論農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)必須堅持的十一個經(jīng)驗

丁敬省

[摘 要] 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)意義重大，要保障農(nóng)民利益，規(guī)范流轉(zhuǎn)市場，發(fā)揮土地流轉(zhuǎn)的積極作用，在實踐過程中必須堅持十一個方面的經(jīng)驗和做法。

[關(guān)鍵詞] 農(nóng)村 土地流轉(zhuǎn) 經(jīng)驗

[中圖分類號] F321.1 [文獻標識碼] A [文章編號] 1003-1650 （2014）02-0003-02

大力推進土地流轉(zhuǎn)，是新時期農(nóng)村改革的必然趨勢。盤活農(nóng)村土地資源，激發(fā)經(jīng)濟發(fā)展的內(nèi)生動力，有利于農(nóng)村勞動力的轉(zhuǎn)移，有利于推動城鎮(zhèn)化進程，保障農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利，發(fā)掘內(nèi)需，拉動經(jīng)濟，實現(xiàn)新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化“四化”協(xié)調(diào)發(fā)展。實踐證明，要保障農(nóng)民利益，規(guī)范流轉(zhuǎn)市場，發(fā)揮土地流轉(zhuǎn)的積極作用，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)必須堅持以下十一個方面的經(jīng)驗和做法。

一、必須堅持維護農(nóng)民利益這一基礎(chǔ)

農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)事關(guān)農(nóng)民切身利益，在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中必須切實維護農(nóng)民的基本利益。一是在穩(wěn)定家庭承包制的基礎(chǔ)上，實行農(nóng)村農(nóng)村土地的集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)、經(jīng)營者使用權(quán)的三權(quán)分離，明確所有權(quán)，穩(wěn)定承包權(quán)，搞活使用權(quán)。二是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)必須堅持自愿，不論采用哪種流轉(zhuǎn)形式，都應該尊重農(nóng)民的選擇和意愿。三是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)必須遵循價值規(guī)律，堅持有償流轉(zhuǎn)，實行必要的、雙方協(xié)商而定的合理經(jīng)濟補償。土地是不可再生的稀缺資源，政府部門要在提高流轉(zhuǎn)土地的產(chǎn)出率上下功夫，幫助土地經(jīng)營者提高經(jīng)濟效益。

二、必須長期堅持農(nóng)村基本經(jīng)營制度這一根本

實踐表明，農(nóng)村基本經(jīng)營制度不僅適應以手工勞動為主的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)，也適應采用先進科學技術(shù)和生產(chǎn)手段的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，具有廣泛的適應性和旺盛的生命力。家庭承包經(jīng)營符合農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的自然性、季節(jié)性、區(qū)域性的特征，給了農(nóng)民比較穩(wěn)定的預期，調(diào)動了農(nóng)民農(nóng)業(yè)投入的積極性；給了農(nóng)民參與土地流轉(zhuǎn)的信心，有利于農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的發(fā)展和農(nóng)業(yè)經(jīng)濟效率的提高。實踐反復證明，農(nóng)戶家庭經(jīng)營不是低效的，而是非常高效的，能夠適應現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的要求。

三、必須堅持穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系這一核心

穩(wěn)定完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，核心是穩(wěn)定土地承包關(guān)系，關(guān)鍵是依法賦予農(nóng)民長期而有保障的土地承包經(jīng)營權(quán)。要穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并堅持長久不變，加強對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)保護，加快建立土地承包糾紛調(diào)處機制。

四、必須堅持創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營機制這一途徑

堅持農(nóng)村基本經(jīng)營制度，需要在穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系、健全土地流轉(zhuǎn)市場的基礎(chǔ)上，不斷創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式。積極發(fā)展農(nóng)業(yè)社會化服務，重點發(fā)展農(nóng)資配送、農(nóng)技推廣、農(nóng)業(yè)信息、農(nóng)機作業(yè)等領(lǐng)域的服務，努力形成以公益性服務為主導，經(jīng)營性和社區(qū)性服務為增長點的新型多元化農(nóng)業(yè)社會化服務體系，以適應農(nóng)業(yè)專業(yè)化、標準化、市場化生產(chǎn)的需要。應大力發(fā)展產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟組織、各類農(nóng)業(yè)行業(yè)協(xié)會和中介服務組織，充分發(fā)揮其在服務農(nóng)民、落實政策、對接市場等方面的作用，允許承擔國家重大項目和工程。應按照強化公益性、放活營利性、引導非營利性的原則，加快完善農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣服務體系。探索農(nóng)村集體經(jīng)濟的有效實現(xiàn)形式，通過承包制、股份制、股份合作制等方式改造集體企業(yè)，通過租賃、拍賣、兼并、聯(lián)營等辦法盤活集體資產(chǎn)。充分發(fā)揮農(nóng)村集體經(jīng)濟組織在資產(chǎn)積累、管理協(xié)調(diào)、資源開發(fā)、生產(chǎn)服務、技術(shù)信息、市場營銷、質(zhì)量標準等方面的積極作用。

