農(nóng)民養(yǎng)老金水平的跟蹤與思考

王海娟

摘要：在已基本實現(xiàn)新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險、城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險全覆蓋的基礎(chǔ)上，依法將這兩項制度合并實施，在全國范圍內(nèi)建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度，標(biāo)志著全體公民在相同的養(yǎng)老政策體制下平等參加、公平享受養(yǎng)老服務(wù)，必將改變一直以來農(nóng)民低水平的養(yǎng)老金待遇。文章以江蘇省啟東市為視角，跟蹤與思考農(nóng)民養(yǎng)老金水平，以期建立養(yǎng)老金水平的正常增長機制，推動城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險公平健康發(fā)展。

關(guān)鍵詞：農(nóng)民；養(yǎng)老金；跟蹤；思考

一、引言

建立全國統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度，對破除城鄉(xiāng)二元分割結(jié)構(gòu)，推動城市化進(jìn)程發(fā)展，推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的社會養(yǎng)老保障體系具有積極意義。早在2011年，江蘇率先合并新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險和城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度已落地生根三年有余。南通所轄市（縣）也相繼出臺并實施城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險，其制度定位、制度原則、制度框架與國家政策一致，在繳費補貼標(biāo)準(zhǔn)和基礎(chǔ)養(yǎng)老金水平上又略高于國家標(biāo)準(zhǔn)。如何以城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度的出臺為契機，建立合理的養(yǎng)老金水平增長機制，是廣大農(nóng)民最關(guān)心的問題之一，也是值得研究的重點課題。

二、農(nóng)民養(yǎng)老金水平的跟蹤

南通地區(qū)農(nóng)村社會養(yǎng)老保險始于1992年，月繳費標(biāo)準(zhǔn)設(shè)4～20元九個檔次，賬戶儲存額按國家文件規(guī)定計息，領(lǐng)取保證期為10年。在1992～2007年的16年內(nèi)，除1994年按國家發(fā)文發(fā)放領(lǐng)取補差，1997年又取消補差外，再沒有出臺過養(yǎng)老金調(diào)整文件。以啟東為例，1992～2007年1221名領(lǐng)取者中，月領(lǐng)金額50元以下的占50%以上，月領(lǐng)金額10元以下的占28%，最少的月領(lǐng)金額僅為0.10元。這種純儲蓄式的養(yǎng)老模式不僅不能解決農(nóng)民養(yǎng)老問題，而且由于與投保預(yù)測差距大，導(dǎo)致部分群眾對農(nóng)村保障制度持懷疑和反感態(tài)度。時至今日，因老農(nóng)保待遇問題常有投訴、信訪事件發(fā)生。

2008年，根據(jù)省廳和南通市委、市政府工作要求，針對老農(nóng)保制度陷于停滯的發(fā)展?fàn)顩r，啟東探索性開展了新農(nóng)保試點工作。新農(nóng)保繳費標(biāo)準(zhǔn)為本市上年度農(nóng)民人均純收入的10%～50%，市財政按上年度農(nóng)民人均純收入的2%補貼，個人賬戶儲存額根據(jù)中國人民銀行同期公布的城鄉(xiāng)一年期定期存款利率計息，養(yǎng)老金按個人賬戶累計儲存額除以120計發(fā)。當(dāng)年到齡的女性，按基準(zhǔn)檔補繳滿15年，實際月領(lǐng)標(biāo)準(zhǔn)為95元。這種以個人積累和公共財政投入為主體的新農(nóng)保制度，是對老農(nóng)保的一次顛覆，正逐步改變農(nóng)民傳統(tǒng)養(yǎng)老觀，標(biāo)志著我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險邁入新時代。

2010年，按照加快建立覆蓋城鄉(xiāng)居民社會保障體系的要求，新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點在全國鋪開。以啟東為視角，筆者認(rèn)為新型農(nóng)保制度主要有三大亮點：一是繳費在100～2700元六個檔次中自由選擇，財政補貼隨繳費多少有30～180元的浮動；二是照顧低保、重殘等弱勢群體，財政最低代繳繳費標(biāo)準(zhǔn)的50%；三是符合享受基礎(chǔ)養(yǎng)老金條件的，均可按月領(lǐng)取，當(dāng)年就有182033人享受基礎(chǔ)養(yǎng)老金。當(dāng)年到齡人員，按基準(zhǔn)檔補繳滿15年，實際月領(lǐng)標(biāo)準(zhǔn)為158元，雖低于農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)，但新型農(nóng)?；A(chǔ)養(yǎng)老金的普惠制標(biāo)志著農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作開始邁入健康發(fā)展軌道。

