完善預(yù)算資金管理措施的探討

于彩珍

【摘 要】 隨著我國財(cái)政實(shí)力的持續(xù)增強(qiáng)，財(cái)政預(yù)算所支配的資金量越來越大，財(cái)政預(yù)算資金管理體制的改革也在刻不容緩地進(jìn)行中。文章就建立健全預(yù)算支出的定額體系，細(xì)化部門預(yù)算編制管理，全面推進(jìn)國庫集中支付制度，強(qiáng)化預(yù)算支出管理，完善政府預(yù)算信息披露制度，推進(jìn)預(yù)算公開，建立財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)和監(jiān)督體系幾個(gè)方面，對(duì)完善預(yù)算資金的管理措施作了一些探討。

【關(guān)鍵詞】 預(yù)算資金； 定額體系； 集中支付； 信息披露； 績(jī)效評(píng)價(jià)與監(jiān)督

中圖分類號(hào)：F812.2 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1004-5937（2014）14-0030-03

近年來，隨著我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)步快速增長，財(cái)政收支規(guī)模也不斷擴(kuò)大。2012年我國的財(cái)政總收入超過11.7萬億元，財(cái)政支出超過12.5萬億元，財(cái)政支出所涉及的范圍遍及經(jīng)濟(jì)社會(huì)的各個(gè)領(lǐng)域。社會(huì)各界對(duì)財(cái)政資金的關(guān)切度也越來越高，人們不僅關(guān)注財(cái)政收入，更加關(guān)注財(cái)政資金的支出。希望政府采取有效的管理措施，管好用好納稅人的錢，為社會(huì)公眾提供更多更好的公共產(chǎn)品和服務(wù)。謝旭人在全國人大審議預(yù)算報(bào)告時(shí)建議：要進(jìn)一步加強(qiáng)財(cái)政資金的管理，努力提高資金的使用效率。因此，在當(dāng)下的社會(huì)經(jīng)濟(jì)背景之下，積極推進(jìn)預(yù)算資金管理改革，提高預(yù)算資金使用績(jī)效，是近年來理論界持續(xù)研究和探索的重要課題。本文就完善預(yù)算資金的管理措施，談幾點(diǎn)粗淺的看法。

一、建立健全預(yù)算支出的定額體系，細(xì)化部門預(yù)算編制管理

預(yù)算是對(duì)預(yù)算年度的財(cái)政收入與支出所做出的計(jì)劃與預(yù)測(cè)。各級(jí)財(cái)政預(yù)算編制經(jīng)本級(jí)人大審查批準(zhǔn)后公布，并組織實(shí)施。財(cái)政收入預(yù)算體現(xiàn)的是未來財(cái)政年度各來源渠道可能獲取的收入預(yù)測(cè)與計(jì)劃；財(cái)政支出預(yù)算是政府為提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，滿足社會(huì)發(fā)展的共同需求所安排的預(yù)算年度財(cái)政資金的支出計(jì)劃，在很大程度上體現(xiàn)的是政府在未來預(yù)算年度要發(fā)展扶持的意圖和方向。未來財(cái)政年度的預(yù)算資金支出應(yīng)根據(jù)國家和各地方宏觀發(fā)展的需要來規(guī)劃。因此，財(cái)政年度的預(yù)算資金支出項(xiàng)目是否合理，具體項(xiàng)目的資金安排是否有效，在很大程度上將取決于預(yù)算編制是否科學(xué)、合理、有效。

我國近年來實(shí)行了部門預(yù)算的改革，部門預(yù)算是以部門為單位，由政府各部門直接編制，經(jīng)財(cái)政部門審核后報(bào)立法機(jī)關(guān)審議、批準(zhǔn)執(zhí)行的反映部門所有收入和支出的預(yù)算。我國部門預(yù)算改革要求各部門采用“零基預(yù)算”法編制預(yù)算。“零基預(yù)算”是指不考慮過去的預(yù)算項(xiàng)目和水平，以零為基點(diǎn)，根據(jù)部門年度的職能和工作需要，分清所有事項(xiàng)的輕重緩急，測(cè)算每一科目的款項(xiàng)支出需求，然后在綜合平衡的基礎(chǔ)上，逐項(xiàng)編制出預(yù)算年度各收支項(xiàng)目的內(nèi)容及額度的一種預(yù)算編制方法。

