新疆持續(xù)減貧新模式探討

何方方　郭艷芹

[提要] 新疆是我國(guó)貧困人口分布的主要地區(qū)之一，其貧困人口是全國(guó)農(nóng)村中收入水平居于最低層次的弱勢(shì)群體。雖然經(jīng)過(guò)六十年的反貧困斗爭(zhēng)，取得了輝煌的成就，但是返貧致貧的現(xiàn)象依然存在。本文通過(guò)對(duì)目前新疆農(nóng)村脫貧人口返貧根源的解析，深入研究現(xiàn)有減貧模式中無(wú)法回避的問(wèn)題，提出構(gòu)建“整村推進(jìn)+農(nóng)民專業(yè)合作社”的可持續(xù)減貧新模式，以整合政府在貧困地區(qū)投入的資源，通過(guò)合作社的發(fā)展提高農(nóng)民的組織化程度，并持續(xù)提高農(nóng)民的素質(zhì)與能力，實(shí)現(xiàn)新疆減貧的戰(zhàn)略目標(biāo)。

關(guān)鍵詞：返貧；減貧新模式；整村推進(jìn)；農(nóng)民專業(yè)合作社

中圖分類(lèi)號(hào)：F127 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

原標(biāo)題：“破”新疆返貧困境，“立”可持續(xù)減貧新模式

收錄日期：2014年3月2日

進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，新疆的反貧困斗爭(zhēng)取得了重大勝利，全疆累計(jì)有284萬(wàn)人越過(guò)當(dāng)年低收入貧困線，穩(wěn)定解決溫飽問(wèn)題；30個(gè)扶貧開(kāi)發(fā)重點(diǎn)縣農(nóng)牧民人均純收入由2000年的980元提高到2009年的3，426元，增加了2，446元。然而，在脫貧的過(guò)程中，又出現(xiàn)了貧困人口減少速度趨于緩慢、脫貧和返貧現(xiàn)象同時(shí)并存交織發(fā)生的現(xiàn)象，如此嚴(yán)峻的返貧形勢(shì)，使新時(shí)期新疆的減貧工作充滿了挑戰(zhàn)。新疆未來(lái)減貧工作的關(guān)鍵在于如何促使貧困地區(qū)的經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)與社會(huì)發(fā)展、資源利用、環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào)，遏制返貧現(xiàn)象，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村減貧工作的可持續(xù)發(fā)展。因此，解析農(nóng)村脫貧人口返貧根源，深入研究現(xiàn)有減貧模式中無(wú)法回避的問(wèn)題，構(gòu)建可持續(xù)減貧新模式是當(dāng)前新疆扶貧工作的首要任務(wù)，為新時(shí)期新疆的減貧策略調(diào)整提供理論依據(jù)和參考。

一、透析新疆脫貧人口返貧的根源

（一）自然環(huán)境的不可持續(xù)性。新疆的貧困地區(qū)人口多處在自然條件惡劣、土地貧瘠、生態(tài)環(huán)境脆弱的干旱地區(qū)、高寒山區(qū)等地。這些地區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基本條件差，自然災(zāi)害極其頻繁，生產(chǎn)技術(shù)落后，商品經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)，抵御自然災(zāi)害能力也較弱。特殊的地理環(huán)境使當(dāng)?shù)氐呢毭耩B(yǎng)成了對(duì)自然資源的過(guò)度依賴，形成了“靠山吃山，靠水吃水”的局面。為了生存他們毀林開(kāi)荒、伐薪取火、毀林倒木，使當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境急劇惡化，進(jìn)而侵蝕了貧困農(nóng)戶的生存基礎(chǔ)，使貧困人口陷入了“貧困—掠奪資源—環(huán)境退化—更加貧困”的困境。為了滿足短期的生存需求，貧困人口對(duì)資源、環(huán)境的掠奪性開(kāi)發(fā)行為，造成了生態(tài)環(huán)境的嚴(yán)重失衡、自然環(huán)境不斷退化、水土嚴(yán)重流失，風(fēng)沙、冰雪災(zāi)害等各種自然災(zāi)害頻繁出現(xiàn)。2010年全疆受災(zāi)面積達(dá)137，545公頃，僅南疆三地州受災(zāi)面積就達(dá)47，165公頃，占全疆受災(zāi)面積的34.3%，受災(zāi)最為嚴(yán)重的往往是那些集中連片的貧困地區(qū)?？梢?jiàn)，自然生態(tài)的不可持續(xù)是導(dǎo)致減貧效果越來(lái)越不明顯，脫貧速度趨于緩慢，貧困人口脫貧后又返貧的一個(gè)重要原因。