2011年，南通率先合并新型農(nóng)村和城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險，建立城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險。2012～2014年，省政府連續(xù)三次發(fā)文，基礎(chǔ)養(yǎng)老金由60元提高到90元并將按照七年倍增計劃，持續(xù)提高基礎(chǔ)養(yǎng)老金水平。這種城鄉(xiāng)社會養(yǎng)老保障一元化的機制建設(shè)和基礎(chǔ)養(yǎng)老金的調(diào)節(jié)機制，為進(jìn)一步提高保障水平，進(jìn)一步完善養(yǎng)老保險制度留有可發(fā)展空間。

三、農(nóng)民養(yǎng)老金水平的思考

（一）存在問題

1. 待遇標(biāo)準(zhǔn)低

以江蘇南通啟東為例，老農(nóng)保、新農(nóng)保到城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險，社會保障制度正逐步完善和進(jìn)步，但按目前基準(zhǔn)檔900元繳費并補繳滿15年的當(dāng)年到齡人員，加上基礎(chǔ)養(yǎng)老金90元，月領(lǐng)標(biāo)準(zhǔn)約188元，仍低于農(nóng)村最低生活保障每月320元，更低于城鎮(zhèn)職工最低15年繳費期的退休工資。

2. 待遇機制不完善

雖然從新農(nóng)保開始增加了政府繳費補貼，并且多繳與少繳享受不同的補貼額，但不同的財政補貼在到齡養(yǎng)老金中所占的比重卻差異很小，沒有拉大高低檔繳費之間的補貼差距，沒有從根本上帶動農(nóng)民加大養(yǎng)老投入。如果沒有政府行政考核，90%以上參保人員都將選擇低檔繳費，不利于基金積累。

城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險對繳費年限超過15年者，每增加一年，基礎(chǔ)養(yǎng)老金加發(fā)1%。按目前基礎(chǔ)養(yǎng)老金90元計算，每多繳一年基礎(chǔ)養(yǎng)老金每月才加發(fā)0.90元，繳費年限長與短對待遇的影響幾乎可以忽略不計。

3. 不和諧因素依然存在

城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老金水平已實現(xiàn)十連增，從2005年的月人均714元提高到今年的超過2000元。而農(nóng)村養(yǎng)老保險制度實施22年來，養(yǎng)老待遇仍停留于太低水平，調(diào)整文件少，調(diào)整幅度小，這種因身份差別造成養(yǎng)老待遇的歧視政策，使利益分配格局的嚴(yán)重不平衡性前所未有地突顯出來，沖擊了社會底層的養(yǎng)老保障信心，加劇了社會不和諧。

（二）幾點建議

十八屆三中全會討論通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，整合城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度，建立健全兼顧各類人員的社會保險待遇確定和正常調(diào)整機制。這一重大利好為切實改善居民養(yǎng)老待遇提供了制度保障，意義重大。筆者以為，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險的養(yǎng)老金待遇由個人賬戶養(yǎng)老金和基礎(chǔ)養(yǎng)老金組成，要從根本上擺脫農(nóng)民養(yǎng)老金的低水平保障，必須開個人賬戶之“源”，提基礎(chǔ)養(yǎng)老金之“份”。

