淺論美國政府的輿情控制

童琳

【摘 要】新聞自由是美國憲政的基石，但是美國政府并未放松輿情控制。為此，政府制定法律法規(guī)，加強行政管制，實行技術(shù)控制，鼓勵行業(yè)自律。在美國，參與輿情監(jiān)管的主體具有多元性，既有政府機構(gòu)和政府官員，又有作為第三方的公關(guān)公司、民間組織和網(wǎng)絡(luò)水軍。為了加強輿情控制，美國政府將直接施壓與協(xié)商報道向結(jié)合，并有意泄露秘密，制造媒介事件，利用時間差打“擦邊球”。

【關(guān)鍵詞】輿情控制 行業(yè)自律 公關(guān)公司 協(xié)商報道

新聞自由是美國憲政的基石。1791年，美國國會制定了憲法第一修正案：“國會不準(zhǔn)制定有關(guān)下列事項的法律，即確立一種宗教或禁止信仰自由；限制言論自由或者新聞自由；或限制人民和平集會的權(quán)利以及向政府請愿的權(quán)利?！泵绹容^尊重新聞自由，即使在重大報道中出現(xiàn)失誤，記者也可以不承擔(dān)法律責(zé)任，除非有證據(jù)證明記者主觀臆造。正由于此，有人認為美國記者是維護公眾利益的“看門狗”，擁有與立法、行政、司法并立的“第四權(quán)力”。當(dāng)然，在新聞媒體面前，美國政府并不甘心束手就擒，而是采取種種策略來應(yīng)對媒體，操縱社會輿情。

一、多管齊下：美國政府的輿情控制路徑

制定法律法規(guī)。美國通過成文法和案例相結(jié)合，構(gòu)建了較為完備的法律體系。1791年的“憲法第一修正案”是美國保護言論自由、管理各類媒體的第一部法律。1950年9月，美國國會通過“麥卡錫法案”，將共產(chǎn)主義思想言論視為法西斯主義、恐怖主義之類的異端邪說，嚴(yán)禁發(fā)表和傳播。1966年以來，美國先后頒布了《信息自由法》、《陽光下的政府法》、《隱私權(quán)法》，對政府信息公開進行規(guī)范，以切實保障公民知情權(quán)。1996年，美國制訂《電信法》。該法規(guī)定，如果利用網(wǎng)絡(luò)傳播信息，危害國家安全和社會穩(wěn)定、煽動和誘導(dǎo)犯罪、損毀他人名譽、欺詐侵權(quán)、黑客攻擊、傳播色情信息等，一律追究刑事責(zé)任。2001年“9·11”事件后，美國政府先后頒布《愛國者法》、《國土安全法》、《加強網(wǎng)絡(luò)安全法》，進一步完善了互聯(lián)網(wǎng)管理的法律法規(guī)?！稅蹏叻ā芬?guī)定，國家安全部門可以反恐為由，獲取民眾的互聯(lián)網(wǎng)通信內(nèi)容；《國土安全法》主張監(jiān)控互聯(lián)網(wǎng)，懲治黑客；2011年2月通過的美國《信息安全與互聯(lián)網(wǎng)自由法修正案》則授權(quán)總統(tǒng)可以宣布“信息空間的緊急狀態(tài)”，由政府接管部分網(wǎng)站，或者禁止訪問部分站點。總之，在互聯(lián)網(wǎng)信息管理方面，美國政府至今已頒發(fā)130多項法律法規(guī)，既包括聯(lián)邦立法，也包括各州立法。

加強行政管制。行政管制是美國輿情管理的重要手段，具體包括內(nèi)容分級制、內(nèi)容審查制、網(wǎng)站注冊制、稅收優(yōu)惠制等方式。就內(nèi)容分級制而言，美國對網(wǎng)站和網(wǎng)上論壇實行分級分類管理，不管是黃色信息，還是網(wǎng)絡(luò)游戲，都有一個明確的分級，以便對信息和游戲進行識別鑒定。與此同時，美國面向全國公布違規(guī)網(wǎng)站及經(jīng)營者、發(fā)布有網(wǎng)絡(luò)性犯罪污點的黑名單，有效的威懾了不法分子。

