我國養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展現(xiàn)狀與對策研究

方伶俐 楊娥

摘 要：隨著我國人口老齡化程度逐漸加深，養(yǎng)老問題備受社會關(guān)注。養(yǎng)老問題能否有效解決勢必影響國家和社會穩(wěn)定，但是現(xiàn)階段來看，政府對我國養(yǎng)老事業(yè)的頂層設(shè)計尚不明確。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)作為養(yǎng)老服務(wù)體系中不可缺少的一部分，其發(fā)展水平的好壞直接影響我國養(yǎng)老問題能否有效解決。以我國養(yǎng)老機(jī)構(gòu)為研究對象，從養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在我國養(yǎng)老事業(yè)中的重要性出發(fā)，探究在其發(fā)展過程存在的問題，并提出相應(yīng)的對策。

關(guān)鍵詞：養(yǎng)老；養(yǎng)老機(jī)構(gòu)；養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)

中圖分類號：D669.6 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1002-2589（2014）13-0101-03

養(yǎng)老是和每個老百姓都息息相關(guān)的民生問題?，F(xiàn)階段，我國已經(jīng)進(jìn)入老齡社會，老齡人口的持續(xù)增多將給政府、社會、家庭帶來空前的壓力。我國目前較為普遍是養(yǎng)兒防老、退休金養(yǎng)老、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)養(yǎng)老。由于我國獨(dú)生子女家庭居多、失獨(dú)問題以及許多獨(dú)生子女淪為車奴、房奴甚至“啃老族”等原因，養(yǎng)兒防老優(yōu)勢不再，已經(jīng)跟不上時代的變遷；退休金養(yǎng)老，除了部分退休的公務(wù)員能夠獲得高額的退休金外，其他老人拿到的退休金金額大多偏低，甚至還不能滿足其生活需求；而養(yǎng)老機(jī)構(gòu)養(yǎng)老，在其他養(yǎng)老方式不成熟或者影響力不足的時候，日益凸顯其重要的作用。

養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在養(yǎng)老服務(wù)體系中具有支撐作用并且有一定規(guī)模，它的存在、發(fā)展、革新，是在老齡人口激增情況下的緩沖器，能在一定程度上緩解養(yǎng)老問題的嚴(yán)峻態(tài)勢，并且對半失能、失能、失獨(dú)老人能給予基本的關(guān)懷和照顧。鑒于此，本文以我國養(yǎng)老機(jī)構(gòu)為研究對象，從養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在我國養(yǎng)老事業(yè)中的重要性出發(fā)，探究在其發(fā)展過程中存在的問題，并提出相應(yīng)的對策。

一、我國養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展現(xiàn)狀

從性質(zhì)上看，我國養(yǎng)老機(jī)構(gòu)可以劃分為四類，民辦、公辦、公助民辦、公辦民營，包括養(yǎng)老院、敬老院、老年公寓、老年活動中心、老人院、福利院、老年護(hù)理院等。據(jù)統(tǒng)計，到2012年底，全國各養(yǎng)老機(jī)構(gòu)近4.5萬家，總床位數(shù)431.3萬張，是2006年總床位數(shù)的2.9倍，每千名老人擁有養(yǎng)老床位達(dá)22.24張。

公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)屬于國家事業(yè)單位性質(zhì)的保障機(jī)構(gòu)，由政府全額撥款，用于編制內(nèi)職工的工資、公用經(jīng)費(fèi)、專項(xiàng)支出等，同時也對在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的“自費(fèi)老人”收取住院費(fèi)、護(hù)理費(fèi)、伙食費(fèi)，發(fā)揮公共養(yǎng)老服務(wù)的“托底”作用。民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)是由社會力量興辦的社會福利機(jī)構(gòu)，民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)利潤微薄，需自收自支，自負(fù)盈虧，享受政府相應(yīng)的優(yōu)惠政策，機(jī)構(gòu)中持證上崗人員極少，服務(wù)質(zhì)量較差。公辦民營指政府委托民間來經(jīng)管自己以公共權(quán)力興辦的設(shè)施和事業(yè)，主要經(jīng)營方式是政府建房民間承包，交了承包費(fèi)之后自負(fù)盈虧，在實(shí)際運(yùn)行過程中政府除了向承包人收費(fèi)外，不負(fù)責(zé)房屋修葺。民辦公助是指民間組織或機(jī)構(gòu)興辦的事業(yè)和設(shè)施，政府給予一定的財政支持。由于公辦民營、公助民辦的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)并不普遍，所以本文所研究的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)主要是指民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)與公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。

