劃清政府與市場(chǎng)邊界推行政府權(quán)力清單制度

王曉敏　王友誼

政府與市場(chǎng)的關(guān)系是世界各國(guó)發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)必須破解的難題，也是我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的核心問題。權(quán)力清單制度的實(shí)質(zhì)是以規(guī)范行政權(quán)力為目的，以現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)技術(shù)為支撐，實(shí)現(xiàn)權(quán)力法定、程序固化、裁量限定、事項(xiàng)公開，促進(jìn)行政權(quán)力規(guī)范、透明、廉潔、高效運(yùn)行。

一、推行政府權(quán)力清單制度的前提是

建立法治政府、有限政府和陽光政府

權(quán)力清單設(shè)計(jì)的減權(quán)限權(quán)，就是要求政府尊重市場(chǎng)的作用，將不該由政府管的事交給市場(chǎng)，切實(shí)履行好必要的監(jiān)管職責(zé)，解決政府職能越位、錯(cuò)位、缺位等問題。從這個(gè)意義上說，推進(jìn)法治政府、有限政府和陽光政府建設(shè)是劃清政府與市場(chǎng)邊界，發(fā)揮權(quán)力清單作用的前提和保障。

法治政府：權(quán)力清單制度推行的法治基礎(chǔ)。市場(chǎng)交易有序、有效進(jìn)行的一個(gè)基本條件就是法治，發(fā)揮市場(chǎng)決定作用的前提是建設(shè)法治社會(huì)、法治政府。保障市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)順利運(yùn)行的法治包含兩方面的內(nèi)容：一是保障市場(chǎng)自由（市場(chǎng)準(zhǔn)入、資源分配）的法治，二是保障市場(chǎng)秩序（市場(chǎng)監(jiān)管）的法治。市場(chǎng)自由涉及私法領(lǐng)域，應(yīng)主要由市場(chǎng)來調(diào)節(jié)，要求政府更少干預(yù)；而市場(chǎng)秩序則涉及公法領(lǐng)域，要求政府更多地加以監(jiān)管?，F(xiàn)在的問題是，政府過多關(guān)注市場(chǎng)自由，而對(duì)于市場(chǎng)秩序的監(jiān)管卻不到位。所以只有在法律的框架內(nèi)把市場(chǎng)與政府的權(quán)力、責(zé)任關(guān)系厘清，明確各自主要發(fā)揮作用的領(lǐng)域，推行政府權(quán)力清單和市場(chǎng)主體負(fù)面清單，才能使經(jīng)濟(jì)社會(huì)步入良性、健康的發(fā)展軌道。

有限政府：權(quán)力清單制度推行的理論前提。行政權(quán)力源自公民的授予。政府只能擁有為維護(hù)社會(huì)公益、公民權(quán)利、市場(chǎng)秩序而必需的有限權(quán)力，并接受公民監(jiān)督。有限政府的本質(zhì)在于通過權(quán)利制約權(quán)力，筑起一道限制政府權(quán)力的圍墻，防止政府對(duì)市場(chǎng)過度干預(yù)。行政權(quán)力可以成為保護(hù)公民權(quán)利最有效的工具，但也可能異化為侵害權(quán)利的權(quán)力。因此，必須劃定市場(chǎng)權(quán)利與行政權(quán)力的界線，最大限度保障“市場(chǎng)權(quán)利”。依照法律的規(guī)定，一切行政權(quán)力必須源于法律法規(guī)的授權(quán)，否則，政府就不能擁有足夠的合法性基礎(chǔ)，就不能獲得公民對(duì)政府的信任和支持。而市場(chǎng)主體的權(quán)利只需要遵守限制性法律規(guī)定，非經(jīng)法律之規(guī)定不被限制剝奪。因此，有限政府在政府和社會(huì)之間分配權(quán)力時(shí)，必須遵循“法無授權(quán)即禁止”而非“法無禁止即授權(quán)”的規(guī)則。

陽光政府：權(quán)力清單制度推行的制度保障。事實(shí)證明，行政權(quán)運(yùn)行中出現(xiàn)腐敗大多是由行政權(quán)的封閉性和隱蔽性造成的。陽光政府是權(quán)力公開、過程透明和公眾參與的政府。如果說法治政府和有限政府是把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，那么陽光政府則是讓全社會(huì)把籠子里的權(quán)力怎樣運(yùn)行看得清清楚楚，讓人們感受到一種“看得見的正義”。從信息不對(duì)稱的角度講，公開權(quán)力比監(jiān)督權(quán)力更容易操作、更容易證實(shí)，社會(huì)公眾的監(jiān)督比內(nèi)部監(jiān)督更加有效、快捷，成本更低。