實行技術(shù)控制。目前，美國各研究機構(gòu)充分發(fā)揮技術(shù)優(yōu)勢，開發(fā)分級與過濾等互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，進一步控制網(wǎng)絡(luò)輿論。麻省理工學(xué)院所屬的W3C機構(gòu)（即World wide web Consortium），推動了PICS（Platform for Internet Content Selection）技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)協(xié)議，確立了網(wǎng)絡(luò)分級制度標(biāo)準(zhǔn)，界定了網(wǎng)絡(luò)分級檢索方式。美國分級服務(wù)商Safe Surf則創(chuàng)造性的建立了自我分級（self-rating）系統(tǒng)，既保障網(wǎng)名言論自由，又確保兒童和網(wǎng)民不受色情網(wǎng)絡(luò)影響。

倡導(dǎo)行業(yè)自律。在美國，媒體行業(yè)協(xié)會和民間自律組織比較發(fā)達，尤其是互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)協(xié)會，具有較高的權(quán)威性。美國“電腦倫理協(xié)會”制定了“摩西十誡”，明確禁止使用電腦影響他人工作、傷害他人或者偷盜。由眾多企業(yè)加盟的“在線隱私聯(lián)盟”（OPA）制定了在線隱私指導(dǎo)細則，以便保護互聯(lián)網(wǎng)個人隱私。紐約媒體道德聯(lián)盟明確主張建立網(wǎng)上道德標(biāo)準(zhǔn)，通過網(wǎng)站（www.morality inmedia.org）指導(dǎo)人們?nèi)绾畏瓷猷]件、怎樣與ISP聯(lián)系、如何判斷對方是否觸犯法律等。此外，美國“互聯(lián)網(wǎng)保健基金會”制定了8條行業(yè)準(zhǔn)則，各類論壇和聊天室也制定了相關(guān)服務(wù)規(guī)則與管理條例。如果違反行業(yè)自律協(xié)議，行業(yè)協(xié)會將施加壓力，并責(zé)令改正。

二、官民結(jié)合：美國政府的輿情控制主體

在美國，參與輿情監(jiān)管的主體具有多元性，既有政府機構(gòu)和政府官員，又有作為第三方的公關(guān)公司和民間組織。

設(shè)置專業(yè)新聞機構(gòu)。公共信息委員會是美國官方最早的專業(yè)宣傳機構(gòu)，該機構(gòu)在二戰(zhàn)時期定期發(fā)行《官方公報》，并使用無線電裝置向世界轉(zhuǎn)發(fā)消息，邀請盟國記者實地采訪。此后，美國政府在不同時期設(shè)置不同機構(gòu)（如戰(zhàn)時新聞處、美國新聞署、廣播管理委員會等），專門處理媒體事務(wù)，操控新聞報道，引導(dǎo)社會輿論。

由“新聞官”控制新聞來源。在美國，白宮新聞秘書及其有關(guān)官員，每天早晨開會討論前一天和當(dāng)天國內(nèi)外發(fā)生的大事，研究對外宣傳口徑和輿情引導(dǎo)策略，達成一致后向“白宮新聞團”通報?！鞍讓m新聞團”大約有200多名記者，由各主流媒體選派，經(jīng)白宮審查同意?！鞍讓m新聞團”記者根據(jù)白宮的意圖，結(jié)合所在媒體的立場，進行撰述和評論，然后發(fā)表報道。各主流媒體的言論各有特點，但大多基本傾向與白宮保持一致。