在采用“零基預(yù)算”法編制預(yù)算的實(shí)踐中，完整、科學(xué)、合理的支出定額標(biāo)準(zhǔn)體系，不僅是預(yù)算編制的基礎(chǔ)，也是衡量預(yù)算編制是否科學(xué)合理的依據(jù)，同時(shí)還是預(yù)算得以實(shí)施和年度工作任務(wù)順利完成的保證。但就我國目前部門預(yù)算編制的實(shí)際情況看，各部門在編制預(yù)算的過程中除了工資和差旅費(fèi)有明確的支出標(biāo)準(zhǔn)外，其他基本支出和項(xiàng)目支出均沒有定額和支出標(biāo)準(zhǔn)作為編制部門預(yù)算的依據(jù)，使得部門預(yù)算的編制存在很大的盲目性，不僅預(yù)算編制隨意性大、漫天要價(jià)，而且立法機(jī)關(guān)在審批預(yù)算時(shí)也缺乏依據(jù)，預(yù)算執(zhí)行時(shí)又可能出現(xiàn)擠占挪用、鋪張浪費(fèi)等現(xiàn)象。不僅是國家資源的浪費(fèi)，還會(huì)影響行政事業(yè)任務(wù)的順利完成。因此，必須建立一套完整的、科學(xué)的基本支出和項(xiàng)目支出的定額標(biāo)準(zhǔn)體系，進(jìn)一步細(xì)化部門預(yù)算的編制，以實(shí)現(xiàn)部門預(yù)算改革效率的最大化。

預(yù)算定額的制定應(yīng)區(qū)別不同的支出項(xiàng)目分別考慮。對(duì)于基本支出中的人員經(jīng)費(fèi)部分，需要在合理定員的基礎(chǔ)上，按照國家統(tǒng)一的工資福利標(biāo)準(zhǔn)制定定額；對(duì)于公用經(jīng)費(fèi)部分，應(yīng)分別不同類型預(yù)算單位的工作特點(diǎn)，在充分調(diào)研的基礎(chǔ)上，結(jié)合當(dāng)前的價(jià)格水平按項(xiàng)目綜合制定，如水電費(fèi)、取暖費(fèi)、租賃費(fèi)等；而對(duì)項(xiàng)目支出部分，則需根據(jù)項(xiàng)目的實(shí)際情況，對(duì)固定資產(chǎn)的購建及大型維修等實(shí)行總額限制，并建立項(xiàng)目庫，實(shí)行項(xiàng)目滾動(dòng)管理。

二、全面推進(jìn)國庫集中支付制度，強(qiáng)化預(yù)算支出管理

國庫集中支付制度，是將所有的財(cái)政性資金全部集中到國庫單一賬戶管理，同時(shí)所有的財(cái)政性支出均由國庫單一賬戶支付的一種預(yù)算資金管理制度。我國從21世紀(jì)初期開始實(shí)行國庫集中支付制度的改革，其改革的思路是首先推行國庫集中支付制度的改革，然后再逐步進(jìn)行國庫集中收入的改革。這樣做主要是因?yàn)槲覈鴩鴰焓杖胫贫雀母飾l件還不夠成熟，客觀上需要國庫集中支付制度改革成功之后，再總結(jié)經(jīng)驗(yàn)并逐步推進(jìn)國庫收入制度的改革。這樣的做法先易后難，循序漸進(jìn)，有利于積極穩(wěn)妥地實(shí)現(xiàn)“國庫單一賬戶制度”。

我國經(jīng)過十幾年的努力，國庫集中支付制度的改革已初見成效。首先，加大了對(duì)財(cái)政資金的監(jiān)督力度。在國庫集中支付制度下，人民銀行作為國庫銀行，對(duì)每一筆預(yù)算資金，都要按照預(yù)算指標(biāo)和用款計(jì)劃對(duì)其用途、科目、金額等進(jìn)行嚴(yán)格的審核，這就從制度上防范和遏制了腐敗現(xiàn)象的發(fā)生，實(shí)現(xiàn)了對(duì)預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督。其次，可以防范商業(yè)銀行在資金支付過程中“先支付，后結(jié)算”帶來的風(fēng)險(xiǎn)，國庫也能夠較好地控制國庫支出額度和庫存余額，可以防范和化解支付風(fēng)險(xiǎn)。最后，還可將分散的預(yù)算資金集中到統(tǒng)一的國庫賬戶，有利于統(tǒng)一調(diào)配和使用，提高預(yù)算資金的使用效率。