1. 完善個人賬戶制度

個人賬戶的主要積累來自參保者個人繳費。目前，很多地區(qū)設(shè)定繳費檔次絕對值，由于個人積累對領(lǐng)取預(yù)期無明顯吸引力，所以很多人選擇低檔繳費或暫時觀望不繳費。筆者認(rèn)為，中國是一個農(nóng)業(yè)大國，由政府大包大攬的福利制度顯然不適合國情，應(yīng)通過利益機制促進(jìn)個人與政府共建。首先，繳費標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)以上年度城鄉(xiāng)居民可支配收入的10%為基準(zhǔn)檔，適當(dāng)提高繳費上限，形成繳費標(biāo)準(zhǔn)與收入水平相適應(yīng)的自然調(diào)節(jié)機制；其次，在經(jīng)濟(jì)可承受范圍內(nèi)，鼓勵多繳長繳，形成豐盈的個人賬戶積累；最后，凡以基準(zhǔn)檔以上連續(xù)繳費并符合領(lǐng)取條件者，繳費年限每增加一年，個人賬戶養(yǎng)老金另提高若干百分點，使廣大參保者在繳費時享受補貼，領(lǐng)取待遇時獲得繳費年限養(yǎng)老金。

個人賬戶的另一來源是政府財政補貼，補貼目的是鼓勵參保，激勵多繳長繳。目前，很多地區(qū)補貼額沒有隨繳費檔次拉大差距，低水平的補貼刺激不了多繳費欲望。筆者以為，應(yīng)該還財政補貼應(yīng)有之義。首先，補貼額隨繳費水平的提高而增加，加大補貼額在個人賬戶儲存額的占比，改變財政補貼有名無實、隔靴搔癢之弊，對經(jīng)濟(jì)確實困難而選擇低檔繳費的人員，應(yīng)尋求社會力量資助充實個人賬戶；其次，對低保、重殘、五保、孤兒等弱勢群體，在現(xiàn)有政府代繳最低標(biāo)準(zhǔn)50%的基礎(chǔ)上，提高代繳費標(biāo)準(zhǔn)，加大財政向最需要幫助人群的傾斜；最后，補貼應(yīng)及時足額到位，將財政補貼納入政府年度支出預(yù)算并優(yōu)先安排，做實個人賬戶。

城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險將集體補助納入個人賬戶，鼓勵村、社區(qū)及其他社會力量為參保人繳費提供資助。但隨著集體經(jīng)濟(jì)的弱化，村、社區(qū)及其他社會力量大部分不具備提供居民養(yǎng)老保障的能力。筆者認(rèn)為，首先新農(nóng)村建設(shè)的要義之一是民富、村強，各地應(yīng)培育具有地方特色的產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)，成立經(jīng)濟(jì)合作社，在帶領(lǐng)村民共同富裕的同時壯大集體經(jīng)濟(jì)，這樣才能有更多資金用于保障體系建設(shè)，反哺村民才能有根本保證；其次，私營業(yè)主對不符合城鎮(zhèn)職工參保范圍的職工，在參加城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險時，給予較大經(jīng)濟(jì)資助；再次，慈善經(jīng)濟(jì)作為社會再分配的一種形式，是社會保障體系的補充，對低保、重殘等繳費困難群體，鼓勵慈善組織無償提供資助；最后，期待更多社會力量參與養(yǎng)老保障事業(yè)，幫助經(jīng)濟(jì)困難人員實現(xiàn)老年基本生存需要。

2. 提高基礎(chǔ)養(yǎng)老金

中央確定基礎(chǔ)養(yǎng)老金最低標(biāo)準(zhǔn)為每人每月55元，各地以不低于55元為限，確定了絕對數(shù)額的發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)。這個絕對數(shù)額較之中央標(biāo)準(zhǔn)也許有5元、10元或更高的增加，但地方標(biāo)準(zhǔn)的制定是形式上的應(yīng)付式增加，還是確有科學(xué)依據(jù)？目前，很多地方歪曲“低水平”起步的內(nèi)涵，特別是東部沿海地區(qū)，不足100元的基礎(chǔ)養(yǎng)老金是絕對的低水平，不足農(nóng)村最低生活保障的1/3，不足城鎮(zhèn)職工平均退休工資的1/20。所以筆者認(rèn)為，基礎(chǔ)養(yǎng)老金的確定應(yīng)以本地上年度城鄉(xiāng)居民人均純收入為基數(shù)，參照城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老金確定的方法，使基礎(chǔ)養(yǎng)老金不低于最低收入保障水平，實現(xiàn)“保基本”大目標(biāo)。

