規(guī)制融合的美國模式及其啟示

摘 要：美國最先在電信業(yè)、廣播電視業(yè)拉開規(guī)制融合的帷幕，其實(shí)踐一直被視為世界的風(fēng)向標(biāo)。美國規(guī)制融合秉承了分類規(guī)制的基本傳統(tǒng)，由此形成了一種獨(dú)具一格的模式。其基本邏輯是全面放松規(guī)制、全力引入競爭，通過市場機(jī)制吸納投資、實(shí)現(xiàn)公共利益。美國規(guī)制融合模式實(shí)質(zhì)上是引入競爭的一種思路。特定的規(guī)制模式是一國政治體制、經(jīng)濟(jì)體制的縮影，中國既有規(guī)制的特定邏輯，決定了美國規(guī)制融合經(jīng)驗(yàn)可資借鑒的領(lǐng)域及形式。

關(guān)鍵詞：媒介融合；規(guī)制融合；美國模式；規(guī)制邏輯

作者簡介：肖贊軍，湖南師范大學(xué)新聞與傳播學(xué)院教授，上海大學(xué)影視藝術(shù)技術(shù)學(xué)院博士生導(dǎo)師，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士（湖南 長沙 410081）

媒介融合開啟了傳媒業(yè)、電信業(yè)發(fā)展的新紀(jì)元，電信業(yè)、廣播電視業(yè)、出版業(yè)等幾大產(chǎn)業(yè)（后文簡稱幾大產(chǎn)業(yè)）相互滲透，產(chǎn)業(yè)邊界全面消解，它們相互交融而形成一個(gè)被稱為“大媒體產(chǎn)業(yè)”的全新產(chǎn)業(yè)體系。在產(chǎn)業(yè)分立時(shí)代，基于其時(shí)的產(chǎn)業(yè)架構(gòu)、市場結(jié)構(gòu)，幾大產(chǎn)業(yè)曾形成了大相徑庭的縱向規(guī)制體系，規(guī)制緣由、規(guī)制目標(biāo)、規(guī)制重心各不相同，但在媒介融合下，幾大產(chǎn)業(yè)原有的產(chǎn)業(yè)架構(gòu)、市場結(jié)構(gòu)被徹底顛覆，傳統(tǒng)的分業(yè)規(guī)制模式面臨根本性挑戰(zhàn)。世界各國競相在幾大產(chǎn)業(yè)推進(jìn)規(guī)制融合，在20世紀(jì)80年代的放松規(guī)制浪潮之后，幾大產(chǎn)業(yè)的規(guī)制問題再次成為焦點(diǎn)。美國最先在電信業(yè)、廣播電視業(yè)拉開規(guī)制融合的帷幕，其實(shí)踐一直是世界的風(fēng)向標(biāo)。美國規(guī)制融合模式有何特色？其基本邏輯何在？中國三網(wǎng)融合試點(diǎn)正轉(zhuǎn)向全面推進(jìn)，且新的融合性規(guī)制機(jī)構(gòu)——國家新聞出版廣電總局醞釀多時(shí)已正式成立，應(yīng)對融合的規(guī)制變革正處在重要關(guān)口，美國規(guī)制融合經(jīng)驗(yàn)有何啟示？

一、美國規(guī)制融合實(shí)踐的基本歷程

美國是媒介融合這一產(chǎn)業(yè)革命的發(fā)祥地，最先從規(guī)制上進(jìn)行回應(yīng)，1996年2月即頒布具有里程碑意義的新電信法案，在世界吹響規(guī)制融合的號(hào)角?！?996年電信法》第一次對《1934年通信法》進(jìn)行了全面修訂，被認(rèn)為是“對美國開辟未來的極為革命的法律”①，它從兩個(gè)方面奠定了規(guī)制融合的基本政策框架：一是解除了電信業(yè)與有線電視業(yè)之間的交叉準(zhǔn)入禁令，電信公司可提供有線電視服務(wù)，有線電視公司也可提供電話服務(wù)，兩者允許互持股份；二是將通信服務(wù)區(qū)分為信息服務(wù)（information service）、電信服務(wù)（telecommunications service），對信息服務(wù)免于規(guī)制（或輕度規(guī)制），對電信服務(wù)嚴(yán)格規(guī)制。允許交叉進(jìn)入，意味著美國有線電視業(yè)、電信業(yè)不再存在規(guī)制邊界（由規(guī)制設(shè)定的產(chǎn)業(yè)邊界）；而設(shè)置信息服務(wù)類別，所有的融合性業(yè)務(wù)，不管基于何種技術(shù)平臺(tái)，均被納入其中，可免于不一致規(guī)制。此外，《1996年電信法》還允許市話公司和長話公司相互進(jìn)入（1982年美國電話電報(bào)公司〈AT&T〉被肢解，美國電信市場長話、市話分離），美國電信業(yè)內(nèi)因規(guī)制而形成的市場樊籬也被拆除。

在《1996年電信法》頒布之前，克林頓政府曾對通信法提出了一種備受矚目的修訂思路。即在通信法中專辟第七章（Title Ⅶ），對寬帶服務(wù)及使用寬帶設(shè)施的其他服務(wù)施加統(tǒng)一規(guī)制，所有“雙向、寬帶、交互、交換、數(shù)字傳輸服務(wù)”②都被納入這一章的規(guī)制范疇，無論其使用何種技術(shù)平臺(tái)，而不使用屬于第七章的寬帶設(shè)施的服務(wù)，仍歸屬第二章（Title Ⅰ）有線電話規(guī)制、第六章（Title Ⅵ）有線電視規(guī)制。但是，這一主張?jiān)馐芰嗣绹芯€電視運(yùn)營商、電信運(yùn)營商及各州公共事業(yè)委員會(huì)（PUC）的一致反對而未果。盡管如此，在如何應(yīng)對融合上，克林頓政府提案中將寬帶服務(wù)與電信服務(wù)、有線電視服務(wù)分別規(guī)制的基本思想，在《1996年電信法》中還是得到了一定的體現(xiàn)，寬帶服務(wù)大多被認(rèn)定為信息服務(wù)，與電信服務(wù)、有線電視服務(wù)最終區(qū)別開來。當(dāng)然，《1996年電信法》與克林頓政府提案存在根本區(qū)別，前者是將寬帶服務(wù)歸入信息服務(wù)免加規(guī)制，而后者設(shè)想的第七章則對寬帶設(shè)施提出了三個(gè)基本要求③：開放接入、互聯(lián)互通、普遍服務(wù)。

《1996年電信法》是美國進(jìn)行規(guī)制融合的根本大法，但并非具體細(xì)則。一項(xiàng)業(yè)務(wù)是否屬于信息服務(wù)，時(shí)常飽受爭議。因此，聯(lián)邦通信委員會(huì)（FCC）出臺(tái)了許多規(guī)則（這些規(guī)制若受到質(zhì)疑需經(jīng)法院裁決），其中重要的規(guī)則主要包括：第一，2002年聯(lián)邦通信委員會(huì)發(fā)布《宣言性裁決》，將基于有線電視平臺(tái)的寬帶接入業(yè)務(wù)認(rèn)定為信息服務(wù)（該裁決曾引起許多質(zhì)疑，2005年8月美國最高法院進(jìn)行了終裁，認(rèn)定聯(lián)邦通信委員會(huì)的裁決合法）。第二，2004年2月與4月聯(lián)邦通信委員會(huì)對互聯(lián)網(wǎng)電話（VoIP）爭議進(jìn)行了兩次裁定，將電腦到電腦（PC to PC）互聯(lián)網(wǎng)電話界定為信息服務(wù)，而將與公共交換電話網(wǎng)（PSTN）互聯(lián)的互聯(lián)網(wǎng)電話歸入電信服務(wù)，并于2005年6月與9月先后出臺(tái)規(guī)則，規(guī)定后者的提供商必須提供緊急呼叫服務(wù)（E911）和執(zhí)法監(jiān)聽服務(wù)（CELEA）。第三，在交互式網(wǎng)絡(luò)電視（IPTV）上，2006年12月聯(lián)邦通信委員會(huì)出臺(tái)規(guī)則，禁止本地特許機(jī)構(gòu)不合理拒絕競爭性視頻特許的申請（主要指電信公司的視頻業(yè)務(wù)申請）；之后又進(jìn)一步規(guī)定，電信運(yùn)營商基于全光纖網(wǎng)絡(luò)的交互式網(wǎng)絡(luò)電視按數(shù)據(jù)業(yè)務(wù)管制，電信運(yùn)營商勿需挨家申請“本地特許”。

