化。當造成這些缺陷的體制環(huán)境沒有發(fā)生根本性變化時，管委會模式就難以持續(xù)發(fā)揮穩(wěn)定的激勵作用。在實際運行中，管委會模式對于授權(quán)體制的依賴，已轉(zhuǎn)化為了中央政府和地方政府之間圍繞授權(quán)內(nèi)容的博弈循環(huán)。與管理條塊口徑不清晰相對應的高授權(quán)模式所帶來的豐厚利益(包括土地批租收益、政策紅利、官員晉升以及因制度軟約束而產(chǎn)生的隱性福利等)激勵了各級地方政府設立開發(fā)區(qū)并在開發(fā)區(qū)管理中采取管委會模式的沖動。這種博弈關系的存在又加劇了地方政府之間的財政競爭，致使開發(fā)區(qū)在面臨日益復雜繁多的區(qū)域公共事務時很難依靠自身的力量尋求突破性的解決方案。求助于舊體制的“復歸”傾向作為可能的演進方向之一(參見圖1)，恰恰說明了管委會模式在與行政管理體制整體性變遷相脫離的情況下，難以實現(xiàn)制度的自主創(chuàng)新，更多的是一種模仿性的創(chuàng)新。例如，天津濱海新區(qū)管理模式的不少制度安排就是參照浦東新區(qū)設計的。因此，要從根本上實現(xiàn)管委會模式的制度創(chuàng)新，有賴于政府改革的整體推進。

圖1 開發(fā)區(qū)管委會模式的演化路徑與創(chuàng)新方向

圖1揭示了管委會模式幾種不同的演化路徑及其相互之間的關系。第一種是被業(yè)界普遍詬病為體制“復歸”的情況。不少文獻認為，管委會模式的這種演化傾向是為了應對越來越復雜和繁多的社會管理事務，從而導致機構(gòu)膨脹和管理效率的下降。我們認為，嚴格而論，體制“復歸”的說法并不準確，它沒有認識到開發(fā)區(qū)性質(zhì)、功能、結(jié)構(gòu)和邊界變化引發(fā)的諸多管理需求已經(jīng)不是管委會能夠在授權(quán)體制下加以滿足的。在行政派出體制下確立的權(quán)責關系隨著開發(fā)區(qū)的發(fā)展而日顯不對稱，從而與以經(jīng)濟發(fā)展為重點的超強自主管理體系產(chǎn)生沖突?？梢?，所謂的“復歸”反映的恰恰是開發(fā)區(qū)管理模式在現(xiàn)有體制內(nèi)尋求權(quán)責和職能重構(gòu)的一種客觀需求，并不是真實意義上的體制“復歸”。

對開發(fā)區(qū)而言，政策的“空間泛化”和無時限性意味著其運作模式已成常規(guī)，實際的政策效用極其微弱(張艷和趙民，2007)。這時就出現(xiàn)了第二種選擇：作為一種誘致性制度變遷，目前不少開發(fā)區(qū)都圍繞著體制創(chuàng)新問題，實施了“政區(qū)合一”，即把高新技術產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)管理機構(gòu)和園區(qū)所在地行政區(qū)管理機構(gòu)合二為一，采取“一套班子、兩塊牌子”的模式。浦東新區(qū)、天津濱海新區(qū)、北京中關村、青島高科技工業(yè)園、寧波開發(fā)區(qū)、濟南經(jīng)濟開發(fā)區(qū)、廣東南沙經(jīng)濟區(qū)等，都是政區(qū)合一的例子。這種管理模式的政府參與度介于政府直接管理和政府委托管理之間，是原有管理模式的拓展和改進。之所以這樣定性，是因為我國行政管理體制改革和政府全面轉(zhuǎn)型還面臨一些艱巨的任務。