基礎(chǔ)養(yǎng)老金的整體水平確定以后，還要根據(jù)繳費年限、人員性質(zhì)、年齡段等因素，因人而異適當(dāng)調(diào)整。首先，對超過15年繳費期，每增加一年，基礎(chǔ)養(yǎng)老金增加若干百分比，鼓勵居民長期繳費；其次，對高齡老人、無子女或子女無贍養(yǎng)能力的老人，以及低保、重殘、五保等弱勢群體，相應(yīng)提高基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇，最大程度保障困難群體“老有所養(yǎng)”。

基礎(chǔ)養(yǎng)老金是城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險區(qū)別于其他社會保險的重要特征，中央確定最低標(biāo)準(zhǔn)的同時，要求地方政府根據(jù)實際提高標(biāo)準(zhǔn)。目前，各地基礎(chǔ)養(yǎng)老金水平均處于低水平狀態(tài)，即使有增長，幅度也很有限。以江蘇為例，每年10元的增幅，到2018年實現(xiàn)七連增后，也只不過維持130元的標(biāo)準(zhǔn)，跟不上最低收入保障的增長水平，遠(yuǎn)不及企業(yè)職工較大幅度的遞增。在利益對比之下，公平性問題逐漸顯露且日益尖銳，基礎(chǔ)養(yǎng)老金的福利保障作用受到了限制。鑒于此，首先，在財力許可條件下，近幾年可提高調(diào)整幅度，或設(shè)定縮小保障差距的階段性目標(biāo)，按照預(yù)定目標(biāo)評估改革進(jìn)程，及時調(diào)整改革策略，把社會保險兩類群體的差距控制在合適的范圍之內(nèi)，避免兩級分化，消除農(nóng)民養(yǎng)老的后顧之憂；其次，基礎(chǔ)養(yǎng)老金增長到一定水平后，建立自然增長機制，每年以不低于經(jīng)濟(jì)增長和物價變動幅度保持穩(wěn)步提升，為養(yǎng)老金待遇的有效增長提供制度保障。

3. 實現(xiàn)基金保值增值

基金有效保值增值，能保證參保人養(yǎng)老待遇收益最大化。江蘇城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險個人賬戶計息標(biāo)準(zhǔn)由原參照中國人民銀行公布的一年期定期存款利率調(diào)整為參照省企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險個人賬戶記賬利率。但即便如此，從經(jīng)濟(jì)發(fā)展和通貨膨脹角度分析，個人賬戶資金仍在不斷縮水并直接影響居民養(yǎng)老待遇。特別是隨著人均壽命的不斷延長，以及老齡化加劇、支付期延長，如果不注重基金保值增值，收支缺口會逐步擴(kuò)大，影響城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險的可持續(xù)發(fā)展。所以，應(yīng)加強基金的投資管理和監(jiān)督。首先，基金管理機構(gòu)應(yīng)從市（縣）級逐步過渡到省級，以充分利用省級平臺投資信息廣、投資能力強、投資渠道寬等優(yōu)勢；其次，嚴(yán)格執(zhí)行收支兩條線管理，加強對基金的審計、監(jiān)督力度，確保基金收支安全、高效；再次，杜絕挪用、擠占保險基金及其他違規(guī)行為，確?；鸢踩蛔詈?，待條件成熟，應(yīng)探索不同組合、不同形式的投資方式，推進(jìn)基金市場化運營，實現(xiàn)優(yōu)質(zhì)高效增值。

四、結(jié)語

城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度的合并實施，是縮小養(yǎng)老權(quán)益差距，促進(jìn)社會保障制度公平、持續(xù)、健康發(fā)展的必然之路。制度的建立、實施、完善，待遇的由低到高發(fā)展，必然經(jīng)歷時間的考驗，關(guān)鍵在于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展程度。各級政府有責(zé)任、有義務(wù)通過調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，不斷壯大基礎(chǔ)財源，提高養(yǎng)老保障的籌資能力和保障水平，早日實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老金待遇的可靠增長。

參考文獻(xiàn)：

[1]盧昱昕.城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險待遇調(diào)整的精算分析[J].中國社會保障，2013（04）.

[2]王延中.中國農(nóng)村社會保障的現(xiàn)狀與未來發(fā)展[J].社會保障研究，2009（01）.

（作者單位：江蘇省啟東市農(nóng)村社會養(yǎng)老保險事業(yè)管理處）