從《1996年電信法》開始，美國一直致力于在融合環(huán)境下重新定義普遍服務(wù)的內(nèi)容。《1996年電信法》將普遍服務(wù)確定為國家通信系統(tǒng)的基石，普遍服務(wù)不再僅限于傳統(tǒng)的電話服務(wù)，而被擴(kuò)展到先進(jìn)電信服務(wù)（advanced services），普遍服務(wù)的范圍由聯(lián)邦通信委員會(huì)（FCC）根據(jù)電信和信息技術(shù)及業(yè)務(wù)的發(fā)展定期制定，具有動(dòng)態(tài)性。1997年聯(lián)邦通信委員會(huì)依據(jù)新電信法頒布普遍服務(wù)法令，電信普遍服務(wù)范圍擴(kuò)展到信息服務(wù)。2005年美國開始討論修改電信法，將寬帶互聯(lián)網(wǎng)接入業(yè)務(wù)納入普遍服務(wù)目標(biāo)（其間美國參議院戈登·史密斯、康拉德·伯恩斯先后提出《21世紀(jì)普遍服務(wù)法案》、《2006年互聯(lián)網(wǎng)和普遍服務(wù)法案》）。經(jīng)過長時(shí)期準(zhǔn)備和充分醞釀，2011年10月，美國聯(lián)邦通信委員會(huì)通過反復(fù)討論修改的普遍服務(wù)基金和運(yùn)營商間補(bǔ)償制度改革方案，正式將電信普遍服務(wù)的重點(diǎn)轉(zhuǎn)向?qū)拵Щヂ?lián)網(wǎng)，設(shè)立“連接美國基金”（CAF，Connect America Fund），取代原“高成本地區(qū)基金”（high-cost support fund），同時(shí)在其下建立專門的“移動(dòng)基金”（Mobility Fund），以加速推進(jìn)移動(dòng)寬帶服務(wù)的普及。

回顧美國規(guī)制融合實(shí)踐的基本歷程，可以發(fā)現(xiàn)，美國推進(jìn)規(guī)制融合的基本思路主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是如何在有線電視業(yè)與電信業(yè)之間實(shí)現(xiàn)公平進(jìn)入；二是如何對融合性業(yè)務(wù)實(shí)施規(guī)制；三是如何在交互融合的產(chǎn)業(yè)體系下實(shí)行原特定產(chǎn)業(yè)的某些規(guī)制理念（如普遍服務(wù)）。美國的規(guī)制融合實(shí)踐在世界起步最早，至今雖仍遠(yuǎn)未成熟，但經(jīng)過近20年的實(shí)踐，現(xiàn)已形成了一種極具有代表性的規(guī)制融合模式。

二、美國規(guī)制融合模式的主要特色

美國在《1934年通信法》中建立起了獨(dú)具特色的分類規(guī)制體系。該法定義了電信服務(wù)、無線通信服務(wù)（mobile radio service）、廣播電視服務(wù)（broadcasting service）、有線電視服務(wù)（cable service）等基本的服務(wù)類別，每一服務(wù)類別的規(guī)制內(nèi)容、規(guī)制程度各不相同。對特定業(yè)務(wù)如何實(shí)施規(guī)制，先必須將其歸入一定的服務(wù)類別。在規(guī)制融合實(shí)踐中，美國繼承了分類規(guī)制的基本傳統(tǒng)，在分類規(guī)制體系下為電信業(yè)、廣播電視業(yè)構(gòu)建起統(tǒng)一的規(guī)制框架，從橫向分層組織規(guī)制。美國的分類規(guī)制在傳統(tǒng)規(guī)制時(shí)期獨(dú)具一格，承襲這一傳統(tǒng)的規(guī)制融合模式亦可謂獨(dú)步天下。

1. 承襲分類規(guī)制實(shí)現(xiàn)融合規(guī)制

從在電信業(yè)、廣播電視業(yè)實(shí)施全面規(guī)制開始，美國就將其納入到一個(gè)統(tǒng)一的法律框架內(nèi)，由統(tǒng)一的規(guī)制機(jī)構(gòu)聯(lián)邦通信委員會(huì)實(shí)施規(guī)制。在目前幾大產(chǎn)業(yè)規(guī)制融合的探討中，這一點(diǎn)一直為人所津津樂道。其實(shí)，這并不表明，美國其時(shí)就已對這些產(chǎn)業(yè)進(jìn)行融合規(guī)制。在美國傳統(tǒng)規(guī)制中，每一服務(wù)類別嚴(yán)格對應(yīng)于相應(yīng)的行業(yè)，不同服務(wù)的類別，規(guī)制內(nèi)容千差萬別，并且對應(yīng)不同類別的服務(wù)規(guī)制，聯(lián)邦通信委員會(huì)分別建立了相應(yīng)的分支機(jī)構(gòu)。雖有統(tǒng)一的法律框架，統(tǒng)一的規(guī)制機(jī)構(gòu)，但實(shí)質(zhì)是通過分類規(guī)制實(shí)施分業(yè)規(guī)制。

雖然如此，美國的規(guī)制融合實(shí)踐，最終還是在分類規(guī)制體系下為電信業(yè)、廣播電視業(yè)搭建起了統(tǒng)一規(guī)制框架。這是美國規(guī)制融合模式最具特色之處。在傳統(tǒng)規(guī)制時(shí)期，美國通信法所定義的電信服務(wù)、無線通信服務(wù)、有線電視服務(wù)等基本服務(wù)類別，分別代表相應(yīng)的行業(yè)，兩兩之間不存在任何交集，從而也無多少關(guān)聯(lián)。而在《1996年電信法》中，美國在沿用這些傳統(tǒng)服務(wù)類別定義相應(yīng)行業(yè)之外，新增的信息服務(wù)類別不再與特定的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)范疇相對應(yīng)，任何技術(shù)平臺(tái)所提供的非傳統(tǒng)業(yè)務(wù)，均可能納入這一服務(wù)類別，盡管各服務(wù)類別之間也不應(yīng)存在交集（否則通信法無法實(shí)行），相互之間不應(yīng)發(fā)生關(guān)聯(lián)，但實(shí)際上，如按傳統(tǒng)規(guī)制邏輯，納入信息服務(wù)的業(yè)務(wù)，本應(yīng)按其技術(shù)平臺(tái)被歸入相應(yīng)的傳統(tǒng)服務(wù)類別，信息服務(wù)類別實(shí)質(zhì)上充當(dāng)了傳統(tǒng)服務(wù)類別之間的橋梁。這就意味著，通過信息服務(wù)類別，美國真正將電信業(yè)、廣播電視業(yè)納入一個(gè)統(tǒng)一的規(guī)制框架。此外，美國《1996年電信法》允許電信業(yè)、有線電視業(yè)相互進(jìn)入，其所定義的傳統(tǒng)服務(wù)類別，也已不再具有之前所代表的嚴(yán)格的分業(yè)規(guī)制意涵。