（二）貧困人口素質(zhì)的不可持續(xù)性。貧困不僅是一個(gè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，更是一種社會(huì)現(xiàn)象，它不僅與自然生態(tài)有關(guān)，而且與人文環(huán)境有著更為密切的聯(lián)系，人口的科學(xué)文化素質(zhì)、價(jià)值觀念及其生活方式以及社區(qū)的文明開(kāi)化程度，直接決定著人們是否能擺脫貧困的命運(yùn)。（1）一些貧困人口在獲得扶持后，不僅沒(méi)有認(rèn)識(shí)到脫貧需要經(jīng)過(guò)自力更生、艱苦奮斗才能實(shí)現(xiàn)，反而把脫貧看成是黨和政府天經(jīng)地義的工作和任務(wù)，認(rèn)為自己只需要等著救濟(jì)就行了。這種“知足常樂(lè)”、不思進(jìn)取、缺乏發(fā)展后勁的“等、靠、要”思想與自身的素質(zhì)有著很大關(guān)系；（2）由于新疆的貧困地區(qū)多屬于邊遠(yuǎn)、高寒地帶，經(jīng)濟(jì)文化相對(duì)落后，醫(yī)療、養(yǎng)老保障制度也不健全，導(dǎo)致“養(yǎng)兒防老”觀念根深蒂固，有的人至今還認(rèn)為“人多好辦事”，結(jié)果導(dǎo)致 “多生超生”現(xiàn)象屢禁不止，在資源本來(lái)就嚴(yán)重不足的情況下，這些貧困家庭的人口身體素質(zhì)、文化素質(zhì)更加低下，形成了“越窮—越生—越窮”，“貧困—脫貧—返貧”的惡性循環(huán)。據(jù)調(diào)查，在新疆扶貧開(kāi)發(fā)工作重點(diǎn)縣，擁有三個(gè)以上孩子的家庭全年總收入比只有兩個(gè)孩子的家庭要少861元，比只有一個(gè)孩子的家庭年收入要少924元。

（三）外部經(jīng)濟(jì)、社會(huì)環(huán)境的不可持續(xù)性。外部經(jīng)濟(jì)、社會(huì)環(huán)境的平等是實(shí)現(xiàn)可持續(xù)減貧的必要條件，它的有效供給和平等分配對(duì)新疆貧困地區(qū)的全面發(fā)展起著不可替代的作用。概括起來(lái)，導(dǎo)致新疆貧困人口返貧的外部經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境主要有以下幾個(gè)方面：一是扶貧政績(jī)考核制度不完善，導(dǎo)致地方政府在扶貧過(guò)程中只重脫貧數(shù)量，不重脫貧質(zhì)量；在扶貧績(jī)效的考核中，只重經(jīng)濟(jì)扶貧，不重文化、教育、生態(tài)扶貧，人為割裂扶貧資金的經(jīng)濟(jì)效益與社會(huì)效益、生態(tài)效益的聯(lián)系。扶貧項(xiàng)目的實(shí)施，不僅沒(méi)有形成脫貧人口自我發(fā)展的能力，幫助他們脫貧致富，反而因?yàn)閲?yán)重的環(huán)境污染和生態(tài)破壞等加劇了貧困；二是社會(huì)保障體系建設(shè)滯后，脫貧人口一遇到重大的自然災(zāi)害或者生一場(chǎng)大病，就會(huì)重新淪為貧困人口。新疆農(nóng)村地區(qū)的社會(huì)保障水平普遍較低，貧困地區(qū)更是處于一種落后的、分散的低水平狀態(tài)。脫貧戶一旦生病，就會(huì)因缺乏醫(yī)療保障、支付不起醫(yī)藥費(fèi)而再次陷入貧困，而日益抬高的教育費(fèi)用也使得一部分農(nóng)民一籌莫展，相當(dāng)一部分農(nóng)民因支付高昂的子女教育費(fèi)用而重新淪為貧困之中。因病返貧、因?qū)W返貧成了新疆貧困人口居高難降的一個(gè)主要原因。