基于以上三個(gè)前提，權(quán)力清單得以推行的基礎(chǔ)是進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，厘清政府與市場(chǎng)邊界，使市場(chǎng)的決定作用得以有效發(fā)揮。權(quán)力清單設(shè)計(jì)的關(guān)鍵是政府要把握好“有所為”和“有所不為”的關(guān)系，按照“寬進(jìn)嚴(yán)管”的原則，對(duì)權(quán)力清單中的權(quán)力進(jìn)行定性、分類，對(duì)維護(hù)市場(chǎng)主體自由的權(quán)力要放開、放到位，減少政府不必要的干預(yù)。對(duì)交易自由、契約自由、經(jīng)營(yíng)自由、投資自由等行為，只要法律沒有禁止就是合法的，不能夠被隨意停止，任意干涉。而對(duì)保障市場(chǎng)秩序的權(quán)力要擴(kuò)大，把政府該管的事情管好、管到位。強(qiáng)化公共服務(wù)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、環(huán)境保護(hù)等職責(zé)，營(yíng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境和制度環(huán)境，實(shí)現(xiàn)政府管理方式由管微觀向管宏觀、由管審批向管監(jiān)管的轉(zhuǎn)變。

二、推行權(quán)力清單制度是政府職能轉(zhuǎn)變的必然要求

推行權(quán)力清單制度是在現(xiàn)有的法律框架下政府的一場(chǎng)自我限權(quán)、自我約束，對(duì)推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變、加快行政體制改革有著積極的意義。

優(yōu)化服務(wù)，提高效能，提升政府公信力。設(shè)置權(quán)力清單制度的目標(biāo)之一是降低成本，優(yōu)化服務(wù)，提高效能，增強(qiáng)政府與公眾的相互信任。權(quán)力清單就是自我約束的責(zé)任清單，也是向社會(huì)承諾的權(quán)利保障書。社會(huì)公眾對(duì)照這個(gè)保障書，有充分的理由要求政府提供優(yōu)質(zhì)便捷高效的服務(wù)。而政府部門為了滿足公眾的權(quán)利和訴求，就必須密切干群關(guān)系，提高行政管理效率，推動(dòng)服務(wù)型政府建設(shè)。

強(qiáng)化公眾參與，推動(dòng)政府決策的科學(xué)化、民主化。政治參與的前提是要求公眾對(duì)行政權(quán)力的行使有確切的了解，權(quán)力清單制度正是通過將政府權(quán)力公開，使公眾在充分掌握信息的基礎(chǔ)上，直接或間接參與政府的管理。權(quán)力清單公開的目的是讓公眾進(jìn)行判斷、評(píng)價(jià)和反饋，從而使政府決策更加科學(xué)，公眾參與度得到提高。

以低成本、高效率的方式，從源頭防治腐敗。限制權(quán)力和監(jiān)督權(quán)力是遏制腐敗的兩個(gè)途徑，如果權(quán)力的行使沒有邊界，就會(huì)導(dǎo)致腐敗的產(chǎn)生。實(shí)踐證明，限制權(quán)力比監(jiān)督權(quán)力更加便捷有效，而且成本低得多。權(quán)力清單制度通過給權(quán)力劃定清晰的邊界，最大限度減少權(quán)力運(yùn)行的彈性范圍，消除腐敗存在的想象和現(xiàn)實(shí)空間。同時(shí)，公開權(quán)力清單可以讓社會(huì)公眾依照清單來監(jiān)督政府，無處不在的外部監(jiān)督比內(nèi)部監(jiān)督更加有效?？梢哉f，權(quán)力清單制度寓限權(quán)和監(jiān)督于一身，兼顧了遏制腐敗的兩個(gè)途徑。權(quán)力限制的功能在一定程度上解決不能腐的問題，而權(quán)力監(jiān)督的功能則解決不敢腐的問題，從而推動(dòng)權(quán)力監(jiān)控的關(guān)口前移，由側(cè)重于事后監(jiān)督轉(zhuǎn)變?yōu)槭虑啊⑹轮?、事后全過程監(jiān)控。

完善權(quán)力運(yùn)行問責(zé)機(jī)制，增強(qiáng)政府的責(zé)任意識(shí)。權(quán)力清單制度不僅強(qiáng)調(diào)權(quán)力的公開和監(jiān)督，更注重對(duì)政府履行職責(zé)的考核和追究，權(quán)力清單同時(shí)也是責(zé)任清單。明晰的權(quán)責(zé)界定不僅一定程度地遏制腐敗，而且具有預(yù)測(cè)作用。當(dāng)行政違法行為發(fā)生時(shí)，相對(duì)人可以以此為依據(jù)進(jìn)行權(quán)利防衛(wèi)。所以在設(shè)立權(quán)力清單的同時(shí)，必須細(xì)化責(zé)任歸屬，規(guī)定義務(wù)不履行、不適當(dāng)履行、不全面履行的責(zé)任和責(zé)任追究機(jī)制，做到責(zé)罰措施具體化、可操作化。

