國外生態(tài)補償機制對我國草原生態(tài)補償機制構建的啟示

咸金龍

摘 要：我國草原主要分布在西北部的干旱少雨地區(qū)，也是經濟發(fā)展較落后的地區(qū)。這些地區(qū)不僅面臨著嚴峻的自然條件的考驗，同時也面臨著對草原的過渡開墾利用所造成的人為破壞。這兩方面的原因造成了我國草原環(huán)境的日益惡化。本文通過對歐美一些國家生態(tài)補償制度的經驗借鑒，再結合我國現(xiàn)有的生態(tài)補償經驗，對我國的草原生態(tài)補償機制進行大膽的設想。

關鍵詞：草原；生態(tài)補償；政府；市場

一、生態(tài)補償?shù)母拍?/p>

“生態(tài)補償”（Ecological Compensation）還沒有明確的定義，目前生態(tài)補償有廣義和狹義之分：廣義的生態(tài)補償是指對保護生態(tài)系統(tǒng)和自然資源的行為以及因上述行為得到的生態(tài)價值效益而進行獎勵的方式；對生態(tài)系統(tǒng)和自然資源的破壞行為以及因為破壞行為而造成的生態(tài)損失進行懲罰的方式，也包括對污染環(huán)境的行為和人的處罰。狹義的生態(tài)補償則主要指對維護生態(tài)安全和保護自然資源的行為以及因上述行為得到的生態(tài)價值效益而進行獎勵的方式。兩種定義都是以經濟手段為主，調節(jié)相關者利益關系的制度，以此達到保護和可持續(xù)利用生態(tài)系統(tǒng)的目的。因此，筆者認為生態(tài)補償?shù)母拍睿壕褪菄一蛏鐣猩鷳B(tài)受益人（破壞人）對提供生態(tài)服務者（生態(tài)利益受損者）所進行補償?shù)男袨椤?/p>

二、國外生態(tài)補償機制的主要內容

（一）政府提供補償金

由政府提供補償金的草原生態(tài)補償模式是歐美一些發(fā)達國家在實踐中的重要補償方式。1933年美國頒布《保護性調整方案》和“農業(yè)保護計劃”，這項計劃由政府直接提供財政資金對農民在退耕過程中的損失進行補償。1956年美國又頒布《農業(yè)法案》該法案中的農田退耕計劃又稱“土地銀行計劃”同樣是由政府提供財政補貼，對農民附帶條件的短期退耕進行財政補貼。在紐約，美國政府對生態(tài)補償資金的提供承擔主要責任。如在流域水土保持工作當中，政府為了提高上游居民的水土保持工作的積極性，制定了經濟補償政策，資金由下游受益區(qū)的政府提供。這種由“政府購買草原生態(tài)效益，提供補償金”的政策對生態(tài)補償提供了積極的研究意義。瑞典同樣對退耕還草進行高額財政補貼，其對劣等地退耕種草造林的補助率達到50%。德國政府也對生態(tài)農業(yè)或生物農業(yè)規(guī)定了補貼政策，對符合補助規(guī)定的土地按照每年每公頃450馬克的標準進行補助。

（二）利用稅收支持生態(tài)補償

上世紀70年代以來，生態(tài)稅收制度首先在西方發(fā)達國家之中發(fā)展開來。國外生態(tài)稅收以能源稅為主體，并輔以其他多種類型的稅收種類，大體可以分為五類：廢氣稅、垃圾稅、噪音稅、水污染稅、固體廢物。在荷蘭，政府設置的環(huán)境稅有燃料稅、水污染稅、土壤保護稅、石油產品稅等十幾種之多。美國哥倫比亞政府規(guī)定，水電公司中發(fā)電量超過一萬千瓦的，必須向區(qū)域內的專門機構繳納電力銷售總額的3%給政府。瑞典政府設置了碳稅，碳稅制度是根據(jù)二氧化碳的來源，對使用石油、天然氣、液化石油氣、煤炭等的企業(yè)征收稅費的制度。法國政府規(guī)定使用煤炭資源的要按照使用量進行交稅。隨著使用時間和使用量的增長，起征點也越高。由此可見，生態(tài)環(huán)境稅制度在西方國家已經比較成熟。

（三）建立專門機構實施生態(tài)補償制度

1996年哥斯達黎加政府頒布施行了《森林法》，規(guī)定通過建立專門機構來實施生態(tài)補償管理，國家森利基金是專門負責管理與實施森林生態(tài)補償?shù)臋C構。該機構對森林生態(tài)基金進行專門管理、實施與監(jiān)督，受理私有林地所有者的生態(tài)補償申請，并與其簽訂生態(tài)補償合同。生態(tài)服務方即私有林地的所有者按照合同約定提供生態(tài)服務如：森林的保護和管理，植樹造林和植被保護等，而國家森林基金則針對其服務，在合同約定的期限內給與合理的資金補償。生態(tài)補償支付方則為國家政府基金、私有企業(yè)和個人等。通過這種專門機構的管理方式，哥斯達黎加的森林覆蓋率大幅度提高。