二、新疆現(xiàn)有減貧模式中無(wú)法回避的兩個(gè)問(wèn)題

整村推進(jìn)作為我國(guó)新階段扶貧最基本的模式，已經(jīng)成為推動(dòng)貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要舉措。應(yīng)該說(shuō)，整村推進(jìn)在引領(lǐng)新疆貧困地區(qū)興村富民的道路上，發(fā)揮了巨大的作用，給貧困地區(qū)帶來(lái)了生機(jī)與活力。但是，隨著扶貧開(kāi)發(fā)工作進(jìn)入新的歷史發(fā)展階段，新疆的扶貧開(kāi)發(fā)工作也面臨新的形勢(shì)和困難。

（一）以政府為單一主體，農(nóng)戶參與度低。參與式整村推進(jìn)作為新疆新時(shí)期重要的扶貧方式，吸取了新疆扶貧開(kāi)發(fā)六十年來(lái)的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，實(shí)現(xiàn)了從“輸血”到“造血”的根本性轉(zhuǎn)變，是一種確保扶貧開(kāi)發(fā)經(jīng)濟(jì)效益的最大化和扶貧開(kāi)發(fā)社會(huì)效益的最優(yōu)化的扶貧方式，對(duì)于集中有限的扶貧資源，有重點(diǎn)地解決貧困問(wèn)題，特別是增強(qiáng)貧困農(nóng)戶及鄉(xiāng)村自我發(fā)展能力有明顯的作用。但應(yīng)該注意的是，整村推進(jìn)模式在具體的實(shí)施中仍存在一些問(wèn)題。目前在新疆貧困地區(qū)，由于農(nóng)戶的積極性不高，參與程度低，扶貧工作“多數(shù)是政府行為而不是社會(huì)行為”，有限的資金并沒(méi)有發(fā)揮出充分的作用，從而影響扶貧的進(jìn)度。農(nóng)民的參與積極性沒(méi)有被充分地調(diào)動(dòng)起來(lái)，在扶貧項(xiàng)目的選擇和實(shí)施中，仍然是縣、鎮(zhèn)、鄉(xiāng)政府發(fā)揮主導(dǎo)作用。如此決定的扶貧項(xiàng)目，更多反映的是上級(jí)政府部門(mén)的主觀要求，規(guī)劃決策的盲目性較大，往往并不符合貧困村的實(shí)際，也不符合當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶最迫切的需要，其更多體現(xiàn)的是有關(guān)部門(mén)的政績(jī)。

整村推進(jìn)的理想效果是廣泛征求貧困戶的意見(jiàn)，通過(guò)農(nóng)戶的深度參與，在項(xiàng)目的規(guī)劃和實(shí)施中提高農(nóng)民的組織化程度，從而提高農(nóng)民進(jìn)入市場(chǎng)的能力。但目前的扶貧，由于農(nóng)民的參與程度低，在項(xiàng)目的規(guī)劃和實(shí)施過(guò)程中沒(méi)有形成某種形式的組織，因而在項(xiàng)目完成后，農(nóng)戶往往又恢復(fù)了原來(lái)的分散狀態(tài)，組織化程度沒(méi)有提高。因此，不僅沒(méi)有形成持續(xù)發(fā)展的能力，而且很容易因?yàn)楦鞣N天災(zāi)人禍返貧。

（二）缺乏載體，農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣成本高。長(zhǎng)期以來(lái)，物質(zhì)扶貧作為新疆扶貧開(kāi)發(fā)的首選戰(zhàn)略，通過(guò)貼息貸款、財(cái)政發(fā)展基金和以工代賑專項(xiàng)基金等扶貧方式不同程度地滿足了貧困地區(qū)的物質(zhì)需要，也在一定程度上推動(dòng)了貧困地區(qū)的發(fā)展。但是，這種純物質(zhì)的大包大攬的扶貧方式，一方面增加專項(xiàng)扶貧開(kāi)支而導(dǎo)致更嚴(yán)重的財(cái)政負(fù)擔(dān)；另一方面也不利于扶貧對(duì)象自身創(chuàng)新能力和奮斗精神的培養(yǎng)，無(wú)益于貧困地區(qū)從根本上擺脫窘境，也難以推動(dòng)貧困地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。