傳統(tǒng)分業(yè)規(guī)制在媒介融合下所遭遇的致命挑戰(zhàn)，是不同技術(shù)平臺(tái)提供的相同或類似業(yè)務(wù)將遭受不一致規(guī)制，應(yīng)對這一挑戰(zhàn)是在幾大產(chǎn)業(yè)實(shí)施融合規(guī)制的首要任務(wù)。美國實(shí)現(xiàn)一致性規(guī)制的基本特色主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一方面是將各種新興的融合性業(yè)務(wù)集中歸入信息服務(wù)，對它們不施加規(guī)制，或者僅輕度規(guī)制，以使這樣的業(yè)務(wù)不至于按技術(shù)平臺(tái)落入傳統(tǒng)服務(wù)類別而引致規(guī)制不一致；另一方面是如果新業(yè)務(wù)歸入信息服務(wù)免于規(guī)制后，與類似的受規(guī)制的傳統(tǒng)業(yè)務(wù)之間產(chǎn)生了規(guī)制不一致，則主要考慮如何放松傳統(tǒng)業(yè)務(wù)的規(guī)制④，而不是為消除規(guī)制不一致而將傳統(tǒng)服務(wù)的規(guī)制“強(qiáng)”加于新業(yè)務(wù)之上。

在媒介融合下，雖應(yīng)對具有類似經(jīng)濟(jì)特征的業(yè)務(wù)實(shí)現(xiàn)一致性規(guī)制，但從分業(yè)規(guī)制轉(zhuǎn)向融合規(guī)制的過程中，又可能仍需對幾大產(chǎn)業(yè)區(qū)別對待，而暫時(shí)對其間的某些類似業(yè)務(wù)在規(guī)制程度上體現(xiàn)一定差異。主要有兩個(gè)方面的原因：一是媒介融合之初，為促進(jìn)公平競爭對市場地位懸殊的運(yùn)營商推行不對稱規(guī)制；二是媒介融合是一個(gè)循序漸進(jìn)的過程，部分傳統(tǒng)業(yè)務(wù)將在長時(shí)期內(nèi)一直具有相當(dāng)?shù)氖袌龇蓊~，基于不同平臺(tái)的類似業(yè)務(wù)可能處于不同的細(xì)分市場。美國分類規(guī)制體系在規(guī)制融合中的最大意義就是實(shí)現(xiàn)這一規(guī)制訴求，其服務(wù)類別，不僅在電信業(yè)、有線電視業(yè)之間實(shí)現(xiàn)了不對稱規(guī)制；而且也對媒介融合過程中的不同細(xì)分市場施加了不同程度的規(guī)制。

如何在幾大產(chǎn)業(yè)實(shí)施融合規(guī)制，對類似業(yè)務(wù)既實(shí)現(xiàn)一致性規(guī)制，又在需要時(shí)令其規(guī)制程度有所差異，美國與歐盟的實(shí)踐形成了鮮明對比。歐盟規(guī)制融合最為引人注目之處，是重新搭建融合性的規(guī)制框架，從橫向分層組織規(guī)制，先在各層級（網(wǎng)絡(luò)、內(nèi)容、服務(wù)等）分別實(shí)施統(tǒng)一規(guī)制（一致性規(guī)制），之后再在一定層級實(shí)行分類規(guī)制（這里對“類”的定義與美國對“類”的定義截然不同）。如在內(nèi)容層級，將視聽媒體服務(wù)納入統(tǒng)一的規(guī)制體系后，再分成線性服務(wù)、非線性服務(wù)，對一些業(yè)務(wù)實(shí)現(xiàn)不同程度的規(guī)制。而美國則是承襲傳統(tǒng)分類規(guī)制體系，在分業(yè)規(guī)制形式下實(shí)現(xiàn)融合規(guī)制，其分類規(guī)制體系所定義的服務(wù)類別，從一開始即體現(xiàn)了某些業(yè)務(wù)間所受規(guī)制程度的差異，類似業(yè)務(wù)的一致性規(guī)制主要通過新增的信息服務(wù)類別而實(shí)現(xiàn)。

2. 秉承分類規(guī)制實(shí)現(xiàn)分層規(guī)制

美國在電信業(yè)、廣播電視業(yè)的傳統(tǒng)規(guī)制通過服務(wù)分類組織規(guī)制?！?934年通信法》定義了多種基本服務(wù)類別，每一章節(jié)對一定服務(wù)類別專加規(guī)制。其時(shí)一種服務(wù)類別代表一個(gè)縱向一體化的產(chǎn)業(yè)，一定服務(wù)類別的規(guī)制，名為對“服務(wù)”施加規(guī)制，但實(shí)為對提供服務(wù)的網(wǎng)絡(luò)技術(shù)平臺(tái)實(shí)施規(guī)制。這樣的組織規(guī)制方式，實(shí)質(zhì)是遵循縱向一體的產(chǎn)業(yè)架構(gòu)，從縱向組織規(guī)制，因此被形象的比喻為“豎井”模式（Silo Model），一種服務(wù)類別被視為一個(gè)“豎井”。

按組織規(guī)制的上述邏輯，當(dāng)有新產(chǎn)業(yè)問世，對其施加規(guī)制的方法是在通信法中定義一種新服務(wù)類別，專辟一章加以規(guī)制，可以說是在“豎井”之外再添一新“豎井”。有線電視業(yè)新問世時(shí)就是被這樣處理的，美國在通信法中定義了有線電視服務(wù)，通過第六章實(shí)施規(guī)制。后來克林頓政府提議的“第七章”也希望對寬帶服務(wù)按這一邏輯組織規(guī)制。

在規(guī)制組織上，美國規(guī)制融合模式的主要特色在于：一方面秉承了通過服務(wù)分類組織規(guī)制的傳統(tǒng)，但另一方面又悄然顛覆了傳統(tǒng)規(guī)制從縱向組織規(guī)制的范式。對傳統(tǒng)業(yè)務(wù)之外的新興業(yè)務(wù)，《1996年電信法》似乎視之為一個(gè)產(chǎn)業(yè)，而對應(yīng)定義了信息服務(wù)類別，但其實(shí)這并未沿襲組織規(guī)制的傳統(tǒng)邏輯。既然各種不同形式的融合性業(yè)務(wù)，一旦被認(rèn)定為信息服務(wù)，均可免于規(guī)制，而無論其技術(shù)平臺(tái)是否遭受規(guī)制，受何種形式的規(guī)制，這就意味著，一種業(yè)務(wù)如何實(shí)施規(guī)制，不再完全由其技術(shù)平臺(tái)決定，服務(wù)規(guī)制與網(wǎng)絡(luò)規(guī)制已經(jīng)分離開來。信息服務(wù)類別已不代表特定的縱向一體化產(chǎn)業(yè)，再非“豎井”之外的新“豎井”。通過信息服務(wù)類別，美國已開始從橫向分層組織規(guī)制，在組織規(guī)制的范式上對媒介融合下的新產(chǎn)業(yè)架構(gòu)進(jìn)行了回應(yīng)。美國在規(guī)制融合中的組織規(guī)制方式，與其傳統(tǒng)規(guī)制中的組織規(guī)制方式可謂形似而神不似，這一點(diǎn)是美國規(guī)制融合模式的引人矚目之處。

