治理理論與多中心合作治理模式研究述評(píng)

曹立春

[摘 要]多中心合作的網(wǎng)絡(luò)狀治理形式現(xiàn)已為政治形態(tài)研究、公共行政以及國(guó)家與社會(huì)治理體系研究的新思維模式。在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展期，國(guó)家治理體系與社會(huì)治理體系都在經(jīng)歷深刻而不同以往的變化，治理理論的研究據(jù)此也發(fā)展出更為適應(yīng)新形勢(shì)的應(yīng)用模式與多樣化研究思路，此種多中心合作治理模式的研究與嘗試應(yīng)用，是為了在傳統(tǒng)的國(guó)家管理“超級(jí)利維坦”與極端私有化之間尋找平衡國(guó)家與社會(huì)的治理模式?？v觀多中心合作治理的研究脈絡(luò)與成果，為現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型發(fā)展中國(guó)家的治理模式探究與應(yīng)用試驗(yàn)提供新的可選擇途徑。

[關(guān)鍵詞]多中心治理；國(guó)家治理；社會(huì)治理；多中心合作；研究述評(píng)

[中圖分類號(hào)]D035 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1009 — 2234（2014）07 — 0030 — 03

一、治理理論與多中心合作治理之國(guó)外研究

（一）研究現(xiàn)狀

從多中心合作治理的發(fā)展最初源頭來(lái)看，“治理”（governance）一詞與“政府統(tǒng)治”（government）英文詞匯均派生自“govern”（統(tǒng)治、支配），政府的傳統(tǒng)統(tǒng)治管理作為其最早的理論研究與現(xiàn)實(shí)實(shí)踐形態(tài)顯著于“治理”之前，因此“治理”概念的派生與治理行為主體的早期研究對(duì)象以及理論構(gòu)架也常以國(guó)家政府為多見(jiàn)。作為現(xiàn)代法治社會(huì)中社會(huì)領(lǐng)域自主多元治理的核心理論，治理相關(guān)理論的研究也隨20世紀(jì)八九十年代在西方國(guó)家興起的治理運(yùn)動(dòng)而逐步升溫。在治理理論基礎(chǔ)、治理范式規(guī)范研究方面，1989年世界銀行以“治理危機(jī)”一詞的提出將治理帶入非國(guó)家正式制度解決機(jī)制的觀察視角以來(lái)，詹姆斯·羅西瑙（James N·Rosenau）在《沒(méi)有政府的治理》與《21世紀(jì)的治理》明確將治理與政府統(tǒng)治區(qū)分開(kāi)來(lái)，將治理視為一系列活動(dòng)領(lǐng)域里未得到正式授權(quán)仍發(fā)揮效用的管理機(jī)制，其包含正式機(jī)制與非正式機(jī)制，內(nèi)涵較政府的統(tǒng)治管理更為豐富。治理行為的權(quán)力責(zé)任邊界視角的概念研究體現(xiàn)于英國(guó)學(xué)者加里·斯托克（Gerry Stocker）對(duì)治理行為從政府權(quán)力、行為、責(zé)任邊界確定與治理行為最終目的為研究導(dǎo)向提出了有關(guān)治理的五個(gè)方面的闡釋思路。治理作為不同機(jī)制模式的研究代表以羅茨（R·Rhodes）對(duì)其將治理視為“最小國(guó)家管理活動(dòng)、公司管理、新公共管理、善治、社會(huì)控制體系和自組織網(wǎng)絡(luò)”的六種研究模式。此后，西方有關(guān)治理的理論研究范式分散于以羅茲（Rhodes）為代表的“權(quán)力——依賴”框架的中央與地方政府關(guān)系研究、斯通（Stone）的都市政權(quán)與經(jīng)濟(jì)成長(zhǎng)機(jī)制關(guān)系研究、興起于20世紀(jì)80年代后期基于馬克思主義城市政治調(diào)節(jié)規(guī)制框架研究，以及治理理論研究后期通過(guò)西方國(guó)家治理運(yùn)動(dòng)改革實(shí)踐從而進(jìn)一步與國(guó)家、政府、社會(huì)等研究要素相結(jié)合的系統(tǒng)框架的整合研究，Jon Pierre與Guy Peters在其合著《治理、政治與國(guó)家》（Governance， Politics and the State）中將治理概念作為分析地方政府治理的結(jié)構(gòu)與框架，視治理為政府和社會(huì)的動(dòng)態(tài)互動(dòng)結(jié)果。Moon.M.J與E.W.Welch合著文章《公共領(lǐng)域中市場(chǎng)的管理適應(yīng)》（Managerial Adaptation through the market in the Public Sector）將國(guó)家政府作為治理流程主體，研究政府在政府治理流程中設(shè)計(jì)、生產(chǎn)以及維護(hù)的職能。