五、必須堅持抓好健全土地流轉(zhuǎn)市場這一重點

由于農(nóng)地流轉(zhuǎn)的程序比較復雜，急需建立農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場信息、咨詢、預測、評估等中介組織，使服務專業(yè)化、社會化。建立健全地價評估機制，制定農(nóng)村土地估價指標體系，確立科學的評估方法，使農(nóng)地估價有章可循。再次，加強宏觀管理，健全農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場運作的立法、執(zhí)行、仲裁機構(gòu)；建立土地檔案，加強地籍管理；建立合理的農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)退出機制，促進農(nóng)地流轉(zhuǎn)。加快建立土地流轉(zhuǎn)服務組織，建議在每個市（地）建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所，在縣（市、區(qū)）一級成立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易（轉(zhuǎn)讓）服務中心，在鎮(zhèn)、村兩級建立土地流轉(zhuǎn)服務站，承擔土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)、林地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)、農(nóng)戶宅基地流轉(zhuǎn)、農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地流轉(zhuǎn)、農(nóng)民房產(chǎn)和集體房產(chǎn)買賣、村莊整理和土地整理折地指標轉(zhuǎn)讓等土地流轉(zhuǎn)供求信息的統(tǒng)籌發(fā)布工作。土地流轉(zhuǎn)服務組織要切實做好農(nóng)地確權(quán)、登記、頒證工作，依法保障農(nóng)戶對承包土地的占有、使用、收益等權(quán)利。制定規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)程序，包括流轉(zhuǎn)申請、登記、備案。提供規(guī)范格式的土地流轉(zhuǎn)合同文本，實行流轉(zhuǎn)合同登記備案制度，原來流轉(zhuǎn)程序不夠規(guī)范的，要補辦相關(guān)手續(xù)，確保土地流轉(zhuǎn)規(guī)范有序。

六、要確保農(nóng)民定價權(quán)的實質(zhì)性問題

在法律制度上放開對農(nóng)地流轉(zhuǎn)的不合理限制，賦予農(nóng)民作為平等市場主體的定價權(quán)。只有加快農(nóng)地流轉(zhuǎn)方面的改革，將農(nóng)村集體土地推向市場，實行集體土地和國有土地的“同地、同權(quán)、同價”，才能使農(nóng)民真正獲取財產(chǎn)性收入，切實維護農(nóng)民的權(quán)益。政府應減少不當干預，對自身進行準確的角色定位。集體經(jīng)濟組織需要不斷地改革創(chuàng)新，在合作模式、組織形式、管理制度等方面進行探索實踐。只有大力扶持、培育、引導真正適應市場需要的農(nóng)民合作組織，才能讓農(nóng)民坐上市場的談判桌，為千萬農(nóng)民爭得自身的公平權(quán)益。

七、必須健全農(nóng)村社會保障機制這一安全閥

目前，廣大農(nóng)民仍然把土地作為安身保命的基本生活資料，作為獲取收入的主要來源，作為生老病死的保障。沒有健全的社會保障制度，就不可能從根本上增強農(nóng)民離土的安全感和適應市場風險的能力，農(nóng)村土地市場發(fā)育的進程也將嚴重受阻。因而，必須建立多層次的農(nóng)村社會保障體系，包括農(nóng)村社會保險、社會救濟、社會福利、優(yōu)撫安置、社會互助，以及發(fā)展和完善農(nóng)村合作醫(yī)療制度等等，逐步弱化土地的福利和社會保險功能，為土地轉(zhuǎn)出者解決后顧之憂。社會保障制度要通過政府、集體和個人三方投入，因地制宜，多渠道、多形式健全社會保障體系。