其實(shí)，《1996年電信法》中的分層規(guī)制范式，主要繼承了之前第二次計(jì)算機(jī)調(diào)查在電信業(yè)所采用的增值業(yè)務(wù)/基礎(chǔ)業(yè)務(wù)兩分法的理念。此次調(diào)查認(rèn)為，基礎(chǔ)業(yè)務(wù)潛存于增值業(yè)務(wù)之下，而增值業(yè)務(wù)則“騎”（rides）在基礎(chǔ)業(yè)務(wù)之上⑤，故而基礎(chǔ)業(yè)務(wù)被嚴(yán)格規(guī)制，增值業(yè)務(wù)可免于規(guī)制。不少研究者（Robert Cannon、Douglas Sicker、Kevin Werbach）因此認(rèn)為，第二次計(jì)算機(jī)調(diào)查分離了基礎(chǔ)傳輸網(wǎng)絡(luò)與其所提供的業(yè)務(wù)，實(shí)則已采用初步的橫向分層規(guī)制理念。⑥之前第一次計(jì)算機(jī)調(diào)查希望在電信業(yè)務(wù)、數(shù)據(jù)通信業(yè)務(wù)之間劃一條清晰的不變的分界線，是典型的縱向分業(yè)規(guī)制邏輯，但最終失敗。美國轉(zhuǎn)而在電信業(yè)中通過增值業(yè)務(wù)/基礎(chǔ)業(yè)務(wù)兩分法，進(jìn)行了橫向分層規(guī)制的初步實(shí)踐，在分類規(guī)制框架下，這種嘗試在不經(jīng)意間開創(chuàng)了一種影響深遠(yuǎn)的新規(guī)制范式。

當(dāng)然，第二次計(jì)算機(jī)調(diào)查分離增值業(yè)務(wù)與基礎(chǔ)業(yè)務(wù)的方法，對分層規(guī)制的最初實(shí)踐尚是局部的，僅僅限于電信業(yè)?！?996年電信法》區(qū)分信息服務(wù)與電信服務(wù)，美國在電信業(yè)、廣播電視業(yè)組織規(guī)制的范式才真正全面發(fā)生質(zhì)的變化，開始對兩大產(chǎn)業(yè)從橫向分層組織規(guī)制。從以后的實(shí)踐來看，信息服務(wù)常被視為一個(gè)“百寶箱”，任何融合性業(yè)務(wù)，無論其基于何種技術(shù)平臺(tái)，都被納入其中，進(jìn)而服務(wù)、網(wǎng)絡(luò)實(shí)現(xiàn)分離規(guī)制。

雖最早在局部進(jìn)行分層規(guī)制實(shí)驗(yàn)，可在后來的規(guī)制融合實(shí)踐中，美國的分層規(guī)制是極不徹底的。在世界規(guī)制融合實(shí)踐中，歐盟的分層規(guī)制模式引人奪目，其在搭建起電子通信規(guī)制框架、出臺(tái)《視聽媒體服務(wù)指令》后，將網(wǎng)絡(luò)規(guī)制與內(nèi)容規(guī)制完全分離開來，從橫向組織規(guī)制，分層設(shè)計(jì)規(guī)則。但美國的《1996年電信法》，依舊保留了不同服務(wù)、不同技術(shù)平臺(tái)之間存在已久的縱向法律區(qū)隔，仍然假設(shè)不同的服務(wù)使用不同技術(shù)，經(jīng)由不同網(wǎng)絡(luò)傳輸，而并未“全面體現(xiàn)融合的寬帶世界（不同的網(wǎng)絡(luò)設(shè)施能在互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)上傳輸類似的服務(wù)）”⑦。誠如約翰·中畑（John Nakahata）所言，對于協(xié)調(diào)各種信息平臺(tái)規(guī)制的多樣性的通信法改革，《1996年電信法》還僅是一個(gè)開始。⑧受歐盟分層規(guī)制實(shí)踐的影響，美國微波通信公司（MCI）曾提出一個(gè)提案，建議美國實(shí)施更為徹底的分層規(guī)制，從物理網(wǎng)絡(luò)層、內(nèi)容層、應(yīng)用層、邏輯層等層級分層組織規(guī)制，但這一提案飽受批評而未獲采納。

研究者們一度將互聯(lián)網(wǎng)的誕生主要?dú)w功于增值業(yè)務(wù)/基礎(chǔ)業(yè)務(wù)兩分法。但當(dāng)幾大產(chǎn)業(yè)基于互聯(lián)網(wǎng)進(jìn)一步走向融合后，沿襲分類規(guī)制的傳統(tǒng)，美國的規(guī)制變革在分層規(guī)制的實(shí)踐上僅邁出了較小的步伐。

三、美國規(guī)制融合模式的基本邏輯

解讀美國規(guī)制融合模式，必須深入理解其背后基本的政策邏輯。這一點(diǎn)必須回答彼此關(guān)聯(lián)的三個(gè)問題：美國在規(guī)制融合實(shí)踐中奉行什么樣的規(guī)制哲學(xué)？其規(guī)制融合政策的基本目的何在？美國為什么形成了這樣的規(guī)制融合模式？

美國是極度崇尚市場自由的國家。即使是在電信業(yè)、廣播電視業(yè)施加全面規(guī)制之際，其別具一格的規(guī)制模式就已折射出這樣的取向。其時(shí)美國并未實(shí)施頗為盛行的國有化模式，走上公營壟斷之路，而是推行特許模式，通過市場準(zhǔn)入特許獲取微觀經(jīng)濟(jì)干預(yù)的權(quán)力，對特許的私營壟斷（包括寡頭壟斷）施加嚴(yán)格規(guī)制。這種“胡蘿卜加大棒”式的規(guī)制模式，最終保留了一定的市場形式及相應(yīng)的市場要素，完全的市場雖不復(fù)存在，但并非如國有化模式對市場進(jìn)行全面替代。特別是在廣播電視業(yè)，這一模式更是在無線廣播電視業(yè)內(nèi)，及其與有線電視業(yè)之間推進(jìn)了相當(dāng)程度的競爭。因國有化部門的內(nèi)部競爭難以獲得，旨在引入競爭的放松規(guī)制與私有化之間存在天然的互補(bǔ)性⑨，特許模式令美國在日后推進(jìn)競爭的規(guī)制變革中占盡先機(jī)。

不僅如此，在產(chǎn)業(yè)分立時(shí)代，美國一直不遺余力地反壟斷，不失時(shí)機(jī)地引入市場競爭。1949年，依據(jù)《1934年通信法》在電信業(yè)施加全面規(guī)制后不久，美國司法部就迫不及待地對美國電話電報(bào)公司提起反托拉斯訴訟，劍指美國電話電報(bào)公司與由其控股的西部電子公司合謀壟斷電話機(jī)及相關(guān)設(shè)備市場，此次訴訟雖無功而返，但之后法院對可否使用消除雜音的助講器的判決（Hush-A-Phone Corp. v. United States）、聯(lián)邦通信委員會(huì)對可否使用無線裝置卡特風(fēng)（Cartfone）的裁定，開始打破美國電話電報(bào)公司對用戶設(shè)備的壟斷。1974年美國司法部再次對美國電話電報(bào)公司提起反托拉斯訴訟，又一次劍指通信設(shè)備的壟斷，同時(shí)也指向長途電話市場的壟斷。最終形成的“1982年協(xié)議”，致使美國電話電報(bào)公司被肢解，美國在長途電話市場引入了競爭。而此前于1980年提出的第二次計(jì)算機(jī)調(diào)查報(bào)告，決定完全放開對用戶設(shè)備的規(guī)制，伴隨美國電話電報(bào)公司的解體，用戶設(shè)備最終也成為一個(gè)競爭市場。第二次計(jì)算機(jī)調(diào)查旨在在電信業(yè)全面促進(jìn)競爭，美國頗具創(chuàng)見地區(qū)分了增值服務(wù)和基礎(chǔ)服務(wù)，增值服務(wù)被視為競爭性業(yè)務(wù)而免受規(guī)制。之后第三次計(jì)算機(jī)調(diào)查為促進(jìn)增值服務(wù)市場的競爭要求居于壟斷地位的電信公司開放網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)。此外，在廣播電視業(yè)，美國為了促進(jìn)內(nèi)容市場的競爭，一度嚴(yán)格限制寡頭壟斷的廣播電視網(wǎng)對節(jié)目的所有權(quán)。