多中心理論中“多中心”概念，緣起于英國(guó)邁克爾？博蘭尼（Michael Polanyi）《自由的邏輯》中“多中心”的提出與“自發(fā)秩序”和“集中指導(dǎo)”秩序的總結(jié)。后來(lái)，文森特？奧斯特羅姆（Vincent Ostrom）與埃莉諾？奧斯特羅姆（Elinor Ostrom）等人通過(guò)《大城市地區(qū)的政府組織》（文森特·奧斯特羅姆、蒂伯特等合著）、《公共事務(wù)的治理之道——集體行動(dòng)制度的演進(jìn)》（埃莉諾·奧斯特羅姆）、《規(guī)則、博弈與公共池塘資源》（埃莉諾·奧斯特羅姆、沃克等合著）、《共同合作：集體行為、公共資源與實(shí)踐中的多元方法》（埃莉諾？奧斯特羅姆、波蒂特等合著）等，以及邁克爾·麥金尼斯專著的《多中心治道與發(fā)展》等將多中心自主理論的研究推向高潮。以埃莉諾·奧斯特羅姆為代表作為公共選擇學(xué)派在制度分析方面的多中心框架研究，旨在解決傳統(tǒng)“囚徒困境”簡(jiǎn)單博弈與集體行動(dòng)邏輯不可避免的博弈悲劇對(duì)公共資源與公共領(lǐng)域治理的負(fù)面影響，通過(guò)廣泛的實(shí)證研究運(yùn)用制度分析方法對(duì)公共事物進(jìn)行分析，為國(guó)家治理、公共福利經(jīng)濟(jì)等研究提供了避免“利維坦式”包辦與私有市場(chǎng)化過(guò)度自由兩極化弊端的中間解決道路。

而國(guó)外學(xué)者對(duì)中國(guó)國(guó)家治理改革的研究則主要存在與對(duì)當(dāng)代中國(guó)治理變革形態(tài)的歷史演變以及改革開(kāi)放對(duì)政治制度變革的影響。美國(guó)學(xué)者李侃如（Kenneth Lieberthal）著《治理中國(guó)——從革命到改革》，以當(dāng)代中國(guó)的歷史發(fā)展作為中國(guó)治理與政治形態(tài)發(fā)展研究的背景脈絡(luò)，將“從革命到改革”的治理手段變遷的思想內(nèi)植于中國(guó)特有的組織化治理形式研究。經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD，Organization for Economic Co-operation and Development組織并出版的《中國(guó)治理》從對(duì)中國(guó)公共政策的分析上提出，“在中國(guó)現(xiàn)在所面臨的許多挑戰(zhàn)中，最基本的問(wèn)題是政府作用的重新界定，此問(wèn)題進(jìn)一步可以延伸為公共支出的可持續(xù)性和改革行為的效率問(wèn)題，它是組織結(jié)構(gòu)、行政事業(yè)單位和公共服務(wù)改革的基礎(chǔ)”。以“China governance ”與“transition”作為標(biāo)題與主題檢索詞在Web of Science中進(jìn)行有關(guān)中國(guó)國(guó)家治理轉(zhuǎn)型的研究檢索結(jié)果顯示，真正由國(guó)外學(xué)者研究的中國(guó)國(guó)家治理轉(zhuǎn)型的相關(guān)研究數(shù)目并不多，并且以集中在公共行政方面較為常見(jiàn)，在政治科學(xué)領(lǐng)域內(nèi)的研究寥寥無(wú)幾，所涉及的研究主題也集中在對(duì)中國(guó)改革開(kāi)放經(jīng)濟(jì)體制改革以及中國(guó)全能主義國(guó)家治理與經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的相關(guān)研究上，而以“China polycentric governance”為主題檢索詞進(jìn)行外文文獻(xiàn)檢索，分布與政治學(xué)研究范疇的文章更為少見(jiàn)。