二、我國養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展中存在的問題

（一）財政支持不足

政府在養(yǎng)老服務(wù)上的資金存在巨大缺口，財政支持明顯不足。以地方政府為例，上海市2010—2012地方財政支出中社會保障和就業(yè)的支出分別為362.56億元、417.50億元、443.01億元，占地方財政的比重是11.0%、10.7%、10.6%，可以看出雖然在支出數(shù)量上有所增加，但整體比重卻逐年遞減；①再如，云南省2010、2012年地方財政支出中社會保障和就業(yè)的支出分別為304.69億元、386.50億元，占地方財政的比重是13.3%、13.2%，②整體比重同樣是在減少。

（二）政策雙重性造成不公平競爭

公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)由政府主辦，政府全額撥款，其大部分人員都有政府編制，在財政政策及其他優(yōu)惠政策上具有得天獨(dú)厚的優(yōu)勢。其起步早，在硬件設(shè)施建設(shè)、經(jīng)營管理、服務(wù)水平以及地理位置上較民辦養(yǎng)老院都略勝一籌。民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，起步較晚，硬軟件設(shè)施建設(shè)不足。而政府不僅對民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的財政投入少，相關(guān)的優(yōu)惠政策也太少甚至是難以落實(shí)。就目前來看，國家對民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)僅在稅收方面進(jìn)行減免，但是在水、電、氣上都是按商業(yè)標(biāo)準(zhǔn)而非居民生活類價格收取，同時在土地租賃和購置上并沒有相關(guān)優(yōu)惠政策。據(jù)了解，大多數(shù)剛剛開始發(fā)展的民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，均處于虧本狀態(tài)，要完全收回成本最快也要5—6年時間。正因如此，民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)不起工資，服務(wù)人員的工資偏低，人員的流動性大。

（三）社會資本投入不足，行業(yè)缺乏競爭與監(jiān)督

我國養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)是有著光明前景的朝陽行業(yè)，這也是民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)紛紛走進(jìn)養(yǎng)老行業(yè)大軍的最主要原因。但是，民間資本進(jìn)入養(yǎng)老行業(yè)的數(shù)量太少，比例較小。據(jù)國家統(tǒng)計局的最新數(shù)據(jù)顯示，2013年1—9月份，全國民間固定資產(chǎn)投資196 611億元，同比名義增長23.3%（扣除價格因素實(shí)際增長23.3%），但是在公共管理、社會保障和社會組織上的民間固定資產(chǎn)投資，在1—9月份投入僅1 189億元，同比減少了7.3%。這表明全社會在社會保障上的投資是下降的。與此同時，沒有建立與整個養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展相適應(yīng)的競爭與監(jiān)督機(jī)制。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的供不應(yīng)求，使得不同養(yǎng)老機(jī)構(gòu)之間缺乏競爭，同時供給者必定會抬高價格，所以由政府主辦、價格適中的公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位缺乏，而價格較高的民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)則出現(xiàn)微小程度的床位閑置。再者，由于公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的排隊(duì)信息未實(shí)現(xiàn)公開化、透明化，為尋租、創(chuàng)租制造了機(jī)會，從而降低了整個行業(yè)的效率與公平。

（四）養(yǎng)老機(jī)構(gòu)缺乏專業(yè)性從業(yè)人員，服務(wù)水平低

雖然公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)與民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)相比，無論是在服務(wù)水平還是專業(yè)人員上，均要略強(qiáng)一籌，但總體而言，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)普遍存在專業(yè)從業(yè)人員缺乏、服務(wù)水平低下的現(xiàn)象。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的從業(yè)人員中獲得相應(yīng)從業(yè)資格證書的人數(shù)很少，這意味著大多數(shù)上崗人員都屬于未持證上崗。尤其是民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，由于機(jī)構(gòu)工資低、待遇差，無法吸引高素質(zhì)的服務(wù)人員，很多人沒有參加過正規(guī)的崗前培訓(xùn)，往往是就業(yè)后邊干邊學(xué)，服務(wù)質(zhì)量很難保證，甚至有的從業(yè)人員是來自農(nóng)村的婦女，缺乏專業(yè)知識和專業(yè)技能，從而降低了整個行業(yè)的服務(wù)水平。