第二次計(jì)算機(jī)調(diào)查、美國電話電報(bào)公司的解體開啟了一個(gè)嶄新時(shí)代，美國在電信業(yè)、廣播電視業(yè)的規(guī)制自此全面轉(zhuǎn)向，開始奉行這樣的規(guī)制哲學(xué)：在一切可能的領(lǐng)域竭力引入競爭，只在不可回避的環(huán)節(jié)施加不得已的規(guī)制，這些環(huán)節(jié)僅存的規(guī)制本身大多也是為鼓勵(lì)競爭。20世紀(jì)80年代，由這一規(guī)制哲學(xué)所指引的美國，一直是西方放松規(guī)制浪潮中的引領(lǐng)者。

媒介融合全面顛覆了幾大產(chǎn)業(yè)傳統(tǒng)的市場結(jié)構(gòu)，其對市場競爭的強(qiáng)化一直為人所矚目。幾大產(chǎn)業(yè)不僅因價(jià)值鏈節(jié)在融合中的徹底縱向分離，在服務(wù)環(huán)節(jié)的競爭日益廣泛而激烈，而且由于產(chǎn)業(yè)邊界的全面消解，相互之間的競爭更是風(fēng)生水起，同時(shí)因進(jìn)入壁壘的大幅度下降，特定價(jià)值鏈節(jié)（尤其是網(wǎng)絡(luò)環(huán)節(jié)）“可競爭市場”（Contestable Market）的形成還大大激化了市場的潛在競爭。⑩于是，奉行以上規(guī)制哲學(xué)的美國，其規(guī)制融合實(shí)踐的主旨即是放松規(guī)制全力促進(jìn)競爭。

美國設(shè)置信息服務(wù)類別，主要是希望通過對融合性業(yè)務(wù)免加規(guī)制而引入競爭?；ヂ?lián)網(wǎng)發(fā)展之初，美國就未對其施加任何規(guī)制，當(dāng)基于互聯(lián)網(wǎng)的各項(xiàng)融合性業(yè)務(wù)紛紛問世后，美國繼續(xù)遵循這一邏輯，將之歸入信息服務(wù)，避免將傳統(tǒng)規(guī)制施加于其上，即便它們在經(jīng)濟(jì)特征上與傳統(tǒng)業(yè)務(wù)是多么地相似。如果免于規(guī)制的融合性業(yè)務(wù)，與仍受規(guī)制的傳統(tǒng)業(yè)務(wù)形成了不對稱競爭，美國則首先考慮對傳統(tǒng)業(yè)務(wù)放松規(guī)制{11}，而非對融合性業(yè)務(wù)施加傳統(tǒng)規(guī)制，以免有損信息服務(wù)環(huán)節(jié)的競爭。至于允許電信業(yè)與有線電視業(yè)之間的交叉準(zhǔn)入，其引入競爭的意圖不言而喻。美國對提供公共電信服務(wù)的電信運(yùn)營商仍施加了嚴(yán)格規(guī)制，以防止其拒絕提供網(wǎng)絡(luò)要素而阻撓競爭，以及避免因其與有線電視運(yùn)營商之間市場地位不對稱而扼殺競爭。

從用戶終端市場引入競爭，美國在壟斷的電信業(yè)撕開了一個(gè)豁口，拆分美國電話電報(bào)公司在長話市場引入競爭、區(qū)分增值業(yè)務(wù)與基礎(chǔ)業(yè)務(wù)在服務(wù)環(huán)節(jié)引入競爭，美國在電信的規(guī)制開始轉(zhuǎn)向，而其規(guī)制融合實(shí)踐，則是在電信業(yè)、廣播電視業(yè)之間全面引入競爭，幅度之深、范圍之廣，達(dá)到了一個(gè)無可比擬的高度，以至于美國在電信業(yè)、廣播電視業(yè)的行業(yè)規(guī)制日益淡化，越來越趨向競爭規(guī)制。

美國在規(guī)制融合中盡心竭力推進(jìn)競爭，其主旨是通過競爭吸納投資。在媒介融合中，以幾大產(chǎn)業(yè)為中心，相關(guān)產(chǎn)業(yè)相互交融形成了一個(gè)龐大的產(chǎn)業(yè)體系，這一產(chǎn)業(yè)體系不僅成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的強(qiáng)大引擎，而且是未來社會(huì)發(fā)展的強(qiáng)勁助推器，世界各國競相將通信技術(shù)、信息網(wǎng)絡(luò)、內(nèi)容產(chǎn)業(yè)提至國家戰(zhàn)略的高度，竭盡全力推動(dòng)投資，以在技術(shù)革命、產(chǎn)業(yè)革命的關(guān)口占據(jù)有利制高點(diǎn)。美國更是走在最前沿，屢屢搶先推出雄心勃勃的、備受矚目的各種戰(zhàn)略及規(guī)劃，而如何推動(dòng)投資，一直是這些戰(zhàn)略及規(guī)劃的核心任務(wù)。從傳統(tǒng)規(guī)制開始，當(dāng)許多西方國家直接實(shí)施國有化，通過國家的強(qiáng)制力量動(dòng)員資本時(shí)，美國就通過特許服務(wù)壟斷而進(jìn)行投資激勵(lì)，由私人資本充當(dāng)投資主體。在媒介融合這一產(chǎn)業(yè)革命中，美國更是希望私人資本在投資中充任主角，誠如蘋果公司前首席執(zhí)行官約翰·斯卡利（John Sculley）所言：“數(shù)字通信革命應(yīng)由私人部門來執(zhí)行，而不是美國政府出資推動(dòng)”{12}。美國傳統(tǒng)規(guī)制通過特許服務(wù)壟斷而進(jìn)行投資激勵(lì)，或者說讓投資者盡享服務(wù)收益而具有足夠的投資意愿。這種方式是基于競爭受到限制或完全缺失的選擇。充分的競爭是動(dòng)員投資的不竭動(dòng)力，媒介融合全面強(qiáng)化了市場競爭，所以，美國規(guī)制融合實(shí)踐的核心任務(wù)就是營造充分競爭的環(huán)境，最終鼓勵(lì)私人投資。

在傳統(tǒng)規(guī)制下，特許服務(wù)壟斷進(jìn)行投資激勵(lì)的靶點(diǎn)集中于網(wǎng)絡(luò)環(huán)節(jié)，其實(shí)是“傻瓜”終端，服務(wù)單一，服務(wù)環(huán)節(jié)的投資并非迫在眉睫。而在媒介融合下，終端趨向“智能”，服務(wù)包羅萬象，雖然網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)的投資激勵(lì)至為重要，但服務(wù)環(huán)節(jié)的投資激勵(lì)也同樣舉足輕重?；趥鹘y(tǒng)規(guī)制對服務(wù)投資激勵(lì)的缺失，美國不僅將各種服務(wù)納入信息服務(wù)范疇免加規(guī)制，而且通過對物理網(wǎng)絡(luò)嚴(yán)加規(guī)制而控制網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營商在服務(wù)環(huán)節(jié)施展壟斷勢力，全力推進(jìn)服務(wù)環(huán)節(jié)的競爭，首先對推動(dòng)服務(wù)投資進(jìn)行了不懈努力。另一方面，美國允許電信業(yè)、有線電視業(yè)間雙向進(jìn)入，同時(shí)將兩大產(chǎn)業(yè)運(yùn)營商新部署的光纖網(wǎng)絡(luò)免加傳統(tǒng)規(guī)制，竭力推進(jìn)不同技術(shù)平臺(tái)之間的競爭，對推動(dòng)物理網(wǎng)絡(luò)的投資也同樣盡心盡力。