（二）研究小結(jié)

由于治理理論與多中心治理理論產(chǎn)生于西方國(guó)家社會(huì)轉(zhuǎn)型的改革實(shí)踐中，以西方國(guó)家的國(guó)家制度安排與經(jīng)濟(jì)制度基礎(chǔ)為發(fā)展土壤，基礎(chǔ)理論、范式研究、多學(xué)科視角拓展以及在國(guó)家治理中的應(yīng)用都帶有各自國(guó)家轉(zhuǎn)型的特點(diǎn)，基于這樣的理論產(chǎn)生現(xiàn)實(shí)，其理論研究與實(shí)踐結(jié)合的有效性與可行性都要高于治理理論與多中心治理理論移植入我國(guó)國(guó)家治理中的研究，因此其相關(guān)分析框架、探索領(lǐng)域拓展的成果較為豐收，并且能夠不斷適應(yīng)調(diào)整與和西方國(guó)家理論與現(xiàn)實(shí)結(jié)合的嘗試探索。國(guó)外學(xué)者對(duì)于中國(guó)國(guó)家治理的研究囿于邏輯框架理論儲(chǔ)備背景和我國(guó)國(guó)家轉(zhuǎn)型期與西方國(guó)家轉(zhuǎn)型比較仍屬初期的特點(diǎn)，而仍集中于將多中心治理作為轉(zhuǎn)型研究的一種分析視角，而不能真正體現(xiàn)中國(guó)國(guó)家治理轉(zhuǎn)型的內(nèi)生發(fā)展機(jī)制與未來(lái)變化發(fā)展的特點(diǎn)與走向，在分析視角、理論適應(yīng)性與現(xiàn)實(shí)觀察西方化上存在有一定的局限性。