八、必須堅持因地制宜，分類指導，穩(wěn)步推進這一原則

土地流轉(zhuǎn)涉及農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，涉及農(nóng)民生活和農(nóng)村穩(wěn)定。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和集中連片要從實際出發(fā)，切忌一哄而上；要因地制宜，分類指導，穩(wěn)步推進。各級政府應嚴格按照堅持依法自愿有償原則，引導和鼓勵農(nóng)戶采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)；各級政府應根據(jù)各地實際情況，因地制宜制定適合本地區(qū)的流轉(zhuǎn)規(guī)劃，切實考慮當?shù)赝恋亓鬓D(zhuǎn)的需要，進行充分的可行性論證，按照既要積極推進又要有所約束的原則，對農(nóng)業(yè)承包地、林地、農(nóng)戶宅基地、農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地進行統(tǒng)籌規(guī)劃。規(guī)劃要與發(fā)展當?shù)貎?yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)、城鄉(xiāng)一體化和新農(nóng)村建設(shè)相結(jié)合，重點考慮當?shù)剞r(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移比例、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)區(qū)域特色、農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體實力和農(nóng)民社會保障等因素，使之符合各地發(fā)展需求和規(guī)律。制定土地流轉(zhuǎn)規(guī)劃，要堅持最嚴格的耕地保護制度，適度放寬流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)業(yè)用途范圍，對土地規(guī)模經(jīng)營主體因生產(chǎn)所需建造簡易倉庫、曬場、大棚、溫室等用地，應視作農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地；對流轉(zhuǎn)土地發(fā)展大規(guī)模休閑觀光農(nóng)業(yè)，要嚴格實行總量控制。

九、必須建立農(nóng)業(yè)風險防范這一機制

現(xiàn)代農(nóng)業(yè)風險防范體系是一套針對現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營管理中存在的各類風險進行識別、評估、預警、反應、處置和監(jiān)控的制度設(shè)計和政策安排。建設(shè)完善現(xiàn)代農(nóng)業(yè)風險防范體系是推進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的客觀要求和重要組成部分。首先對農(nóng)業(yè)技術(shù)研究、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和農(nóng)業(yè)可能遭遇的自然災害，建立政府補償機制；其次建立農(nóng)業(yè)保障基金，在政府劃撥保障?？畹耐瑫r，逐步把商業(yè)保險引入農(nóng)業(yè)保險；再次通過包死農(nóng)地流轉(zhuǎn)承包費基數(shù)（由基層行政組織提供擔保）的辦法，緩解那些將農(nóng)地流轉(zhuǎn)出去的農(nóng)戶的擔憂。

十、必須堅持完善法律制度這一關(guān)鍵

土地流轉(zhuǎn)工作涉及農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和農(nóng)村穩(wěn)定。因此，應盡快制定和出臺農(nóng)村土地承包法的實施細則，制定有關(guān)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的法律、法規(guī)，對于農(nóng)民土地權(quán)利的界定，使用權(quán)流轉(zhuǎn)的補償標準及收益分配，土地流轉(zhuǎn)的管理，土地糾紛的處理等基層難以解決的問題，通過調(diào)查研究加以規(guī)定，使農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)納入法制化軌道。要以法律形式確保農(nóng)村基本經(jīng)營制度的長期穩(wěn)定，保護農(nóng)民的土地承包權(quán)益和農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的健康、有序發(fā)展。

十一、必須堅持完善政府的主導、服務和監(jiān)督這一職能

對中國這樣一個政治主導型國家來講，任何整體利益的實現(xiàn)都不可能由自由、平等的市場主體自發(fā)聯(lián)合實現(xiàn)。它必須由一個超越市場主體的“裁決者”——政府職能來實現(xiàn)。在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)初期，由政府負責溝通、協(xié)調(diào)、服務等工作確實推動了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作的順利發(fā)展。在土地資源市場化的發(fā)展過程中，政府一方面需要通過宏觀調(diào)控來遏制市場的無序與失靈，控制土地流轉(zhuǎn)規(guī)模和速度，監(jiān)督土地流轉(zhuǎn)價格制定和落實，切實保障農(nóng)民的合法權(quán)益；另一方面也需要克服自身利益擴張的沖動，通過完善、公開的程序規(guī)定來減少尋租行為，實現(xiàn)公眾利益對部門利益的遏制，維持政府的權(quán)威和公信力。通過依法行政和檢查督促基層組織依法辦事，保證土地流轉(zhuǎn)依法有序健康發(fā)展。通過履行職能，防范和制止土地流轉(zhuǎn)中的違法行為。通過行政推動，建立健全土地流轉(zhuǎn)市場體系。通過法制保障，預防和處理土地流轉(zhuǎn)中的各類糾紛。