三、政府權(quán)力清單制度建設(shè)的路徑選擇

權(quán)力清單制度涉及領(lǐng)域多，專業(yè)性強(qiáng)，是一項(xiàng)艱巨而復(fù)雜的任務(wù)。怎樣解決權(quán)力清單在實(shí)施過程中可能遇到的問題，如何在實(shí)施中不變形、不走樣、不走過場(chǎng)，還有待于在實(shí)踐中探索。目前，各省、市、自治區(qū)密集啟動(dòng)試點(diǎn)。例如，浙江省經(jīng)過多年的試點(diǎn)后，2014年全面推行政府權(quán)力清單制度，安徽省2015年全面推行權(quán)力清單制度，部分市縣2014年開展試點(diǎn)。根據(jù)全國(guó)多地的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合南京市鼓樓區(qū)的做法，在推行這項(xiàng)制度時(shí)可以從以下幾個(gè)方面入手：endprint

依法進(jìn)行清權(quán)確權(quán)，使權(quán)力依據(jù)法律化。依法對(duì)行政權(quán)力進(jìn)行清權(quán)確權(quán)，是推進(jìn)行政權(quán)力公開透明運(yùn)行的首要環(huán)節(jié)。依照現(xiàn)行有效的法律、法規(guī)，對(duì)行政權(quán)力事項(xiàng)進(jìn)行梳理，查找法律依據(jù)，把沒有明確法律依據(jù)的行政權(quán)力清出去，讓進(jìn)入權(quán)力清單的每一項(xiàng)行政權(quán)力都擁有無可置疑的合法性基礎(chǔ)。目前，南京市鼓樓區(qū)已制定出臺(tái)《加強(qiáng)規(guī)范性文件管理工作的實(shí)施意見》，進(jìn)一步完善了規(guī)范性文件的制定和審核程序，為推行權(quán)力清單制度奠定法律基礎(chǔ)。

編制行政職權(quán)清單，使權(quán)力事項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)化。合理配置權(quán)力、適當(dāng)分解權(quán)力，是避免多頭執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法、越權(quán)執(zhí)法的關(guān)鍵所在，編制權(quán)力事項(xiàng)目錄能最大限度預(yù)防權(quán)力濫用現(xiàn)象。具體方法是按照事項(xiàng)名稱、實(shí)施依據(jù)、責(zé)任主體、運(yùn)行程序、監(jiān)督措施等格式，對(duì)每一項(xiàng)行政權(quán)力進(jìn)行分類登記，編制行政職權(quán)清單。另外，各部門相同或相近的職責(zé)通過統(tǒng)籌調(diào)整，歸并整合確定由某個(gè)部門負(fù)責(zé)，劃定權(quán)力和責(zé)任，防止推諉扯皮。目前，鼓樓區(qū)已制定實(shí)施《行政權(quán)力陽光運(yùn)行機(jī)制建設(shè)和管理暫行規(guī)定》，正開展行政權(quán)力事項(xiàng)調(diào)整工作，加強(qiáng)行政權(quán)力庫的日常維護(hù)和管理，完善權(quán)力靜態(tài)信息的維護(hù)更新。對(duì)因法律法規(guī)變動(dòng)以及南京市綜合改革下放權(quán)力需調(diào)整的權(quán)力事項(xiàng)，依程序進(jìn)行初審并報(bào)市里審批，確保每項(xiàng)行政權(quán)力事項(xiàng)明確、有效。截至目前，鼓樓區(qū)組成部門的行政權(quán)力事項(xiàng)為930項(xiàng)，組成部門加上垂直管理部門的行政權(quán)力事項(xiàng)為1679項(xiàng)。其中，對(duì)市級(jí)下放的202項(xiàng)行政權(quán)力事項(xiàng)，原鼓樓區(qū)承接的156項(xiàng)，原下關(guān)區(qū)承接的159項(xiàng)，均已通過區(qū)門戶網(wǎng)站、區(qū)行政服務(wù)中心進(jìn)行全方位系統(tǒng)的公示。