二、治理理論與多中心合作治理模式之國(guó)內(nèi)研究

（一）研究現(xiàn)狀

國(guó)內(nèi)有關(guān)從國(guó)家治理及其轉(zhuǎn)型研究，主要集中在關(guān)于治理理論基礎(chǔ)研究、治理理論中國(guó)適應(yīng)性的研究以及與治理理論模式發(fā)展的研究等方面。治理理論基礎(chǔ)研究方面國(guó)內(nèi)較早的研究應(yīng)以俞可平主編的《治理與善治》論文集為主要代表，該論文集合了治理理論代表人物斯托克、庫(kù)依曼、杰索普、羅茨等人的著作，將治理概念及理論引入國(guó)內(nèi)學(xué)界研究的視野之中，并給善治——治理適應(yīng)現(xiàn)代政治發(fā)展要求的形態(tài)概括為“國(guó)家的權(quán)力向社會(huì)的回歸，其過(guò)程就是一個(gè)還政于民的過(guò)程”。隨著概念與理論的引進(jìn)在各學(xué)科領(lǐng)域的發(fā)展，尤其將國(guó)家與政府作為治理研究主體進(jìn)行中國(guó)適應(yīng)性的探索性研究更為多見(jiàn)。以俞可平“治理與善治”理論為代表的探索公民社會(huì)形成網(wǎng)絡(luò)狀治理形態(tài)興起與發(fā)展的研究，關(guān)注改革開(kāi)放以來(lái)社會(huì)組織在社會(huì)領(lǐng)域的興起多國(guó)家治理形態(tài)的影響與反作用。由俞可平主編的《中國(guó)治理評(píng)論》從2011年至2013年已出版三輯，主要包括：治理、社會(huì)治理、全球治理的主題探討，重要學(xué)術(shù)會(huì)議回顧的學(xué)術(shù)動(dòng)態(tài)總結(jié)更新，治理創(chuàng)新案例的研究匯總以及與國(guó)外治理的比較研究匯總等多個(gè)方面，并在每輯中對(duì)該年度的國(guó)內(nèi)外治理相關(guān)的專著書(shū)籍與論文文獻(xiàn)做出列表式總結(jié)，在更新研究情況的同時(shí)，為其他學(xué)者相關(guān)研究提供了資料獲取途徑。包含國(guó)內(nèi)外政治學(xué)、行政管理學(xué)等多相關(guān)學(xué)科學(xué)者對(duì)治理理論、治理實(shí)踐對(duì)治理在中國(guó)的發(fā)展進(jìn)行研究動(dòng)態(tài)的及時(shí)更新匯總，是國(guó)內(nèi)目前對(duì)于治理及其相關(guān)研究視角與內(nèi)容較為全面、更新速度較快的專著叢書(shū)。俞可平在該叢書(shū)第一輯的《中國(guó)的善治之路：中美學(xué)者的視角》中，將中國(guó)國(guó)家治理轉(zhuǎn)型的總體趨勢(shì)特征描述為，方式上的“從革命到改革”、主體角色上的“從革命黨到執(zhí)政黨”、權(quán)力實(shí)施的“從專政到憲政”、政治形態(tài)特點(diǎn)的“從政治協(xié)商到協(xié)商政治”、國(guó)家治理發(fā)展趨勢(shì)的“從政治國(guó)家到公民社會(huì)”、治理模式的“從政府統(tǒng)治到社會(huì)自治”、治理導(dǎo)向的“從管制到服務(wù)”、權(quán)力安排形式的“從集權(quán)到分權(quán)”、治理民主形式的“從基層民主到高層民主”、利益關(guān)系的“從利益沖突到利益協(xié)調(diào)”、決策形式的“從傳統(tǒng)決策到現(xiàn)代決策”以及權(quán)力制衡目標(biāo)的“從懲治腐敗到監(jiān)督權(quán)力”，多達(dá)12個(gè)方面的變遷過(guò)程的概況綜述。在以社會(huì)制衡理念主導(dǎo)下的善治理論發(fā)展將“自組織化的社會(huì)領(lǐng)域”提出后，治理理論逐步進(jìn)入行政管理與公共管理的研究領(lǐng)域。合作網(wǎng)絡(luò)模式的研究作為國(guó)家治理理論的另一種形式得以呈現(xiàn)。史偉峰在對(duì)國(guó)內(nèi)政府治理理論做綜述研究時(shí)，將陳振明在《公共管理學(xué)》中對(duì)于合作網(wǎng)絡(luò)的在其行為模式假設(shè)、合作機(jī)制等方面的研究作為“合作網(wǎng)絡(luò)”治理模式的研究典型。將國(guó)家治理放置于公共管理的研究范圍中，將“自組織網(wǎng)絡(luò)”與“政府管理”在網(wǎng)絡(luò)狀治理模式中融合，提供了治理模式在公共管理領(lǐng)域的應(yīng)用拓展，承接這種研究模式，李文彬在《基于網(wǎng)絡(luò)關(guān)系的政府治理研究》中引入社會(huì)網(wǎng)絡(luò)、價(jià)值網(wǎng)絡(luò)與顧客網(wǎng)絡(luò)等三種關(guān)系模式，對(duì)政府作為治理過(guò)程中利益相關(guān)者進(jìn)行利益協(xié)調(diào)的進(jìn)行模式研究。而網(wǎng)絡(luò)狀合作治理的研究思路進(jìn)一步刺激了多中心治理理論在政治學(xué)等相關(guān)社會(huì)學(xué)科里的發(fā)展。

多中心治理的概念及其理論的引入，以毛壽龍教授對(duì)埃莉諾·奧斯特羅姆的多中心自主治理理論的研究最具代表性。他組織編譯了奧利特羅姆夫婦為主的、有關(guān)多中心治理與自組織治理的相關(guān)專著，包括《美國(guó)公共行政的思想危機(jī)》（文森特·奧利特羅姆）、《公共事務(wù)的治理之道》和《制度激勵(lì)與可持續(xù)發(fā)展》（埃莉諾·奧利特羅姆）、《公共服務(wù)的制度建構(gòu)》（埃莉諾·奧利特羅姆、帕克斯、惠特克）以及《多中心治道與發(fā)展》和《多中心體制與地方公共經(jīng)濟(jì)》（邁克爾？麥金尼斯）等六部專著，將多中心、自組織理論較為詳盡與系統(tǒng)的引入國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)研究領(lǐng)域。