新時(shí)期新疆扶貧開(kāi)發(fā)應(yīng)該實(shí)現(xiàn)“授之以魚(yú)，不如授之以漁”，從“輸血”到“造血”的根本性轉(zhuǎn)變。目前，貧困戶種植的作物主要包括糧食、蔬菜、瓜果、棉花等，按理說(shuō)提高收入應(yīng)該不難，但是由于貧困地區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的商品化程度較低，單一品種的農(nóng)作物的種植面積和專業(yè)化水平也相應(yīng)較低，遇到收成不好的時(shí)候，解決溫飽都成問(wèn)題。當(dāng)遇到豐收的年份，又因?yàn)樾畔㈤]塞不知道市場(chǎng)行情，而導(dǎo)致“豐產(chǎn)不豐收”，“谷賤傷農(nóng)”。面對(duì)新疆這樣的特殊情況，就需要提高農(nóng)民的組織化水平，為農(nóng)戶建立一個(gè)順暢的需求表達(dá)渠道，將農(nóng)戶對(duì)于農(nóng)業(yè)技術(shù)、市場(chǎng)信息的多元化需求進(jìn)行整合。如此，上級(jí)部門(mén)才有可能透過(guò)這個(gè)組織載體進(jìn)行專業(yè)化的農(nóng)業(yè)技術(shù)培訓(xùn)、示范、咨詢等，既能夠使政府的技術(shù)供給與農(nóng)戶的技術(shù)需求匹配，也能夠節(jié)省面對(duì)分散的單個(gè)農(nóng)戶的技術(shù)推廣成本。同時(shí)，自發(fā)組織起來(lái)的農(nóng)民，通過(guò)參與縣、鎮(zhèn)、鄉(xiāng)各級(jí)政府的農(nóng)業(yè)技術(shù)規(guī)劃和農(nóng)業(yè)政策制定，既能夠有效監(jiān)督政府的公共決策和資源分配，提高農(nóng)戶的積極性，也能夠在參與中提高農(nóng)民的能力，做到真正意義上的減貧。

三、構(gòu)建可持續(xù)減貧新模式——“整村推進(jìn)+農(nóng)民專業(yè)合作社”

農(nóng)民專業(yè)合作社是在農(nóng)村家庭承包經(jīng)營(yíng)基礎(chǔ)上，同類(lèi)農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者或者同類(lèi)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)服務(wù)的提供者、利用者，自愿聯(lián)合、民主管理的互助性經(jīng)濟(jì)組織。合作社以農(nóng)民為主要服務(wù)對(duì)象，提供農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料的購(gòu)買(mǎi)，農(nóng)產(chǎn)品的銷(xiāo)售、加工、運(yùn)輸、貯藏以及與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)有關(guān)的技術(shù)、信息等服務(wù)，承擔(dān)了農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣過(guò)程中“一家一戶辦不了，社區(qū)組織統(tǒng)不了，政府部門(mén)包不了”的任務(wù)，是農(nóng)業(yè)技術(shù)和市場(chǎng)信息的重要載體，對(duì)貧困地區(qū)的發(fā)展有著重要的作用。

近年來(lái)，新疆雖然在不斷加大扶貧投入的力度，但由于農(nóng)民的參與程度較低，扶貧資金投入的效應(yīng)正在迅速遞減。而合作社的發(fā)展雖然可以有效地提高農(nóng)民的組織化程度，但在邊遠(yuǎn)的貧困地區(qū)，由于資金、資源等原因發(fā)展較為遲緩。如果將政府投入農(nóng)村扶貧資金與推進(jìn)合作社發(fā)展的資源進(jìn)行有效整合，可以在新疆的貧困地區(qū)構(gòu)建一種可持續(xù)的減貧模式：整村推進(jìn)+農(nóng)民專業(yè)合作社。

（一）在進(jìn)行整村推進(jìn)扶貧時(shí)，以農(nóng)民專業(yè)合作社為載體，可以有效解決農(nóng)民在扶貧項(xiàng)目中的參與問(wèn)題。農(nóng)民專業(yè)合作社能夠?qū)⒎稚⒌霓r(nóng)戶組織起來(lái)，以合作社為單位進(jìn)行扶貧項(xiàng)目的規(guī)劃和實(shí)施，上級(jí)政府就可以成為掌舵人而不是劃槳人，政府僅僅承擔(dān)指導(dǎo)、仲裁和監(jiān)督等職能，而不必直接進(jìn)行項(xiàng)目的操作。合作社是農(nóng)民自主治理的組織，合作社內(nèi)有規(guī)范的章程，每一個(gè)成員都可以參與合作社的管理，農(nóng)戶對(duì)扶貧項(xiàng)目的參與程度也會(huì)隨之提高，真正貧困的農(nóng)戶也能參與其中。從而可以改變目前整村推進(jìn)扶貧對(duì)政府的依賴，解決現(xiàn)有扶貧模式在實(shí)踐中主要由政府自上而下推進(jìn)的問(wèn)題，真正調(diào)動(dòng)廣大貧困戶的參與積極性。此外，農(nóng)民專業(yè)合作社獲得的盈余依賴于成員產(chǎn)品的集合和成員對(duì)合作社的利用，本質(zhì)上屬于全體成員?？梢哉f(shuō)，成員的參與熱情和參與效果直接決定了合作社的效益情況。因此，以農(nóng)民合作社為載體實(shí)施扶貧項(xiàng)目，扶貧資金可以得到更有效的利用。