為了全面推進(jìn)國庫集中支付制度，財(cái)政部于2011年下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步完善制度規(guī)定，切實(shí)加強(qiáng)財(cái)政資金管理的通知》，通知中要求到2012年底，各預(yù)算單位的所有財(cái)政性資金全部納入國庫集中支付范圍進(jìn)行集中支付，并建立覆蓋各級(jí)財(cái)政預(yù)算執(zhí)行的動(dòng)態(tài)監(jiān)控體系。但在逐步推行的過程中，尤其是縣級(jí)以下單位，仍然存在許多問題。比如國庫支出信息量大，國庫與相關(guān)的預(yù)算單位、政府采購、商業(yè)銀行、收款人等都有著千絲萬縷的聯(lián)系，而實(shí)際上還沒有一套完整的國庫集中支付信息系統(tǒng)提供技術(shù)支持；法律環(huán)境、制度規(guī)范、人員素質(zhì)等諸多方面還不夠協(xié)調(diào)、配套；又加之各地方的財(cái)力基礎(chǔ)相差懸殊。因此，要全面實(shí)行財(cái)政集中支付，還需要我們不斷探索和研究，以不斷地推進(jìn)國庫集中支付制度的實(shí)施。

要全面推進(jìn)國庫集中支付制度，首先，要進(jìn)一步完善財(cái)政、代理銀行、人民銀行間的網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，解決縣以下單位在完成集中支付方面的技術(shù)支持。其次，應(yīng)盡快制定出相應(yīng)的財(cái)政、金融、財(cái)務(wù)等法律法規(guī)，以完善配套制度法規(guī)，規(guī)范和細(xì)化操作規(guī)程。最后，對(duì)現(xiàn)有財(cái)務(wù)人員進(jìn)行培訓(xùn)，使會(huì)計(jì)人員盡快熟悉財(cái)政集中支付的制度法規(guī)和會(huì)計(jì)核算方法，提高職業(yè)素質(zhì)，以保證財(cái)政集中支付的順利完成。

三、完善政府預(yù)算信息披露制度，推進(jìn)預(yù)算公開

實(shí)行政府預(yù)算信息公開，是發(fā)達(dá)國家普遍采用的預(yù)算資金管理制度，早在20世紀(jì)80年代，世界經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織就提出了“新公共管理模式”的基本框架，這一框架的首要原則就是透明。我國政府近年來一直致力于財(cái)政預(yù)算信息披露的改革，財(cái)政部《關(guān)于進(jìn)一步完善制度規(guī)定，切實(shí)加強(qiáng)財(cái)政資金管理的通知》（財(cái)辦〔2011〕19號(hào)）明確指出：各級(jí)財(cái)政部門要及時(shí)公開經(jīng)同級(jí)人大或其常委會(huì)審查批準(zhǔn)的政府財(cái)政收支預(yù)決算，進(jìn)一步細(xì)化和擴(kuò)大公開的內(nèi)容；各部門要主動(dòng)公開本部門的部門預(yù)決算。在政府的大力推動(dòng)下，各級(jí)財(cái)政公開披露的預(yù)算內(nèi)容已經(jīng)有所擴(kuò)大，但其當(dāng)下所公開披露的預(yù)算信息仍然過于概括和籠統(tǒng)，通過這些預(yù)算信息，社會(huì)公眾及利益相關(guān)者很難判斷政府的財(cái)務(wù)狀況，更加難以判斷政府的經(jīng)營業(yè)績(jī)以及是否存在潛在的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，即便是對(duì)財(cái)政部門本身，這些預(yù)算信息也很難成為其進(jìn)行宏觀決策的依據(jù)。因此，政府應(yīng)披露全面、完整的預(yù)算信息。全面、完整的預(yù)算信息在內(nèi)容上應(yīng)該包括以下幾方面：（1）細(xì)化的預(yù)算支出執(zhí)行情況信息；（2）資產(chǎn)分布和利用情況信息；（3）政府采購資金使用效率和效果的相關(guān)信息。

在信息披露渠道方面，應(yīng)拓寬信息披露渠道，充分利用現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)技術(shù)及各種媒體手段，多渠道向社會(huì)各界實(shí)時(shí)披露除國家機(jī)密以外的相關(guān)預(yù)算信息。