多中心治理與政治學(xué)結(jié)合研究方面，從政治哲學(xué)研究視角看，孔繁斌在《多中心治理詮釋——基于承認(rèn)政治的視角》一文中提出主要的想法，即“多中心治理”運(yùn)作的建構(gòu)路徑需要回到承認(rèn)政治中才能得以解決，并且從政治哲學(xué)視角分析而得多中心治理作為一種結(jié)構(gòu)使政治倫理的需要而非秩序化的工具理性的需要。同樣在政治哲學(xué)分析范圍內(nèi)，唐志敏在《奧斯特羅姆的公共經(jīng)濟(jì)思想及其政治哲學(xué)意義》對(duì)奧利特羅姆的多中心模式體現(xiàn)在公共經(jīng)濟(jì)思想上的相對(duì)性、靈活性和多樣性進(jìn)行概括分析，而這樣的對(duì)于多中心治理在公共經(jīng)濟(jì)制度安排要素的特征分析更多的是在哲學(xué)思維指導(dǎo)的理論分析層面。之后，多中心治理理論對(duì)民主類型的啟示方面在政治學(xué)范疇內(nèi)得到進(jìn)一步拓展，周亞權(quán)、孔繁斌在發(fā)表于《政治學(xué)研究》上的《從保護(hù)型民主到自主治理——一個(gè)多中心治理生成的政治理論闡釋》一文中提出，“多中心治理作為民主的一種綜合表述方式，意味著治理型民主和強(qiáng)勢(shì)民主深度嵌入公共治理之中，‘使民主運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)成為民主發(fā)展的具體型態(tài)。民主型態(tài)的流變，也具體體現(xiàn)在憲政秩序的變遷與重塑之中，多中心治理的生成引起憲政關(guān)系的深刻嬗變”，此處，多中心治理成為一種民主形態(tài)而放置于民主的轉(zhuǎn)型討論之中。繼理論引入初期的理論介紹與基礎(chǔ)概念學(xué)科間探討后，多中心治理理論開(kāi)始在與中國(guó)國(guó)家治理研究的多個(gè)方面得到適應(yīng)性研究討論的探索發(fā)展。王志剛在《多中心治理理論的起源、發(fā)展與演變》一文中曾對(duì)多中心治理模式在我國(guó)政府管理方面的適應(yīng)性做出這樣思路探索，“地方政府要達(dá)到地方善治，應(yīng)該透析外部條件的變化和創(chuàng)造有利于決策民主化、科學(xué)化、法治化的外部環(huán)境，在保持官僚制公共性優(yōu)點(diǎn)同時(shí)又突破官僚制的弊端，降低決策成本，提高行政效率，用多中心治理模式改進(jìn)地方政府公共管理”。多中心理念于秩序、機(jī)制和體系中的演化，開(kāi)始在適應(yīng)當(dāng)代中國(guó)鄉(xiāng)村基層治理、公共資源管理、大城市治理等將原理論分析框架做中國(guó)本土化移植的研究逐步增多。朱憲辰主編、于2012年出版的《自主治理與擴(kuò)展秩序——對(duì)話奧斯特羅姆》，將原理論中“公共池塘資源”和“使用者間交往的行為關(guān)系”作為研究變量，以理論綜述與實(shí)踐案例兩部分，匯集了涉及基層民主、都市環(huán)境治理、國(guó)家行政改革以及基層社區(qū)自治等不同理論實(shí)踐演化機(jī)制的國(guó)內(nèi)學(xué)者的相關(guān)研究。

（二）研究小結(jié)