推行與“權(quán)力清單”配套的流程圖，使權(quán)力運(yùn)行過程透明化。權(quán)力清單制度在程序方面的功能是通過對(duì)權(quán)力運(yùn)行的流程再造，讓權(quán)力運(yùn)行的過程更加直觀，也就是給權(quán)力制作流程圖。按照權(quán)力運(yùn)行的程序，流程圖的設(shè)計(jì)力求簡(jiǎn)明直觀，操作方便，圖中逐項(xiàng)注明具體承辦單位、職責(zé)要求、相對(duì)人的權(quán)利、投訴舉報(bào)途徑等。工作人員按照流程圖審核材料、填寫意見、制作文書、做出決定，并將所有權(quán)力事項(xiàng)的運(yùn)行過程以及結(jié)果等信息完整公開。公眾不僅了解權(quán)力事項(xiàng)運(yùn)行的流程，還可以實(shí)時(shí)知道權(quán)力事項(xiàng)運(yùn)行的狀態(tài)，使行政權(quán)力的運(yùn)行過程完全透明。

細(xì)化量化權(quán)力行使的依據(jù)，使權(quán)力行使規(guī)范化。根據(jù)權(quán)力權(quán)重、權(quán)力數(shù)量的不同對(duì)權(quán)力事項(xiàng)進(jìn)行分類，將主要行政權(quán)力事項(xiàng)分為行政許可、行政執(zhí)法、公共服務(wù)三個(gè)類別，分類進(jìn)行清單設(shè)計(jì)，不同的類別有不同的側(cè)重。對(duì)行政許可、行政處罰等權(quán)重大的權(quán)力側(cè)重于把權(quán)力行使的過程做細(xì)做實(shí)，執(zhí)法依據(jù)分層分級(jí)，執(zhí)法過程細(xì)化、量化，盡量做到權(quán)利公平、機(jī)會(huì)公平和規(guī)則公平。而對(duì)公共服務(wù)類的權(quán)力或非權(quán)力事項(xiàng)則側(cè)重于如何提供方便、快捷、高效的服務(wù)。例如，自由裁量作為行政處罰的基礎(chǔ)工作，進(jìn)行合理細(xì)化并公開過程最為關(guān)鍵。我國(guó)現(xiàn)行法律中有關(guān)自由裁量的范圍和幅度彈性過大，必須制定更加標(biāo)準(zhǔn)化和操作性強(qiáng)的執(zhí)法規(guī)范，根據(jù)違法行為的情節(jié)、性質(zhì)、頻度劃分具有可操作性的等次，行政處罰種類、幅度對(duì)應(yīng)不同的等次，為執(zhí)法人員公正、合理行使行政處罰權(quán)提供嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)。

搭建權(quán)力運(yùn)行平臺(tái)，使權(quán)力運(yùn)行公開化。為了對(duì)權(quán)力運(yùn)行過程進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)督，必須實(shí)施權(quán)力運(yùn)行全程電子化。具體做法是建設(shè)相應(yīng)的“權(quán)力陽光運(yùn)行平臺(tái)”，公開權(quán)力事項(xiàng)的決策、運(yùn)行和結(jié)果，全方位、全天候接受公眾監(jiān)督。目前，南京市網(wǎng)上政務(wù)大廳是全市統(tǒng)一的政務(wù)服務(wù)平臺(tái)，具備政務(wù)公開、網(wǎng)上協(xié)同辦公、公眾查詢、效能監(jiān)督四大功能，已完全滿足了權(quán)力清單制度實(shí)施的平臺(tái)條件。鼓樓區(qū)已建立了相應(yīng)的網(wǎng)上政務(wù)大廳服務(wù)平臺(tái)，實(shí)行網(wǎng)上網(wǎng)下協(xié)同辦理行政事項(xiàng)并向社會(huì)公眾提供跟蹤、查詢服務(wù)，逐步推動(dòng)行政權(quán)力網(wǎng)上規(guī)范、透明、高效運(yùn)行。目前，結(jié)合市權(quán)下放，正優(yōu)化調(diào)整進(jìn)駐行政服務(wù)中心的部門，在全市率先完成行政許可、行政審批事項(xiàng)全部進(jìn)入行政服務(wù)中心統(tǒng)一受理，并實(shí)施全程監(jiān)控。

完善事中事后監(jiān)管，使權(quán)力督查常態(tài)化。為了保證權(quán)力清單公開運(yùn)行的規(guī)范化、常態(tài)化，必須對(duì)此項(xiàng)工作進(jìn)行督查督辦和績(jī)效考核，并納入政府目標(biāo)效能考核評(píng)價(jià)體系。監(jiān)察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)權(quán)力清單公開運(yùn)行工作的組織協(xié)調(diào)和檢查指導(dǎo)，政府法制部門負(fù)責(zé)對(duì)行政機(jī)關(guān)行使權(quán)力的過程依法進(jìn)行監(jiān)督和評(píng)估，并及時(shí)通報(bào)情況，切實(shí)保障權(quán)力在陽光下有序運(yùn)行。

（作者單位：中共南京市鼓樓區(qū)委黨校）

責(zé)任編輯：戴群英endprint