（二）將政府“自上而下”的推廣方式與合作社“自下而上”的運(yùn)作方式相結(jié)合，可以有效解決技術(shù)推廣成本高的問(wèn)題。以整村推進(jìn)的扶貧資金支持農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展，可以消除扶貧資金“投放難，回收更難”的弊端。在整村推進(jìn)扶貧的項(xiàng)目完成后，農(nóng)民合作社也會(huì)發(fā)展得比較成熟，將會(huì)成為持續(xù)提高農(nóng)民收入的有效途徑。而且以農(nóng)民專業(yè)合作社作為農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣的基層組織者和執(zhí)行者，能夠重塑貧困地區(qū)的農(nóng)村三級(jí)農(nóng)技推廣體系，可以改變農(nóng)技推廣體系“網(wǎng)破、線斷、人散”的局面?？h、鎮(zhèn)、鄉(xiāng)政府與合作社共同制定農(nóng)業(yè)技術(shù)的推廣計(jì)劃，協(xié)同工作，合作社可以利用其優(yōu)勢(shì)對(duì)農(nóng)戶形成較強(qiáng)的影響力，通過(guò)各合作社之間的技術(shù)交流活動(dòng)、組織參觀訪問(wèn)、學(xué)習(xí)先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)等，不斷促進(jìn)農(nóng)業(yè)技術(shù)在農(nóng)戶之間的擴(kuò)散，這樣不但節(jié)約了農(nóng)業(yè)技術(shù)的宣傳、推廣成本，也提高了農(nóng)戶對(duì)技術(shù)的接受程度。

但需要注意的是，“整村推進(jìn)+農(nóng)民專業(yè)合作社”并不是由政府以行政力量將整個(gè)村莊變?yōu)橐粋€(gè)合作社，這樣的合作社官辦色彩太過(guò)濃厚，既對(duì)合作社的進(jìn)一步發(fā)展留下了隱患，也難以真正提高農(nóng)民對(duì)扶貧項(xiàng)目的參與程度。政府在這個(gè)減貧新模式中所要發(fā)揮的作用是引導(dǎo)農(nóng)民根據(jù)自己的情況成立合作社，通過(guò)建立以農(nóng)民專業(yè)合作社為平臺(tái)的項(xiàng)目運(yùn)行機(jī)制，進(jìn)行項(xiàng)目競(jìng)爭(zhēng)申請(qǐng)或公開(kāi)招標(biāo)，合作社將成為項(xiàng)目規(guī)劃、實(shí)施和評(píng)估的主體，成為農(nóng)民參與扶貧工作的主要載體，強(qiáng)化競(jìng)爭(zhēng)與監(jiān)督。這種方式可以通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)的壓力使各個(gè)合作社迅速提高其內(nèi)部治理水平，也會(huì)使項(xiàng)目資金的投入效益迅速提高。

四、結(jié)論

通過(guò)“整村推進(jìn)+農(nóng)民專業(yè)合作社”的可持續(xù)減貧模式，可以有效地整合政府在貧困地區(qū)的資源投入，提高減貧的效率。同時(shí)，在建立農(nóng)民專業(yè)合作社的基礎(chǔ)上開(kāi)展競(jìng)爭(zhēng)性的整村推進(jìn)扶貧，能夠讓貧困農(nóng)戶真正地參與進(jìn)來(lái)，提高農(nóng)戶參與扶貧項(xiàng)目的積極性與主動(dòng)性，也可以有效地提高政府扶貧資金的效益。通過(guò)引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，形成村內(nèi)部合作社之間，以及村與村、鄉(xiāng)與鄉(xiāng)乃至縣與縣之間的合作與競(jìng)爭(zhēng)，促進(jìn)農(nóng)民合作社在競(jìng)爭(zhēng)中不斷完善內(nèi)部治理，最終達(dá)到推動(dòng)新疆貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，使農(nóng)民真正擺脫貧困、走向富裕的目的。

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