（五）農(nóng)村養(yǎng)老問題凸顯，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展落后

由于城鄉(xiāng)二元體制的作用，大量社會資源源源不斷地流向城市，導(dǎo)致了城鄉(xiāng)發(fā)展極其不均衡。在養(yǎng)老服務(wù)的建設(shè)上也不例外，長期以來農(nóng)村居民的養(yǎng)老問題并沒有納入到國家的頂層設(shè)計之中。毋庸置疑，農(nóng)村早已成為我國養(yǎng)老問題的重災(zāi)區(qū)，卻又缺乏政府的關(guān)注。目前我國農(nóng)村老年人口約有1.2億，占全國老年人口的65%，農(nóng)村的老齡化程度高于城鎮(zhèn)。有關(guān)數(shù)據(jù)表明，因子女長期離家而缺人照料的留守農(nóng)村老人達(dá)5 000萬，占農(nóng)村老年人口的42%，但是農(nóng)村老人大多貧困，沒有持續(xù)、穩(wěn)定的收入來源，農(nóng)村養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位閑置嚴(yán)重、利用率極低。而且，農(nóng)村現(xiàn)有的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)已經(jīng)無法滿足農(nóng)村老人的質(zhì)量需求，主要是服務(wù)質(zhì)量、生活質(zhì)量、設(shè)施設(shè)備上，都太過落后，跟不上時代的步伐。

（六）區(qū)域間養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展不平衡

養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的床位數(shù)（或其數(shù)量）與地區(qū)經(jīng)濟(jì)水平成正比。經(jīng)濟(jì)水平越高，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的床位數(shù)（或其數(shù)量）就越多，比如說，北上廣或沿海等經(jīng)濟(jì)水平高的大都市；而在經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)，而老齡人口基數(shù)又很大的城市，比如說，河南、四川、西部地區(qū)的某些城市，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)數(shù)量較為缺乏。根據(jù)有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，2011年上海養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位數(shù)有101 896張，60周歲以上老齡人口有345 592人，①而四川的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位數(shù)57 096張，60周歲以上老齡人口有1 412 294人，②兩相比較可以發(fā)現(xiàn)，雖然四川的老齡人口比上海多很多，但在養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域上海發(fā)展更為迅速。所以，在全國范圍內(nèi)，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展，呈現(xiàn)出如同上海、四川這樣一種區(qū)域發(fā)展不均衡的狀態(tài)。

三、促進(jìn)我國養(yǎng)老機(jī)構(gòu)持續(xù)發(fā)展對策建議

養(yǎng)老機(jī)構(gòu)面臨的問題是復(fù)雜的，在不同的地區(qū)，或者是同一地區(qū)的不同地方都有區(qū)別，因地制宜是必不可少的?？偟膩碚f，可以從五個方面著手解決。

（一）因地制宜，統(tǒng)籌規(guī)劃養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)

國家決策層應(yīng)統(tǒng)籌規(guī)劃，做好頂層設(shè)計，包括政策扶持、資金投入及推進(jìn)老年醫(yī)學(xué)、護(hù)理教育。政策扶持方面，對于農(nóng)村以及養(yǎng)老機(jī)構(gòu)欠發(fā)達(dá)的地區(qū)，政府應(yīng)加大優(yōu)惠政策的實(shí)施，還應(yīng)改革創(chuàng)新現(xiàn)有農(nóng)村養(yǎng)老模式，鼓勵公助民辦和公辦民營兩種模式，有效地引入市場機(jī)制，注入新活力，大力提高養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的硬件設(shè)施、服務(wù)質(zhì)量等，以滿足農(nóng)村老人的需求。資金投入方面，政府應(yīng)增加對養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的財政投入，對資金用途進(jìn)行細(xì)致的劃分，并落到實(shí)處，以減少區(qū)域間的分布不合理現(xiàn)象，并加大城鎮(zhèn)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的擴(kuò)建或再建設(shè)，增加養(yǎng)老床位，尤其是對民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)提供必要的補(bǔ)貼。發(fā)展相關(guān)教育方面，國家應(yīng)當(dāng)鼓勵各高校創(chuàng)辦相關(guān)專業(yè)，并提供相應(yīng)的資金支持，并對于就讀該專業(yè)的學(xué)生可以效仿對師范生的優(yōu)惠政策，為其減免學(xué)費(fèi)，并每月給予一定的補(bǔ)助，以吸引更多學(xué)生的參與。