美國通過規(guī)制融合促進(jìn)競爭，終極目標(biāo)必然是更為有效地維護(hù)公共利益?！?934年通信法》將“公共、便利和必需”的原則置于核心地位，對電信業(yè)、廣播電視業(yè)施加規(guī)制，就是確保其各項(xiàng)服務(wù)符合這一原則。在美國的規(guī)制融合實(shí)踐中，這一原則仍是一切規(guī)制的出發(fā)點(diǎn)，其中心地位從未有所動(dòng)搖，只不過是該原則的實(shí)現(xiàn)方式已發(fā)生根本性的變化。美國通過特許獲取微觀規(guī)制權(quán)的傳統(tǒng)規(guī)制方式，是通過施加直接規(guī)制而保障公共利益，規(guī)制靶點(diǎn)直接指向公共利益本身，而其旨在引入競爭的規(guī)制融合實(shí)踐，不再以公共利益本身為直接靶點(diǎn)，而是通過推進(jìn)競爭實(shí)現(xiàn)原來由直接規(guī)制維護(hù)的公共利益。{13}對于極端崇尚市場自由的美國，傳統(tǒng)規(guī)制本因競爭缺失迫不得已而由直接規(guī)制確保公共利益，在規(guī)制融合中傾心傾力推動(dòng)競爭，自是希望“重新”發(fā)現(xiàn)市場機(jī)制，讓市場機(jī)制逐步替代直接規(guī)制在保障公共利益中曾經(jīng)的角色，以更為有效地實(shí)現(xiàn)公共利益。

美國之所以形成這樣的規(guī)制融合模式，除了奉行上述規(guī)制哲學(xué)之外，主要還因?yàn)槠浞謾?quán)規(guī)制體制極易形成“路徑依賴”。美國是典型的聯(lián)邦制國家，同時(shí)也是典型的三權(quán)分立國家，對幾大產(chǎn)業(yè)的規(guī)制權(quán)限極為分散，不僅從垂直上分為聯(lián)邦、州、市等規(guī)制層級，而且在水平上立法、司法、行政三大獨(dú)立體系均有相應(yīng)機(jī)構(gòu)參與規(guī)制。美國推崇市場自由，投資由市場分散決策，而在規(guī)制體制上，其規(guī)制機(jī)構(gòu)眾多，規(guī)制的實(shí)施亦可謂充分的分散決策。這樣的分權(quán)規(guī)制體制，規(guī)制沖突層出不窮，如何規(guī)制最終只得由法院來裁定，不但不同公司間的利益矛盾訴諸法庭者司空見慣，而且被規(guī)制公司質(zhì)疑規(guī)制合法性而將規(guī)制機(jī)構(gòu)訴于法庭者也屢見不鮮，聯(lián)邦通信委員會(huì)每出臺(tái)一項(xiàng)新政，就經(jīng)常被利益受損公司告上法庭，而法院判決規(guī)制沖突主要依據(jù)定義傳統(tǒng)規(guī)制的《1934年通信法》及“1956年協(xié)議”等，它們在規(guī)制中扮演根本性大法的角色，于是，美國傳統(tǒng)規(guī)制容易被強(qiáng)化。不僅如此，美國在分權(quán)規(guī)制下利益集團(tuán)林立，它們相互之間矛盾重重，利益主張彼此對立，進(jìn)行一定的規(guī)制變革，總是需要成年累月的醞釀、曠日持久的討論，達(dá)成全新的規(guī)制框架往往極為困難，最終大多只能比照已有規(guī)制尋求一定的折中方案，由此，其已有規(guī)制也易于得到沿襲。當(dāng)然，分權(quán)規(guī)制體制可使各利益集團(tuán)的主張得到充分表達(dá)，已有規(guī)制可時(shí)刻得到檢查，美國在因應(yīng)技術(shù)革命的規(guī)制變革中屢屢搶得先機(jī)，只不過在這樣的體制下難以從頂層進(jìn)行全新的制度設(shè)計(jì)。所以，美國規(guī)制融合模式終未能逃離傳統(tǒng)分類規(guī)制的窠臼，在已有服務(wù)類別外再定義信息服務(wù)類別，即便規(guī)制范式已發(fā)生變革，規(guī)制哲學(xué)已發(fā)生逆轉(zhuǎn)，但顯然仍繼承了傳統(tǒng)分類規(guī)制的基本形式（未果的“第七章”的設(shè)想，分類規(guī)制的形式則更為鮮明）；至于美國在規(guī)制融合中傾心引入競爭這一基本理念，則與之前分立規(guī)制下的歷次關(guān)鍵規(guī)制變革，致力在電信業(yè)用戶終端市場、長途電話市場、增值服務(wù)市場引入競爭的基本理念更是一脈相承。

概而言之，美國規(guī)制融合模式的基本邏輯，是在走向融合的產(chǎn)業(yè)全面放松規(guī)制、全力引入競爭，通過市場機(jī)制吸納投資、實(shí)現(xiàn)公共利益。而形成這樣的一種規(guī)制模式，不僅是由于美國的規(guī)制哲學(xué)尊崇完全的市場自由，而且是因?yàn)槊绹恼误w制形成了充分的分權(quán)規(guī)制。

四、美國規(guī)制融合模式的簡單啟示

應(yīng)該說，中國對幾大產(chǎn)業(yè)的規(guī)制融合極為謹(jǐn)慎。美國在1996年頒行新電信法允許電信業(yè)、廣播電視業(yè)雙向進(jìn)入，中國時(shí)隔三年于1999年卻出臺(tái)了在兩大產(chǎn)業(yè)限制雙向進(jìn)入的82號(hào)禁令。直至2010年7月，12城市或地區(qū)啟動(dòng)三網(wǎng)融合試點(diǎn)，這一禁令才得以解除。不過，近年中國規(guī)制融合實(shí)踐開始步入實(shí)質(zhì)性階段：不僅三網(wǎng)融合已經(jīng)由點(diǎn)至面，正轉(zhuǎn)向全面推進(jìn)，而且原新聞出版總署、國家廣播電影電視總局已然合并，組建了國家新聞出版廣電總局。于是，進(jìn)一步推進(jìn)規(guī)制融合的政策框架應(yīng)得到全面正視。

常言他山之石可以攻玉。但中國的規(guī)制體制、市場環(huán)境與美國有著天壤之別，從分權(quán)規(guī)制體制所引致的“路徑依賴”使得美國形成了獨(dú)具一格的規(guī)制融合模式，可以推知，中國的規(guī)制融合路徑必與美國截然而異。中國規(guī)制融合實(shí)踐的姍姍起步就已很好地印證了這一點(diǎn)。從而，對于規(guī)制融合的美國經(jīng)驗(yàn)，在言他山之石可以攻玉時(shí)，必須細(xì)致思考兩個(gè)層面的問題：一是可否借鑒層面的問題，中國規(guī)制融合在哪些領(lǐng)域可借鑒美國經(jīng)驗(yàn)（何“玉”可借用他山之石），哪些領(lǐng)域需自行探索（何“玉”不可借用他山之石）；二是如何借鑒層面的問題，對于可借鑒美國經(jīng)驗(yàn)的領(lǐng)域，美國哪些經(jīng)驗(yàn)可資借鑒（何“石”可以攻玉），而哪些經(jīng)驗(yàn)又無從借鑒（何“石”不可攻玉）。