在法規(guī)制度建設(shè)方面，可以借鑒發(fā)達(dá)國家的一些做法。發(fā)達(dá)國家的政府都必須按要求向社會(huì)公眾提供規(guī)范的財(cái)務(wù)報(bào)告，并且對(duì)財(cái)務(wù)報(bào)告有著非常明確具體的要求，國際會(huì)計(jì)師聯(lián)合會(huì)（IFAC）的公共部門委員會(huì)（PSC）在2000年11月發(fā)布的《政府財(cái)務(wù)報(bào)告》中，明確規(guī)定了政府財(cái)務(wù)報(bào)告的目標(biāo)，政府會(huì)計(jì)核算基礎(chǔ)，權(quán)責(zé)發(fā)生制下資產(chǎn)、負(fù)債、收入、費(fèi)用的確認(rèn)與計(jì)量，財(cái)務(wù)報(bào)表體系等。此外，發(fā)達(dá)國家普遍建立了財(cái)務(wù)報(bào)告的審計(jì)制度。在美國，政府財(cái)務(wù)報(bào)告必須經(jīng)過獨(dú)立審計(jì)部門的審計(jì)批準(zhǔn)之后，方可正式遞交國會(huì)和向公眾披露。這些做法對(duì)于我國改革政府預(yù)算信息的披露制度、推進(jìn)預(yù)算公開都很有借鑒意義。

四、建立財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)和監(jiān)督體系

（一）建立政府財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)體系

按照現(xiàn)代政府公共財(cái)政管理理論，政府作為預(yù)算主體，直接承擔(dān)的是公眾的受托責(zé)任，而政府的職責(zé)完成得如何，國家的公共資源是否最大限度地發(fā)揮了效率和效果，政府在利用這些公共資源時(shí)是否存在損失浪費(fèi)以及貪污腐敗等現(xiàn)象，這都需要建立一套完整的政府績(jī)效評(píng)價(jià)體系，來實(shí)現(xiàn)對(duì)財(cái)政預(yù)算資金使用效果的評(píng)價(jià)和考核。對(duì)政府部門責(zé)任與績(jī)效進(jìn)行評(píng)價(jià)，這將更好地促進(jìn)政府職能的轉(zhuǎn)變以及管理效率的提高。

目前，我們需要做的是結(jié)合預(yù)算管理體制的改革，合理設(shè)計(jì)一套政府績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，其績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)要能夠真實(shí)公正地反映政府公共受托責(zé)任的履行、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的情況和結(jié)果、資產(chǎn)負(fù)債狀況和現(xiàn)金流量等。

（二）完善政府財(cái)政績(jī)效監(jiān)督體系

國家預(yù)算是國家管理經(jīng)濟(jì)事務(wù)和實(shí)施宏觀調(diào)控的重要手段，而對(duì)預(yù)算的監(jiān)督則是預(yù)算得以執(zhí)行的保證。我國的現(xiàn)實(shí)情況是，全國人大及地方各級(jí)人大對(duì)預(yù)算進(jìn)行審查批準(zhǔn)并監(jiān)督其執(zhí)行。但是由于各地方人大缺少財(cái)政、稅務(wù)、會(huì)計(jì)、審計(jì)、法律等方面的專業(yè)人才，加之預(yù)算監(jiān)督主要采取預(yù)算報(bào)告審查、聽取預(yù)算執(zhí)行情況報(bào)告等被動(dòng)的監(jiān)督方式，使得監(jiān)督程序重于實(shí)質(zhì)，形式大于內(nèi)容。

構(gòu)建預(yù)算監(jiān)督體系，首先，應(yīng)加強(qiáng)人大監(jiān)督，各級(jí)人大應(yīng)配備相應(yīng)的政治素質(zhì)與業(yè)務(wù)素質(zhì)都過硬的財(cái)政、稅務(wù)、會(huì)計(jì)、審計(jì)、法律等方面的專家。人大還可聘請(qǐng)外單位不同領(lǐng)域的專家組成專家組對(duì)預(yù)算報(bào)告進(jìn)行審查，并提出修改意見與建議，再由各級(jí)人大進(jìn)行最后審定。其次，充分發(fā)揮政府審計(jì)部門的作用，對(duì)一些重點(diǎn)項(xiàng)目，可由各級(jí)人大授權(quán)審計(jì)部門進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督。再次，可以借助社會(huì)力量，委托會(huì)計(jì)師事務(wù)所進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督。最后，可以廣泛接受社會(huì)公眾的監(jiān)督，各級(jí)人大在充分聽取社會(huì)公眾意見和建議的基礎(chǔ)上，有選擇地確定審計(jì)對(duì)象和目標(biāo)。將以上各方面的監(jiān)督結(jié)合運(yùn)用，便可以構(gòu)成預(yù)算監(jiān)督的龐大系統(tǒng)，以保證預(yù)算資金使用的經(jīng)濟(jì)有效。

綜上所述，我國預(yù)算資金管理改革任重而道遠(yuǎn)，我們必須積極探索，借鑒發(fā)達(dá)國家的成功做法，結(jié)合我國的國情，建立一套適合我國國情的預(yù)算資金管理體系，最大限度地實(shí)現(xiàn)預(yù)算資金使用的效率和 效果。

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