如何更好發(fā)揮政府在資源配置中的作用

朱紅濤

十八屆三中全會《決定》指出，經濟體制改革是全面深化改革的重點，核心問題是處理好政府和市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。要更好地發(fā)揮政府作用，必須從政府的功能切入。就資源配置而言，政府的主要功能在于維護市場的正常運行，糾正市場的不良行為。也就是說，當市場機制失靈的時候，政府要挺身而出，力挽狂瀾，行使公平合理配置資源的職責。

一、當前在資源配置中政府功能的缺陷

在一定的歷史階段，中國采取了政府配置資源的方式，雖然隨著我國經濟體制改革的深入，政府配置資源的方式越來越淡化，但是，政府配置資源的模式，還沒有完全退出。當前經濟轉型期，在資源配置中政府功能的缺陷，主要體現(xiàn)在政府功能缺位，政府功能越位以及政府功能錯位這“三位”上。

1.在資源配置中政府功能的越位

政府行政壟斷降低資源配置效率。（1）政府對自然資源的壟斷導致高耗能。中國自然資源并不豐富，但是很多自然資源由政府進行配置，資源價格長期偏低，一些稀缺資源利用效率嚴重偏低。（2）政府對國企在資源配置方面的政策傾向導致了市場的不公平競爭。各級政府部門常常以行業(yè)管理或維護市場秩序為名，通過法令、政策、行政手段從事各種各樣的反競爭活動。這種行政壟斷行為，為民企的發(fā)展制造了無形的“玻璃門”、“彈簧門”，使得資源配置的天平傾斜于國企和央企，阻礙了市場的公平競爭，極大地降低了資源配置的效率。（3）政府對國企相關產品價格的壟斷破壞了市場價格規(guī)律。這種行政壟斷根源在于國企改革的不徹底，使得政企沒有完全分開，政府對一些處于壟斷地位的國企仍未按市場經濟的規(guī)則加以規(guī)制，而是經常受制于某些代表壟斷企業(yè)勢力的特殊利益集團，屈服于某些壟斷行業(yè)制定和維持壟斷高價的要求。造成國企以最低成本獲得資源，而以高價售出成品，從而獲得高額壟斷利潤。

政府尋租活動造成資源配置的不公平性。政府機構本身并不是一個沒有自身利益的超利益組織，主張政府干預的凱恩斯主義經濟學認為，“政府是必要的惡”，政府官員往往將政府的利益異化成官員的個人利益。布坎南等人把尋租描述為人們憑借政府保護進行的尋求財富轉移而造成的浪費資源的活動。（1）在現(xiàn)實社會中，凡是短缺并缺乏供給彈性的資源，都存在租金問題。資源的稀缺有些是天然的，如土地、礦產資源，有些是人為的，如政府頒發(fā)的許可證、配額、執(zhí)照、授權書、批文、特許經營證等。天然稀缺下的租金可以促進資源的最優(yōu)配置，而人為的資源短缺則會增加經濟活動的成本，導致資源配置的不合理流向。在市場經濟條件下，最常見的政府尋租行為有以下三種：政府的特許權；政府規(guī)定、政府的關稅和進口配額；政府采購。（2）掌握政府補貼權力的官員可能通過自己手中的自由裁量權，利用分配財政補貼的權力進行設租。過往這方面的案例不少。某些國企，或者是接近權力的非公企業(yè)，容易獲得政府補貼，但這種補貼是否一定提升企業(yè)經營效率，答案至少是不確定的。有些時候，政府補貼幫助粉飾了上市公司的財務報表；有些時候，政府補貼實質上被擁有裁量權的官員和相關企業(yè)瓜分。這些現(xiàn)象的出現(xiàn)，容易導致“劣幣驅逐良幣”，使得某些企業(yè)反而失去了創(chuàng)新和艱苦奮斗的動力，而熱衷于投機取巧，在獲取政府補貼上下功夫。

2.在資源配置中政府功能的缺位

政府的行政壟斷行為造成壟斷行業(yè)與非壟斷行業(yè)之間巨大的收入差距。這里的壟斷企業(yè)主要是指國企。壟斷的存在將使壟斷企業(yè)獲取高額的壟斷利潤，從而使不同規(guī)模的企業(yè)之間產生利潤率和工資率的差異、壟斷行業(yè)與非壟斷行業(yè)的收入差距，如電力、石油、電信、自來水、燃氣、鐵路運輸、煙草等行業(yè)，它們憑借壟斷經營，都有相當高的利潤額，其員工均有高工資、高獎金、高福利待遇。

財稅體制限制了收入分配資源的再分配。個稅體系在調節(jié)收入分配功能的減弱、國家稅收的嚴重流失，一方面使一部分人的財富迅速擴大，另一方面削弱了國家必要的再分配能力，難以有效地援助弱勢群體，從而加大了貧富差距。