幾大產(chǎn)業(yè)的規(guī)制模式是一國政治體制、經(jīng)濟(jì)體制的縮影，美國模式是西方發(fā)達(dá)國家中的典型模式，中國在幾大產(chǎn)業(yè)的既有規(guī)制，自是與之截然不同的另具典型意義的規(guī)制模式。首先，幾大產(chǎn)業(yè)的規(guī)制具有極為特殊的規(guī)制目標(biāo)：廣播電視業(yè)、出版業(yè)（包括報(bào)業(yè)）是黨和政府的喉舌，必須堅(jiān)持正確的輿論導(dǎo)向，對國家安全和政治穩(wěn)定負(fù)有不可推卸的責(zé)任；而電信業(yè)雖不承擔(dān)意識(shí)形態(tài)安全的責(zé)任，卻是關(guān)乎國計(jì)民生的基礎(chǔ)設(shè)施，作為一個(gè)發(fā)展中國家，必須慎重考慮其產(chǎn)業(yè)安全。其次，在所有制上，由特殊的規(guī)制目標(biāo)決定，被視為喉舌的廣播電視業(yè)、出版業(yè)，市場準(zhǔn)入極為嚴(yán)苛，即便對非傳媒業(yè)的國有資本，也存在諸多限制，而被視為經(jīng)濟(jì)命脈的電信業(yè)，市場準(zhǔn)入也十分嚴(yán)格，長期以來由國有經(jīng)濟(jì)控制，向民營資本開放的領(lǐng)域極為有限。第三，從規(guī)制體制來看，幾大產(chǎn)業(yè)的規(guī)制機(jī)構(gòu)也為數(shù)眾多，每一行業(yè)都有對應(yīng)的規(guī)制機(jī)構(gòu)，每一行政層級均設(shè)相應(yīng)的分支結(jié)構(gòu)，但中國并非如美國一般是實(shí)施分權(quán)規(guī)制，恰恰相反而是進(jìn)行從上到下的集權(quán)、垂直規(guī)制，且為保障意識(shí)形態(tài)安全，各級黨委宣傳部均凌駕于其他規(guī)制機(jī)構(gòu)之上。

這樣特殊的規(guī)制模式，使中國在應(yīng)對融合的規(guī)制變革中極為謹(jǐn)慎。一方面，廣播電視業(yè)、電信業(yè)規(guī)制的核心目標(biāo)大不相同，在其間推行規(guī)制融合，不僅擔(dān)憂廣播電視業(yè)意識(shí)形態(tài)安全的規(guī)制目標(biāo)受到?jīng)_擊，也擔(dān)心為維護(hù)意識(shí)形態(tài)安全而使電信業(yè)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展受到干擾；另一方面，為確保意識(shí)形態(tài)安全，廣播電視業(yè)、出版業(yè)的經(jīng)營體制改革一直是謹(jǐn)慎布局，不僅改革步驟相對緩慢，而且市場培育也相對保守，一定的市場發(fā)育程度是以促進(jìn)競爭為主旨的規(guī)制融合的必要條件，如果倉促推進(jìn)融合，則極可能收效甚微，甚至問題叢生，所以，直至文化體制改革框架浮現(xiàn)，解除82號(hào)禁令的三網(wǎng)融合試點(diǎn)方始。

中國在幾大產(chǎn)業(yè)的特有規(guī)制，彰顯了特定的規(guī)制邏輯。一方面，無論進(jìn)行怎樣的規(guī)制變革，特殊的規(guī)制目標(biāo)無可動(dòng)搖，尤其是在廣播電視業(yè)、出版業(yè)維護(hù)意識(shí)形態(tài)安全的規(guī)制目標(biāo)，將居于中心地位，無可置疑優(yōu)先于其他任何規(guī)制目標(biāo)。另一方面，在經(jīng)營體制改革中逐步形成的既有規(guī)制，一直盡心于培育市場、引入競爭、吸納投資，可這一規(guī)制取向又受到特殊規(guī)制目標(biāo)的極大限制，在嚴(yán)格的市場準(zhǔn)入下，引入競爭的范圍是受限的，既有規(guī)制并非全面引入競爭，僅是促進(jìn)有限競爭，同時(shí)吸納資本的對象也是有限的，被吸納資本的使用領(lǐng)域是限定的，引入競爭并不為全力吸納資本，而是僅吸納有限資本。這是一種矛盾的規(guī)制哲學(xué)：既要促進(jìn)競爭，但又限制了競爭；既要吸納投資，但又限制了資本準(zhǔn)入。{14}

由此可見，中國在幾大產(chǎn)業(yè)建立的規(guī)制邏輯，與美國規(guī)制融合實(shí)踐的基本邏輯大有差異。美國規(guī)制融合則是為全面促進(jìn)競爭，全力吸納投資；而中國處于特定的歷史階段，意識(shí)形態(tài)安全在規(guī)制目標(biāo)中居于優(yōu)先地位，既有規(guī)制僅是促進(jìn)有限競爭，吸納有限資本。這是由兩國不同的政治體制所決定的。規(guī)制邏輯的不同，決定了中國在什么樣的問題上可借鑒美國經(jīng)驗(yàn)，以及美國經(jīng)驗(yàn)可資借鑒之處。

媒介融合是一場影響深遠(yuǎn)的產(chǎn)業(yè)革命，幾大產(chǎn)業(yè)傳統(tǒng)的縱向一體的產(chǎn)業(yè)架構(gòu)，逐步演化為全新的橫向一體的產(chǎn)業(yè)架構(gòu)，其價(jià)值鏈節(jié)縱向分離、橫向融合全面重塑了市場競爭格局，極大地強(qiáng)化了市場競爭，傳統(tǒng)分業(yè)規(guī)制組織規(guī)制的范式被顛覆，施加規(guī)制的市場基礎(chǔ)也蕩然無存。幾大產(chǎn)業(yè)規(guī)制融合的基本問題，就是如何對產(chǎn)業(yè)架構(gòu)、市場結(jié)構(gòu)的劇變做出積極回應(yīng)。美國在這一問題上的實(shí)踐走在世界最前沿，一直被視為風(fēng)向標(biāo)。無論中國的規(guī)制邏輯與美國有怎樣的不同，也將面臨這一基本問題，它是中國規(guī)制融合可向美國經(jīng)驗(yàn)借鑒的領(lǐng)域。

首先，可借鑒美國規(guī)制范式，在幾大產(chǎn)業(yè)實(shí)施一定的橫向分層規(guī)制，基于分層規(guī)制為幾大產(chǎn)業(yè)構(gòu)建統(tǒng)一的、融合性的規(guī)制框架。幾大產(chǎn)業(yè)組織規(guī)制的基本范式，是與其技術(shù)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)架構(gòu)相適應(yīng)的。各大產(chǎn)業(yè)曾擁有專用的技術(shù)平臺(tái)，相互之間截然分立，故而傳統(tǒng)規(guī)制實(shí)施縱向分業(yè)規(guī)制。但在媒介融合下，幾大產(chǎn)業(yè)擁有通用的技術(shù)平臺(tái)，基于層級技術(shù)機(jī)構(gòu)，形成了橫向產(chǎn)業(yè)架構(gòu)，所以應(yīng)尋求相應(yīng)的規(guī)制范式，建立一定的橫向分層規(guī)制。從橫向分層組織規(guī)制，可在一定層級將幾大產(chǎn)業(yè)納入到一個(gè)統(tǒng)一的規(guī)制框架，進(jìn)而在其間實(shí)現(xiàn)融合規(guī)制。美國就是通過信息服務(wù)類別而實(shí)現(xiàn)規(guī)制范式的轉(zhuǎn)化、構(gòu)建統(tǒng)一規(guī)制框架的，其組織規(guī)制的新范式具有很強(qiáng)的借鑒意義。中國組建國家新聞出版廣電總局，以對內(nèi)容進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)制，這意味著對此新規(guī)制范式開始有了傾向性選擇。進(jìn)一步的政策框架應(yīng)著手在內(nèi)容層面、網(wǎng)絡(luò)層面構(gòu)建統(tǒng)一的、融合性的規(guī)制框架。