第三種選擇代表一種理想的演化模式，是通過制度環(huán)境的再造，遵循“有限政府”、“服務政府”和“法治政府”的改革思路，實現(xiàn)開發(fā)區(qū)管理體制的創(chuàng)新性演進。經(jīng)過二十多年的改革，我國的行政管理體制改革已經(jīng)在政府職能轉(zhuǎn)變、政府機構(gòu)精簡、政府管理方式創(chuàng)新等方面取得了一些實質(zhì)性進展。然而，轉(zhuǎn)型的階段性使得充當開放先行者和制度創(chuàng)新試驗者的開發(fā)區(qū)，較早也較集中地面臨著深化改革的瓶頸制約。一個主要的原因是，興起于20世紀80年代的由效率至上的“管理主義”指導的政府再造運動及其在多國引發(fā)的政府企業(yè)化傾向，在我國特殊的轉(zhuǎn)型背景下也普遍存在于地方政府競爭之中，這在無形中增加了政企分開的阻力與難度，產(chǎn)生政治“碎化”的現(xiàn)象。因此，在看待開發(fā)區(qū)的發(fā)展問題時，不能僅從局部和微觀的角度去認識與尋求解決辦法。只有營造公共管理的制度環(huán)境，建立引導和加強地區(qū)多層次合作的制度機制，創(chuàng)新政府管理行為，才能夠?qū)嵸|(zhì)性地推動開發(fā)區(qū)管理體制的創(chuàng)新性演化。公共管理倡導整體性治理，與開發(fā)區(qū)以往所遵循的新公共管理改革迥然不同，是對后者造成的管治“碎片化”的一種戰(zhàn)略回應，在管理理念、運作原則、組織形態(tài)和政府服務項目等方面都發(fā)生了深刻變化。整體性治理以滿足公眾需求為核心宗旨，其成果檢驗指標不再是片面追求產(chǎn)出的規(guī)模及增長速度，而是注重治理的成效與結(jié)果。公私合作是整體性治理的主要管理理念，它強調(diào)政府的整合型運作而非功能的部分整合，在組織形態(tài)上采取條塊打通的網(wǎng)絡式服務，政府服務的重點放在滿足公共需求的整合政策的解決方案上。以合作為核心概念的整體治理模式，有利于改進管理主義傾向的價值理念，抑制網(wǎng)絡結(jié)構(gòu)中主體的自利性，克服碎片化治理的困境(趙國欽和曾慶斌，2012)。當然，開發(fā)區(qū)的個性差異較大，在以公共管理為導向的體制變革過程中，還需要從具體開發(fā)區(qū)的空間形態(tài)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和功能需求等實際情況出發(fā)，運用企業(yè)家城市③的行為框架引導管理模式的創(chuàng)新。

(二)克服開發(fā)區(qū)管理體制過渡性的相關案例：蘇州工業(yè)園區(qū)的啟示

從20世紀90年代中期開始至今，蘇州工業(yè)園區(qū)總共經(jīng)歷了兩次轉(zhuǎn)型。第一次轉(zhuǎn)型發(fā)生在1996-2005年期間，主要是為了應對政策優(yōu)勢弱化、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一造成的園區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的脆弱性、功能不足、資源集聚的限制等問題，采取了以規(guī)模擴張為目的的行政區(qū)劃調(diào)整方式。這次轉(zhuǎn)型仍然著眼于廉價的土地與勞動力等生產(chǎn)要素。第二次轉(zhuǎn)型則有所突破，它是在一定的產(chǎn)業(yè)基礎、配套設施和不斷完善的城市功能等條件下實施的，以順應全球金融危機爆發(fā)、土地調(diào)控難度增大、勞動力價格上升和優(yōu)惠政策終結(jié)等國內(nèi)外形勢的變化，其發(fā)展方式主要強調(diào)內(nèi)涵提升和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移(沈宏婷和陸玉麒，2011)。有學者(羅小龍、鄭煥友、殷潔，2011)認為，蘇州工業(yè)園區(qū)的第二次轉(zhuǎn)型是為了實現(xiàn)“第三次創(chuàng)業(yè)”。他們指出，在從工業(yè)園到新城的轉(zhuǎn)型過程中，蘇州工業(yè)園區(qū)實施了企業(yè)家的城市策略，采取了園區(qū)再定位、創(chuàng)造新城市空間等企業(yè)家城市行動，園區(qū)的新城功能和第三產(chǎn)業(yè)得到迅速發(fā)展。與此同時，園區(qū)管委會的管治體系也發(fā)生了根本變化，從促進經(jīng)濟增長管理向社會和城市綜合管理轉(zhuǎn)型。

從蘇州工業(yè)園區(qū)轉(zhuǎn)型的階段來看，作為卷入全球地域分工體系的經(jīng)濟組織，當開發(fā)區(qū)沿著特定功能的發(fā)展路徑面臨空間形態(tài)、要素基礎以及開放賦予的分工機會等方面的變化時，就需要對過渡性的管理體制進行自上而下的變革，通過制度激勵釋放新的支撐條件、產(chǎn)業(yè)關聯(lián)、技術進步等核心要素對其城市化形態(tài)與功能完善的促進作用。當然，由工業(yè)園區(qū)代表的產(chǎn)業(yè)空間在轉(zhuǎn)型發(fā)展中所產(chǎn)生的演化需求，還必然會涉及如何與城市中其他類型產(chǎn)業(yè)空間相融合與協(xié)調(diào)的問題，這將是城市和區(qū)域治理中面臨的重大課題。