政府行政審批效率降低了資源配置效率。（1）前置審批過多，許多行業(yè)市場準入需要繁瑣的資質和認證，行政審批權下放不到位，如省級政府下放的權力中，屬于投資項目審批的僅占1/3，這樣，審批流程過多，降低資源配置進度。（2）行政審批制度改革并未有效解決民營經濟“玻璃門”的問題，民營經濟進入壟斷行業(yè)的市場準入門檻依然過高，造成資源配置的不公平。（3）部分審批權名義上雖已轉移給行業(yè)協(xié)會，但實質性權力仍在政府部門，而行業(yè)協(xié)會普遍存在重收費、輕服務的現(xiàn)象。政府行政審批的低效極大地影響和降低了資源配置的效率。

3.在資源配置中政府功能的錯位

地方政府出于利益博弈導致產能過剩誤導資源配置。首先，近些年來，地方政府為了追求GDP，在招商引資時，不僅采取稅收減免、土地優(yōu)惠、財政補貼、降低能源資源價格等措施，甚至不惜放寬環(huán)境標準、社保標準，嚴重扭曲了要素價格體系，帶來產能過剩的嚴峻挑戰(zhàn)，誤導了資源的流向。如在產能明顯過剩的情況下，仍然有16個?。▍^(qū)市）把鋼鐵、23個?。▍^(qū)市）把汽車作為“十二五”的重點發(fā)展產業(yè)。其次，現(xiàn)行財政體制使得地方政府決策造成產能過剩，誤導資源配置。由于我國分稅制改革僅僅停留在財政層面上，沒有在各級政府間合理劃分財權和事權，形成地方政府財政小事權大。在這種財政體制下，地方政府自然傾向于選擇那些見效快、利潤大、回收期短、增長速度快、能多增加地方財政收入的項目來盲目擴張經濟，由此引起重復建設、投資過熱，以致對中央宏觀調控的抵制。近年來最明顯的例子就是不斷攀升的房價，在經過幾屆中央政府宏觀調控后仍未得到有效控制。

政府忽略公共產品供應的失序擾亂資源配置。目前，社會公共產品總體供給不足。在政府財力有限情況下，政府在公共產品供給中的“偏好”和“偏向”政策擾亂資源配置。（1）社會公共產品供應失序。對于能增加政府政績的一些公共產品，呈現(xiàn)出較高的供給熱情，如道路、水利基礎設施等，不能帶來政績而又能縮小貧富差距的公共產品不愿提供，或提供不足。如文化教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障等。（2）城鄉(xiāng)二元化和中、東、西部經濟發(fā)展的不均衡分割了社會公共產品的供給。長期以來，政府主導的公共產品供給，在城鄉(xiāng)之間偏向城市，形成了城鎮(zhèn)分離的二元公共產品供給制度：城鎮(zhèn)實行的是由政府供給為主的公共產品供給制度；農村實行的是以農民“自我供給”為主的公共產品供給制度。而中西部地區(qū)以及少數民族地區(qū)的供給普遍落后于東部沿海地區(qū)。endprint

二、政府如何在資源配置中更好地發(fā)揮作用

當前，要糾正政府在資源配置中的越位、缺位、錯位現(xiàn)象，更好地發(fā)揮政府在資源配置中的作用，必須落實以下具體措施：

1.實行負面清單管理，打破政府行政壟斷

負面清單，是打碎民企進入的“玻璃門”的一把錘子。負面清單管理是現(xiàn)代市場經濟的重要特征，也是政府在資源配置中打破計劃經濟中的行政壟斷，更好發(fā)揮政府作用的重要舉措。首先，負面清單管理，意味著實行“法無禁止則準入”的投資自由原則。我國過去采取的是正面清單管理模式，主要是解決允許企業(yè)做什么的問題，所以正面清單是可以無限拉長的。而負面管理清單只公布禁止企業(yè)做的領域和產業(yè)，在管理上可以實現(xiàn)法律未禁止的投資事項企業(yè)都可以做，打破了長期以來國家行政壟斷導致資源配置不均的現(xiàn)象。其次，在負面清單管理模式下，政府與市場的關系是透明的，而且沒有彈性，便于監(jiān)督和防范政府權力的濫用及尋租現(xiàn)象的發(fā)生，實現(xiàn)資源配置達到“帕累托最優(yōu)”狀態(tài)。最后，負面清單管理只列舉禁止企業(yè)做的事情，往往是一目了然，在負面清單管理條件下，絕大多數的行業(yè)和領域都可以使用注冊制，而不需要行政許可和行政審批，大大提高了資源配置的效率。