在中國，橫向分層規(guī)制還具有更為積極的意義。在產(chǎn)業(yè)分立下，因廣播電視業(yè)、出版業(yè)內(nèi)容與載體不相分離，一直是通過對整個(gè)行業(yè)實(shí)施嚴(yán)苛的市場準(zhǔn)入而保障意識(shí)形態(tài)安全，這是以犧牲產(chǎn)業(yè)發(fā)展為巨額代價(jià)的。如果實(shí)施一定的橫向分層規(guī)制，對內(nèi)容與網(wǎng)絡(luò)分離規(guī)制，則可在網(wǎng)絡(luò)層面專注產(chǎn)業(yè)發(fā)展，在內(nèi)容層面偏重意識(shí)形態(tài)安全，從而在一定程度上能緩解意識(shí)形態(tài)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展兩大規(guī)制目標(biāo)之間的沖突。

其次，可借鑒美國規(guī)制哲學(xué)，盡可能地推進(jìn)競爭，最大限度地吸納投資。媒介融合所形成的新產(chǎn)業(yè)體系，無論是內(nèi)容產(chǎn)業(yè)，還是網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)業(yè)，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的引擎作用不言自明，美國希望在規(guī)制融合中建立有效的產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式以在全球占據(jù)制高點(diǎn)。在此番產(chǎn)業(yè)革命中，中國不僅對國內(nèi)市場守土有責(zé)，而且更應(yīng)不失良機(jī)躋身世界。如何推進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，市場和政府如何發(fā)揮作用一直是爭論不休的命題，美國習(xí)慣通過競爭促進(jìn)私人投資，而中國往往傾向政府推動(dòng)投資。但必須注意到，幾大產(chǎn)業(yè)中世界知名的公司基本齊集美國，市場機(jī)制確是魅力無窮，在新產(chǎn)業(yè)版圖中，中國要在全球市場占據(jù)一席之地，市場機(jī)制的培育必是無法繞過的課題。新近的文化體制改革框架已開始傾力培育市場機(jī)制，不過如前文所述，中國矛盾的規(guī)制哲學(xué)，根源在于特定的規(guī)制目標(biāo)，因此，在規(guī)制融合中應(yīng)積極探索既能有力實(shí)現(xiàn)特殊規(guī)制目標(biāo)，又可有效培育市場機(jī)制的規(guī)制思路。如若將內(nèi)容與網(wǎng)絡(luò)分離規(guī)制，在網(wǎng)絡(luò)環(huán)節(jié)應(yīng)放寬資本準(zhǔn)入，網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)業(yè)雖是國家經(jīng)濟(jì)命脈，但不必一定設(shè)置太過保守的安全閥，還是可盡力推動(dòng)競爭而吸納投資；而在內(nèi)容環(huán)節(jié)，可遵循文化體制改革中分類改革的思路，在不觸及意識(shí)形態(tài)安全的紅線下，竭力推動(dòng)競爭，盡可能地吸納投資。

此外，還可借鑒美國走出“路徑依賴”的經(jīng)驗(yàn)。中國在幾大產(chǎn)業(yè)的規(guī)制變革相比美國更易形成“路徑依賴”，規(guī)制融合實(shí)踐起步緩慢、迄今尚缺乏明晰的政策框架就是明證。只不過中國形成“路徑依賴”的根由與美國全然不同，主要是因幾大產(chǎn)業(yè)的規(guī)制存在特殊的規(guī)制目標(biāo)所致。對于“路徑依賴”的影響，美國在規(guī)制融合中的基本思路是對新興的融合性業(yè)務(wù)免加規(guī)制，然后再逐步放松傳統(tǒng)業(yè)務(wù)的規(guī)制，先從增量市場引入競爭，再在存量市場推進(jìn)競爭。這一點(diǎn)與中國在各項(xiàng)改革中一直奉行先增量再存量的改革思路很吻合，頗具借鑒價(jià)值。在推進(jìn)規(guī)制融合中，可對新興的融合性業(yè)務(wù)先少加規(guī)制，之后為平衡規(guī)制，再對傳統(tǒng)業(yè)務(wù)放松規(guī)制，對新業(yè)務(wù)施加一定規(guī)制。

當(dāng)然，美國實(shí)現(xiàn)分層規(guī)制的具體方式、推進(jìn)競爭的具體方法，是無從借鑒的。美國繼承了計(jì)算機(jī)調(diào)查的遺產(chǎn)，通過信息服務(wù)類別實(shí)現(xiàn)分層規(guī)制，刻意于將服務(wù)與網(wǎng)絡(luò)分離引入模式內(nèi)競爭。中國規(guī)制變革的法理基礎(chǔ)與美國徹底不同，顯而易見，實(shí)施分層規(guī)制的方式應(yīng)另覓他法，市場發(fā)育程度與美國相去甚遠(yuǎn)，引入競爭的方法也不可照搬。中國實(shí)施分層規(guī)制所面臨的癥結(jié)問題，是對保障意識(shí)形態(tài)安全的傳統(tǒng)方法過于依賴，致使內(nèi)容與網(wǎng)絡(luò)縱向一體的格局不易改變，這需要頂層的制度設(shè)計(jì)。而迫于幾大產(chǎn)業(yè)間難以調(diào)和的縱向行業(yè)沖突，引入競爭的方法可傾向于推進(jìn)模式間競爭。

在規(guī)制融合實(shí)踐中，中國面臨兩個(gè)方面的獨(dú)特問題：一方面，如何在內(nèi)容規(guī)制中有效維護(hù)意識(shí)形態(tài)安全？如繼續(xù)通過市場準(zhǔn)入保障意識(shí)形態(tài)安全，怎樣從以往基于縱向結(jié)構(gòu)的嚴(yán)格市場準(zhǔn)入，轉(zhuǎn)變?yōu)榛跈M向結(jié)構(gòu)的市場準(zhǔn)入？{15}如何在規(guī)制融合中與文化體制改革框架中的分類改革緊密結(jié)合，探索最小代價(jià)的保障意識(shí)形態(tài)安全的方法？另一方面，為維護(hù)意識(shí)形態(tài)安全、確保網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)業(yè)安全，國有經(jīng)濟(jì)將長期占據(jù)絕對主導(dǎo)地位，如何在國有經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)的幾大產(chǎn)業(yè)有效地引入競爭？這兩個(gè)方面的問題需要獨(dú)辟蹊徑，它們不僅無法從美國經(jīng)驗(yàn)中獲得啟示，反而大大限制了美國規(guī)制融合經(jīng)驗(yàn)在中國的借鑒意義。

注 釋：

{1}孫玉奎：《美國的1996年聯(lián)邦通信法》，《郵電商情》1996年第9期。

{2}{5}{6}{7}{8}Richard S Whitt：“A horizontal leap forward：Formulating a new communications public policy framework based on the network layers model”，F(xiàn)ederal Communications Law Journal，2004，Vol.56.

{3}John T Nakahata：“Regulating information platforms：The challenge of rewriting communications regulation from the bottom up”，Telecommunications & High Technology Law，2002，Vol.1.

{4}{11}（美）羅伯特·佩特：《美國關(guān)于有線電視和融合問題的政策》，《廣播電視信息》2001年第3期。

{9}（英）戴維·M·紐伯里：《網(wǎng)絡(luò)型產(chǎn)業(yè)的重組與規(guī)制》，胡漢輝、何玉梅，譯，北京：人民郵電出版社，2002年，第366頁。

{10}肖贊軍：《媒介融合規(guī)制的基本取向分析》，《新聞大學(xué)》2013年第4期。

{12}（美）約翰·帕夫利克：《新媒體技術(shù)——文化和商業(yè)前景》，周勇、張平峰、景剛，譯，北京：清華大學(xué)出版社，2005年，第235頁。

{13}{14}{15}肖贊軍：《規(guī)制融合的歐盟模式及其啟示》，《湖南師范大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào)》2013年第4期。