政府官員公開講話，引導(dǎo)社會輿論?？偨y(tǒng)、國務(wù)卿、國防部長、財政部長、聯(lián)儲會主席常常公開講話，以宣傳政策政績，解答國民疑問，回應(yīng)在野黨批評。這些講話通過主流媒體報道，能夠制造和引導(dǎo)社會輿論。例如美國前副總統(tǒng)切尼經(jīng)常與電臺或電視臺聯(lián)絡(luò)，在各類媒體談話節(jié)目中頻頻露臉；前國防部長拉姆斯菲爾德及副部長沃爾福威茨常常撰寫“氣球”性文章，試探國內(nèi)民眾和外國政府的反應(yīng)，為國家政策進行理論鋪墊。

與公關(guān)公司、民間組織合作，引導(dǎo)社會輿情。為了避免公眾指責(zé)妨礙新聞自由，美國政府一般不會自己出面提供新聞稿件，也不會直接指導(dǎo)媒體進行報道，而是讓與自己觀點相同或相似的新聞機構(gòu)出面宣傳政府政策。在美國，白宮、國務(wù)院、五角大樓、國會常常向公關(guān)公司或智庫支付費用，委托他們開展課題研究，炮制理論文章，制作文宣作品。這些機構(gòu)的許多工作人員有過記者工作經(jīng)歷，熟悉媒體運作規(guī)律，撰寫的文章貌似客觀公正的新聞報道，實則政府文宣作品。以民間言論形式，表達官方意圖，這是美國輿論控制的巧妙之處。

聘請專業(yè)公關(guān)人員，參與輿情控制。為了避免黃婆賣瓜之嫌，提高宣傳效果，美國政府經(jīng)常會找一些專家學(xué)者充當(dāng)槍手。這些槍手頂著政治評論家、自由職業(yè)者等身份，表面上與政府無關(guān)，實際上是政府的“托兒”。他們圍繞政府的某項決策或行動發(fā)表評論，貌似中立，甚至發(fā)表批評意見，實則為政府搖旗吶喊，或者“小罵大幫忙”。此外，美國政府還會花錢聘請專業(yè)公關(guān)人員參與輿情控制，著名學(xué)者李普曼、公關(guān)大師貝奈斯等大腕都名列其中。2001年阿富汗戰(zhàn)爭爆發(fā)前，美國政府任命夏洛蒂·比爾斯擔(dān)任助理國務(wù)卿，在國務(wù)院負責(zé)“公共外交”事宜，利用外交、公關(guān)、廣告等多種手段，為美國“反恐戰(zhàn)爭”營造輿論。

嘗試使用網(wǎng)絡(luò)水軍。在美國企業(yè)，網(wǎng)絡(luò)推手早已有之，并進一步產(chǎn)業(yè)化、專門化，甚至滲透到政府和軍隊之中。2011年，英國《衛(wèi)報》曾披露，美國軍方正與一家本土公司秘密研發(fā)一種新型軟件，該軟件能利用偽造的用戶身份，在網(wǎng)絡(luò)上發(fā)表有利于美國的輿論宣傳。一旦該軟件開發(fā)成功，一名美國軍人在登錄網(wǎng)站時可擁有10個“馬甲”，在同一地址登錄時產(chǎn)生與美國軍方毫無關(guān)聯(lián)的假IP地址，從而輕易冒充來自世界各地不同身份的人。在網(wǎng)絡(luò)水軍的幫助下，美國政府不僅有力地削弱了“敵方”聲音，打擊了對方的意識形態(tài)宣傳，而且以貌似真實可信的“消息”，贏得了更多的支持。