2.簡化行政審批手續(xù)，提高政府配置資源的效率

行政審批，是我國長期計劃經濟的遺留物。首先，要解除過多的政府管制和繁復的行政審批手續(xù)，放活市場。新一屆中央政府分4批取消和下放了300多項行政審批事項，2013年來，民營和個體企業(yè)增長37%，有效推動了民營經濟發(fā)展，拓寬了就業(yè)創(chuàng)業(yè)渠道，提高了政府配置資源的效率。其次，淡化政府的前置審批功能，加強事后監(jiān)管。要組建各類權威性、獨立性、專業(yè)性的監(jiān)管機構，通過事后監(jiān)管維持市場秩序，實現(xiàn)政府追求的社會公平目標，以事后監(jiān)管為主，完善行政審批制度的改革。最后，同步推進行政審批和監(jiān)管體制改革。政府改革行政審批，并不是放手不管企業(yè)，而是要轉變管企業(yè)的方式：從行政審批轉向市場監(jiān)管。簡化行政審批事項與加強市場監(jiān)管兩手都要抓，在放寬民企市場準入的同時，形成事中、事后全過程的市場監(jiān)管，從而提高政府配置資源的效率。

3.轉變政府職能，矯正公共產品供給

政府職能改變是更好發(fā)揮政府配置資源作用的根本改變。政府功能應該從競爭性地方政府轉向公共服務型地方政府。競爭性地方政府助推產能過剩，依靠土地財政，與民爭利，極大地降低了資源配置的效率。首先，必須建立政府權力清單制度。以此來限制和約束政府支配資源的不當權力，提高資源配置效率。一方面，任何一個政府部門的權力都需要盡可能簡潔地列出單子。另一方面，權力清單必須公之于眾，公開、透明。最后，每一級政府，每一個政府部門的權力必須接受公眾監(jiān)督，隨著權力清單機制的逐步成熟，根據市場發(fā)展的需求，不斷地刪減政府權力項目，以優(yōu)化資源配置效率。要具體落實貫徹政府權力清單制度，必須要給出議事日程單，確定時間期限，中央政府要帶頭實施，從上至下逐步推進普及。其次，增加公共產品的總供給、調節(jié)公共產品的供應配置。一要推進分稅制改革。在各級政府之間合理劃分財權和事權，科學確定各級政府在公共產品供給上的事權和財權，使得地方政府不再追求單純的GDP來增加地方財政收入，不再將資源配置在投資過熱的領域和產業(yè)，而將更多的資源配置于教育、社保、醫(yī)療、衛(wèi)生等公共產品，提高資源配置的效率。二要統(tǒng)籌安排公共產品基本供給。破除城鄉(xiāng)分割“二元化”公共產品供給基本制度和模式，以及東、西、中部公共產品配置的不均衡，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、大中小城鎮(zhèn)發(fā)展，統(tǒng)籌東、西、中部協(xié)調平衡，逐步建立符合國際慣例，統(tǒng)一籌劃、統(tǒng)一政策、統(tǒng)一標準、統(tǒng)一待遇的新型現(xiàn)代公共產品供給體制和制度。

4.推進財稅制度改革，加強政府宏觀調控的功能

首先，清理和取消各種不合理的財政補貼和稅收優(yōu)惠。近年來，各級政府出臺了各種各樣的財政補貼和稅收優(yōu)惠，這些政策導向確實激勵了投資，但是卻走向了另外一個極端：投資過熱，過度投資。太陽能光伏產業(yè)全面過剩，就是一個典型。要將財稅政策放置于宏觀調控的大視角范圍內，逐步清理和取消不合理的財稅政策。其次，推動個稅體制改革，利用好財稅這個宏觀調控的杠桿，調節(jié)收入分配差距，提高資源配置效率。最后，保證央企紅利上繳比例增加公開、透明地用于社保民生。自2014年起，央企國有資本收益收取比例再提高5個百分點，收取比例分五類執(zhí)行。第一類為煙草企業(yè)，上繳比例最高，為25%。《決定》指出，到2020年，國有資本收益上繳公共財政比例要提至30%。但30%并不會是一個終極比例，特別是對一些壟斷性行業(yè)的國有企業(yè)來說，這一比例還留有進一步提高的余地。央企紅利新增部分的一定比例將用于社保等民生支出，但從目前來看，央企紅利支出用于社保等民生領域需要一個中長期的過程，短期內實施難度比較大。必須要公開這些上繳紅利的財政支出，使之透明化、公開化、制度化、常規(guī)化。

除了以上措施外，建立法治政府才是保證政府功能正常運行的根本。不管是“大市場，小政府”的說法，還是“劃清政府和市場界限”的提議，必須要根據中國國情，順應市場經濟發(fā)展的規(guī)律，打破“政府萬能”的神話，在路徑上建立合作互補的政府與市場的關系，進一步深化經濟體制改革，更好地發(fā)揮政府在資源配置中的作用，穩(wěn)步發(fā)展中國經濟。

（作者單位：中共常州市委黨校）

責任編輯：浩 宇endprint