（四）采用市場機制提高生態(tài)效益

采用市場化機制就是將生態(tài)效益作為商品，加入市場機制的協(xié)調和資源優(yōu)化配置作用。美國、巴西、哥斯達黎加等國的經驗表明，市場競爭機制在生態(tài)補償中的充分運用也起到了生態(tài)補償?shù)闹匾饔?，政府完全可以利用市場手段和經濟激勵政策來提高生態(tài)效益。德國是充分發(fā)揮政府的市場手段協(xié)調生態(tài)補償?shù)牡淅?。生態(tài)資金支出主要是橫向轉移支付，即由富裕地區(qū)直接向貧困地區(qū)轉移支付。通過這種橫向轉移改變地區(qū)間既得利益格局，實現(xiàn)地區(qū)間公共服務水平的均衡。橫向轉移支付的另一重要特點是州際間的橫向轉移支付，橫向轉移支付基金由兩種資金組成：扣除了劃歸各州銷售稅的25%后，余下的75%按各州居民人數(shù)直接分配給各州；財政較富裕的州按照統(tǒng)一標準計算撥給窮州的補助金，實現(xiàn)州際間財政平衡。①

三、國外生態(tài)補償機制對我國草原生態(tài)補償?shù)膯⑹?/p>

（一）以政府為主導，市場機制有效介入的模式

中央政府和省級地方政府是草原生態(tài)治理的主體。政府的作用主要體現(xiàn)在政策支持、項目投入、強有力的資金供給、法律法規(guī)保障及政府的宏觀調控上。但這種模式除了信息不對稱外，體制本身的效率低、尋租腐敗的可能性以及政府預算優(yōu)先考慮領域的轉移，都可能影響政府購買模式的實際效果。[3]因此僅僅依靠政府的這種補償模式，不僅增加了政府的財政壓力也降低了公眾的創(chuàng)造性和生態(tài)補償?shù)姆e極性。還導致不公平現(xiàn)象的發(fā)生。當前我國的實踐中，草原生態(tài)補償?shù)氖袌鍪侄沃饕猩鷳B(tài)稅費制度和市場交易模式。政府主導的財政轉移支付和生態(tài)補償專項基金對草原生態(tài)補償也具有重要的作用。因此，在我國草原生態(tài)補償中確立以政府為主導的補償模式，可以克服市場經濟不成熟的困難。積極利用市場機制來進行草原生態(tài)補償又可以培育良好的市場環(huán)境。以政府為主導，積極發(fā)展市場補償模式，兩者結合相互促進，共同保證我國草原生態(tài)補償?shù)捻樌M行。

（二）完善相關措施，建立多樣的資金籌措機制

一是將草原生態(tài)補償納入國家財政轉移支付項目。中央通過財政轉移支付的方式對地方的經濟發(fā)展和生態(tài)補償進行協(xié)調和平衡。建議在中央和地方財政支出預算中，設立草原生態(tài)補償支出預算科目，建立穩(wěn)健的國家財政投入機制。

二是建立“草原生態(tài)補償基金”。草原生態(tài)補償基金的建立由國家財政撥款提供資金基礎，并充分吸引國內外社會、組織和個人的捐贈，開辟融資渠道。

三是建立省際間財政橫向轉移支付制度。所有草原生態(tài)受益地區(qū)都應當在地方財政支出預算科目中，設立草原生態(tài)補償支出預算科目，把生態(tài)補償資金在全國范圍內進行調度和使用，起到國家和市場的宏觀調控作用，調整地區(qū)間經濟利益，對于草原地區(qū)要格外照顧和重視，加大投資和建設力度，確保補償金落到實處并發(fā)揮作用。

四是根據(jù)“誰受益，誰補償”原則，由草原生態(tài)受益人和草原生態(tài)破壞著提供部分生態(tài)補償金。如日本《森林法》規(guī)定，國家對于被劃為保安林的所有者加以適當補償，同時要求保安林收益團體和個人承擔一部分補償費用。[4]借鑒于中國的草原生態(tài)保護可以更加有效解決草原生態(tài)補償問題。

結語

近幾年來，隨著經濟的發(fā)展，我國草原生態(tài)環(huán)境面臨著嚴峻的考驗，草場退化、水土流失、荒漠化、過度放牧等問題是擺在我們面前的主要問題。借鑒國外生態(tài)補償?shù)某晒涷灒⑦m合于我國的草原生態(tài)補償機制，將對我國的草原生態(tài)保護和社會發(fā)展提供重要的保障。（作者單位：西北民族大學法學院）

注解：

① 科技日報，北京2012年5月12日電。

參考文獻：

[1] 張國慶，鐘吉安。試論重點公益林之生態(tài)補償[J].四川林勘設計，2009，（1）。

[2] 毛顯強，鐘瑜。生態(tài)補償?shù)睦碚撎接慬J].中國人口、資源與環(huán)境，2002，（4）第38頁