三、花樣迭出：美國政府的輿情控制技巧

將直接施壓與協(xié)商報道相結(jié)合。有時候，美國政府會以國家利益為名，直接實施新聞管制，施壓“唱反調(diào)”的媒體和記者。2001年“9·11”事件后，“美國之音”不顧阿米蒂奇副國務(wù)卿的要求，堅持播出對塔利班領(lǐng)導(dǎo)人奧馬爾的專訪錄音節(jié)目，這激怒了美國政府，結(jié)果“美國之音”電臺臺長和國際廣播局局長被撤職，該臺的部分撥款被取消。2003年，來自NBC的記者阿奈特在評論中說，伊拉克戰(zhàn)爭的計劃已經(jīng)失敗。美國政府對此十分惱怒，直接施壓NBC，迫使其解雇阿奈特。美國政府直接施壓媒體，實施新聞管制可以收到立竿見影的效果，但是存在諸多弊端，這是因為，在如今全媒體時代，政府隱瞞與公眾利益相關(guān)的信息，將會導(dǎo)致謠言四起，引發(fā)社會混亂；另外，常常實施新聞管制會降低政府公信力，打擊媒體的積極性，甚至使媒體與政府對立，削弱政府輿情控制力。正由于此，直接施壓并非美國政府輿情控制的常態(tài)，而是作為最后選擇的無奈之舉。在一般情況下，美國政府會以“開放式”思維與媒體“協(xié)商報道”，將政府意圖明確告知媒體，讓媒體在堅持政府意圖的情況下，選擇各自的報道立場，盡量披露接近真實的信息。這樣不僅扼殺了謠言的蔓延，而且為政府和媒體贏得了信譽，達到了輿情引導(dǎo)的預(yù)期目標(biāo)。

通過“泄密”引導(dǎo)輿情。有時候，美國政府官員會在私下場合向個別記者透露一些“小道消息”，通過泄露這些沒有最終確定或不愿正式發(fā)布的消息，媒體能夠獲得獨家報道素材，政府則可以試探民眾反應(yīng)。如果政策曝光后遭到民眾強烈反對，那么政府會就宣布“此報道屬無稽之談”；如果公眾非常支持，政府就會正式發(fā)布相關(guān)消息。此外，有意泄密可以用于散布不利于對手的消息，轉(zhuǎn)移媒體和公眾注意力。2002年3月，為了試探國內(nèi)外輿情反應(yīng)，美國國防部故意向《洛杉磯時報》“泄密”：國防部起草的一份報告宣稱，美國將在非常時期，對俄羅斯、伊朗、伊拉克、中國、朝鮮等7個國家動用核武器。隨后，全世界主要媒體對此進行報道，轉(zhuǎn)移了對伊拉克戰(zhàn)爭的注意力。

制造媒介事件。美國政府常?！邦A(yù)制”新聞，有意制造一些事件，以左右媒體和公眾注意，形成公關(guān)效應(yīng)。尤其是在小布什時期，政府不再滿足于策劃事件用于媒體報道，而是自己直接拍攝新聞發(fā)給媒體。據(jù)《紐約時報》披露，為了宣傳布什新簽署的一項醫(yī)療政策，政府醫(yī)藥主管機構(gòu)事先制造新聞，然后發(fā)送給300家電視臺。政府制作的這些新聞淹沒在衛(wèi)星傳送、辛迪加經(jīng)營、網(wǎng)絡(luò)提供的新聞節(jié)目中，以“獨立”新聞的面目悄悄走進千家萬戶，在潛移默化中操縱著美國輿論。

利用時間差打“擦邊球”游戲。為了達到預(yù)期報道效果，美國政府喜歡利用時間差打“擦邊球”游戲，他們常常選擇星期五晚上7點左右，向媒體發(fā)布可能遭到輿論譴責(zé)的“壞消息”，這時媒體已經(jīng)到了截稿時間，記者無暇再做深入調(diào)查，只能以短消息形式進行來稿照登；加之民眾周末外出休閑度假，報道的關(guān)注度大大降低，這樣能夠避免該事件成為輿情焦點，以免產(chǎn)生不利于政府的社會輿論。

在輿情控制上，美國政府巧妙地將焦點轉(zhuǎn)移到預(yù)設(shè)方向，充分調(diào)動媒體的積極性，引導(dǎo)他們帶著“鐐銬”在預(yù)設(shè)坐標(biāo)軸上“跳舞”，從而達到輿情引導(dǎo)目標(biāo)。美國政府的輿論控制盡管具有一些局限性，但是依然值得我們學(xué)習(xí)借鑒。□

（作者：武漢大學(xué)新聞與傳播學(xué)院2012級碩士研究生）

責(zé)編：姚少寶