國(guó)內(nèi)研究，從治理理論的引進(jìn)、經(jīng)歷治理模式變型至多中心治理理論的引入研究，有關(guān)理論的基礎(chǔ)性研究數(shù)量較多，研究范疇呈多學(xué)科交叉趨勢(shì)?！爸卫怼泵~于公共管理、全球發(fā)展治理與國(guó)家治理模式改革中在西方的興起，產(chǎn)生與成長(zhǎng)的土壤多屬于公共管理范圍，帶有“新公共管理”與“新公共服務(wù)”時(shí)代的多元化特點(diǎn)。國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)于治理與多中心治理理論的引進(jìn)與本土化研究雖然仍處于集中在基礎(chǔ)研究與研究視角探索的階段，但注意到“橘生淮南則為橘，生于淮北則為枳”的制度體制環(huán)境對(duì)理論與模式移植應(yīng)用的影響，這種審慎的研究態(tài)度與理論本土化演進(jìn)過(guò)程既是符合我國(guó)國(guó)家治理現(xiàn)實(shí)的。相關(guān)研究多數(shù)將政治現(xiàn)代化與國(guó)家轉(zhuǎn)型作為大的研究背景，從而忽視了將“轉(zhuǎn)型”作為研究切入點(diǎn)進(jìn)行適應(yīng)國(guó)家轉(zhuǎn)型期特有階段特征的治理模式研究，也使得多中心治理這一理念更多的被應(yīng)用于公共管理、公共經(jīng)濟(jì)學(xué)等其他學(xué)科。多中心治理模式適應(yīng)現(xiàn)代化治理優(yōu)點(diǎn)的過(guò)度強(qiáng)調(diào)，也使得諸多關(guān)于國(guó)家治理模式的研究過(guò)分的擴(kuò)充社會(huì)領(lǐng)域中社會(huì)組織自組織、純粹網(wǎng)絡(luò)狀扁平式治理模式的集中研究，忽視了國(guó)家轉(zhuǎn)型機(jī)制體系過(guò)渡階段承接的現(xiàn)代化組織構(gòu)建的需要。

三、結(jié)論

多中心治理模式的提出與在地方政府的公共生活治理中的嘗試應(yīng)用與因地制宜的適應(yīng)性革新，在這一應(yīng)我國(guó)改革轉(zhuǎn)型過(guò)渡期基本特點(diǎn)而生的多中心合作治理模式的生長(zhǎng)與發(fā)展領(lǐng)域中，不斷的提供經(jīng)驗(yàn)積累與科學(xué)性試驗(yàn)的寶貴嘗試。不全盤移植多中心合作治理模式符合中國(guó)特色社會(huì)主義建設(shè)的核心價(jià)值導(dǎo)向。在現(xiàn)有的經(jīng)驗(yàn)與實(shí)踐研究基礎(chǔ)上，發(fā)展出適應(yīng)中國(guó)特色的并帶有中國(guó)特色的治理模式，是中國(guó)國(guó)家治理與社會(huì)治理體系常新發(fā)展的理性思維邏輯中心。

〔參 考 文 獻(xiàn)〕

〔1〕埃莉諾·奧斯特羅姆.公共事務(wù)的治理之道——集體行動(dòng)制度的演進(jìn)〔M〕.余遜達(dá)，陳旭東，譯.上海：上海三聯(lián)書(shū)店，2000.

〔2〕邁克爾·麥金尼斯.多中心治道與發(fā)展〔M〕.毛壽龍，譯，上海：上海三聯(lián)書(shū)店，2000.

〔3〕邁克爾·博蘭尼.自由的邏輯〔M〕. 馮銀江，李雪茹，譯.長(zhǎng)春：吉林人民出版社，2002.

〔4〕俞可平.治理與善治〔M〕.北京：社會(huì)文獻(xiàn)出版社，2000.

〔5〕林尚立.當(dāng)代中國(guó)政治形態(tài)研究〔M〕天津：天津人民出版社，2000.

〔6〕俞可平.中國(guó)治理評(píng)論（總第1輯）〔M〕.北京：中央編譯出版社，2012.

〔7〕俞可平.中國(guó)治理評(píng)論（總第2輯）〔M〕.北京：中央編譯出版社，2012.

〔8〕施雪華.中國(guó)近現(xiàn)代政治體制的轉(zhuǎn)型及其當(dāng)代啟示〔J〕.學(xué)術(shù)研究，2013，（07）：31-45，166.

〔9〕孔繁斌.治理對(duì)話統(tǒng)治——一個(gè)政治發(fā)展范式的闡釋〔J〕.南京社會(huì)科學(xué)，2005（11）：66-71.

〔責(zé)任編輯：張 港〕