因此，從長遠來看，開發(fā)區(qū)管理體制的變革應摒棄人為空間分割的傳統(tǒng)做法，從城區(qū)功能融合、空間一體化、資源綜合利用和加強社會管理的角度主動適應空間發(fā)展演化的需求，并圍繞這些需求內(nèi)容進行探索性的管理創(chuàng)新。以企業(yè)家城市行動為指導的蘇州工業(yè)園區(qū)轉(zhuǎn)型，在供給多樣化的城市空間上邁出了關鍵一步，為建構(gòu)統(tǒng)一城市規(guī)劃下實施整體治理的公共管理體系創(chuàng)造了前提條件。

五、結(jié) 論

作為市場化改革和對外開放的重要舉措之一，開發(fā)區(qū)管理體制的確立是在“雙低(低市場化、低開放度)”的時代背景下做出的選擇，其過渡性是由改革的漸進性和開放條件下嵌入全球分工體系的動態(tài)性所決定的。此外，其局部激勵、封閉運行和依賴政策性行政授權(quán)的傳統(tǒng)制度供給模式，在內(nèi)外部環(huán)境發(fā)生變化和經(jīng)濟組織分工演進的形態(tài)、功能以及產(chǎn)業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略重點等亟待突破時，就難以滿足開發(fā)區(qū)持續(xù)發(fā)展對于制度創(chuàng)新的多重需求。受制度供求缺口的制約，開發(fā)區(qū)管理體制的轉(zhuǎn)型不可能一蹴而就，甚至出現(xiàn)了向傳統(tǒng)體制“復歸”的表象。雖然另有不少開發(fā)區(qū)探索并實踐了諸如“政區(qū)合一”的替代型管理模式，但是，深入的改革尚需要從填補法律釋義的空白、營造公共管理的制度環(huán)境、治理政治“碎化”和激勵地區(qū)分工合作等層面綜合展開。這是因為，當開發(fā)區(qū)的管理收益與區(qū)域發(fā)展和全球競爭的績效休戚相關時，開發(fā)區(qū)管理體制的變革就已經(jīng)成為了建構(gòu)區(qū)域治理體系的重要內(nèi)容之一。

注釋：

①這里的“小政府、大社會”，是學術界對于開發(fā)區(qū)管委會模式在當時背景下所擁有的制度優(yōu)越性的一種認可。然而，當情境發(fā)生變化，特別是開發(fā)區(qū)管理內(nèi)容不只涉及經(jīng)濟管理時，其不完全性就凸顯出來，以致過窄的政府管理職能難以覆蓋向城區(qū)形態(tài)轉(zhuǎn)變而涌現(xiàn)出的龐雜的社會管理需求。

②有些開發(fā)區(qū)一開始就定位為“以區(qū)帶鄉(xiāng)”的城市化發(fā)展模式，如合肥經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)，這顯然超出了它的職能范疇，當2004年實施宏觀政策調(diào)控時，其經(jīng)濟發(fā)展權(quán)利被上收，不得不面對大量遺留的社會管理問題。同樣實施“以區(qū)帶鄉(xiāng)”的杭州經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)，采取的則是強區(qū)弱鎮(zhèn)的管理組合，在開發(fā)區(qū)擴容的同時，承擔起區(qū)域經(jīng)濟、社會統(tǒng)籌發(fā)展等相當于行政區(qū)政府的主要職能，成為實質(zhì)意義上的經(jīng)濟區(qū)與行政區(qū)“兩區(qū)合一”。故而，是否能夠承擔起社會管理的職能，也考驗著開發(fā)區(qū)管理體制的改良與變革。

③Jessop和Sum(2000)將企業(yè)家城市概括為五個關聯(lián)的內(nèi)容：(1)城市新空間的產(chǎn)生，即為生產(chǎn)、服務、工作、消費、生活等活動創(chuàng)造新類型的城市空間。開發(fā)區(qū)正屬于此列，是全球化背景下由市場化激勵產(chǎn)生的新型空間形態(tài)。(2)空間產(chǎn)生得益于一些新的方式，涉及物質(zhì)、社會、數(shù)碼基礎設施建設和規(guī)模經(jīng)濟的發(fā)展等。(3)開辟城市新市場。常見的途徑包括興建文化娛樂設施、城市新景觀和城市地標等。(4)尋找新資源供應以加強競爭優(yōu)勢。典型的新資源例如中央政府投資、跨國資本、勞動力培訓等。(5)城市功能再定位?？梢?，企業(yè)家城市理論從形態(tài)與功能演變的視角，為界定開發(fā)區(qū)的性質(zhì)及發(fā)展趨勢提供了分析依據(jù)，從而也有助于指導開發(fā)區(qū)管理體制的變革與創(chuàng)新方向。

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