（二）融合社會各界力量，促進(jìn)第三部門的參與

首先，可發(fā)動社會力量捐助。第三部門可以發(fā)揮其強(qiáng)大的社會號召力，鼓勵廣大民眾、慈善家以及其他社會組織等對養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的建設(shè)進(jìn)行捐款援助，募得的資金可以直接用于養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的各項(xiàng)建設(shè)，既能減輕政府在財政上的壓力，又能提高公民參與公益的自覺性。其次，組建固定的志愿者隊(duì)伍。第三部門能夠在社會上招募熱心人士組建一支固定的志愿者隊(duì)伍，定期為養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的老人提供無償服務(wù)，為他們帶去身體和心靈的雙重慰藉，讓遲暮的老人們感受到社會的溫暖，安享晚年，也能在一定程度上緩解養(yǎng)老機(jī)構(gòu)人員缺乏的現(xiàn)狀。第三，成立行業(yè)協(xié)會，加強(qiáng)行業(yè)自律與監(jiān)管。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的行業(yè)協(xié)會，是代表養(yǎng)老機(jī)構(gòu)自身利益的組織，不僅可以通過該機(jī)構(gòu)向政府提出更多的合理要求，還能夠?qū)σ恍┎缓细竦酿B(yǎng)老機(jī)構(gòu)進(jìn)行整治、懲罰或者剔除，以維護(hù)整個行業(yè)的名聲及服務(wù)質(zhì)量。

（三）鼓勵民間資本投資養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)

政府應(yīng)鼓勵及提倡民間資本的投入，大力興辦民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。一方面，能夠有效地將自身的財政壓力向社會轉(zhuǎn)移，另一方面，從長遠(yuǎn)的角度看，民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)較公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)體制更加靈活，發(fā)展更具活力，前者能有效地引進(jìn)市場激勵機(jī)制以及全新的管理辦法。根據(jù)國際上的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，在未來的養(yǎng)老市場，民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)是養(yǎng)老行業(yè)的主力軍，并且會逐漸取代公辦養(yǎng)老院占市場主體的地位；而公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)更多的是發(fā)揮收養(yǎng)失能和半失能老人的托底作用。

（四）養(yǎng)老機(jī)構(gòu)要勇于創(chuàng)新，提高服務(wù)水平，創(chuàng)建知名品牌

養(yǎng)老機(jī)構(gòu)應(yīng)大膽創(chuàng)新，不斷提高服務(wù)水平，逐漸提供多層次、全方位的服務(wù)。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)突破現(xiàn)有模式的束縛，建立起養(yǎng)老、醫(yī)療、心理健康“三位一體”的服務(wù)方式，以全方位滿足老年人的各種需求。此外，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)建立多層次多元化的服務(wù)，根據(jù)居民的收入水平，提供不同層次的養(yǎng)老服務(wù)；可以根據(jù)居民的要求建立日托、全托，長期休養(yǎng)，短期托養(yǎng)的靈活的多元化服務(wù)，還可以提供上門服務(wù)、病期臨床護(hù)理，甚至還可以有臨終關(guān)懷服務(wù)等，以提高養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的綜合服務(wù)能力，完善其功能。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)也應(yīng)積極創(chuàng)造自身品牌，制定戰(zhàn)略性的規(guī)劃。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)可以效仿企業(yè)打造自身的文化以及形象，如：統(tǒng)一的著裝、統(tǒng)一的設(shè)施、每名員工熟知養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的文化、創(chuàng)建自身的logo等等。

（五）健全監(jiān)管機(jī)制，透明化管理，促進(jìn)行業(yè)的公平

養(yǎng)老機(jī)構(gòu)整個行業(yè)，尤其是公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的運(yùn)作中，監(jiān)管機(jī)制缺位，管理不透明?，F(xiàn)在我國許多地區(qū)已經(jīng)意識到這一問題，并采取了相應(yīng)的措施。例如，廣州公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)將實(shí)行輪候信息網(wǎng)上公開，老人要進(jìn)公辦養(yǎng)老院，必須上網(wǎng)申請評估，而市、區(qū)公辦養(yǎng)老院的空余床位情況和輪候信息也將第一時間在網(wǎng)上公開，以有效防止“走后門”現(xiàn)象。當(dāng)然，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)相關(guān)信息的網(wǎng)上公開僅僅只是第一步，還必須進(jìn)一步確定與監(jiān)管機(jī)制相對應(yīng)的處罰機(jī)制，以形成內(nèi)部約束。

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