我國(guó)農(nóng)地征用工作中存在的問題

韓軍強(qiáng)　陳艷芳

[提要] 伴隨城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，大量農(nóng)村土地被征用（簡(jiǎn)稱農(nóng)地征用）。本文以重慶市廣陽(yáng)島為例，剖析當(dāng)前我國(guó)農(nóng)地征用工作中的問題，并提出建議。

關(guān)鍵詞：農(nóng)地征用；問題；政策建議

中圖分類號(hào)：F12 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

原標(biāo)題：當(dāng)前我國(guó)農(nóng)地征用工作中存在的問題及原因分析——以重慶市廣陽(yáng)島為例

收錄日期：2014年2月20日

一、當(dāng)前我國(guó)農(nóng)地征用的必要性

（一）農(nóng)地征用后對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響

1、農(nóng)地征用促進(jìn)產(chǎn)業(yè)優(yōu)化。隨著城市化發(fā)展加快，城市土地資源已無法滿足城市空間發(fā)展的日益增長(zhǎng)需求。各地方政府根據(jù)自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求，在全國(guó)農(nóng)村范圍內(nèi)陸續(xù)開展農(nóng)地征用工作，并按照國(guó)家相關(guān)政策給予失地農(nóng)民一定數(shù)額的安置補(bǔ)償費(fèi)用。關(guān)于安置補(bǔ)償費(fèi)用，多數(shù)地方政府在扣除繳納轉(zhuǎn)非人員特定養(yǎng)老保險(xiǎn)數(shù)額后，將剩余款額發(fā)放給轉(zhuǎn)非人員，但一些經(jīng)濟(jì)理念靈活的地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部，帶領(lǐng)村民將征地款用于興辦企業(yè)，大大促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

2、農(nóng)地征用有利于土地資源集約化使用。2009年重慶市農(nóng)村居民人均住房面積為35.73m2，是城市居民的1.3倍，偏遠(yuǎn)農(nóng)村人均住房面積更大，這種分散居住嚴(yán)重造成了土地資源的浪費(fèi)，不利于公共設(shè)施的服務(wù)與建設(shè)。農(nóng)地征用是土地集約化使用的一種利用方式，它不僅有利于農(nóng)村產(chǎn)業(yè)規(guī)?；l(fā)展和生產(chǎn)勞動(dòng)效率的提高，且有利于農(nóng)民生活方式和消費(fèi)方式的轉(zhuǎn)變。

（二）我國(guó)農(nóng)地征用對(duì)農(nóng)民轉(zhuǎn)型的影響

1、農(nóng)地征用促進(jìn)農(nóng)民收入增長(zhǎng)。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，農(nóng)業(yè)收入已不能滿足農(nóng)村人口的經(jīng)濟(jì)生活需求，然農(nóng)地束縛、資金缺乏使很多農(nóng)村剩余勞動(dòng)力仍滯留于農(nóng)村。筆者調(diào)查發(fā)現(xiàn)：在374位被調(diào)查農(nóng)民中，10.7%擔(dān)心外出打工后老人的基本生活，16%則因無就業(yè)渠道或資金短缺問題，無法外出就業(yè)或自我創(chuàng)業(yè)。因此，當(dāng)前的農(nóng)地征用不僅可以解決被征地居民養(yǎng)老保險(xiǎn)問題、住房問題，同時(shí)剪斷農(nóng)地束縛，為其外出務(wù)工，增加經(jīng)濟(jì)收入，加快市民化提供有利條件。

2、農(nóng)地征用促進(jìn)農(nóng)民工市民化轉(zhuǎn)型。劉傳江指出，我國(guó)市民化路徑分為兩個(gè)階段：農(nóng)民-農(nóng)民工和農(nóng)民工-市民，前一階段已基本完成，而后一階段發(fā)展緩慢，甚至處于停滯狀態(tài)。在現(xiàn)實(shí)中，農(nóng)民工常受到來自各方面制度的歧視，其根源在于城鄉(xiāng)二元戶籍制度。它加固了農(nóng)村土地承擔(dān)傳統(tǒng)社會(huì)保障的功能，并束縛了多數(shù)農(nóng)民由農(nóng)民工向市民進(jìn)一步轉(zhuǎn)型。而農(nóng)地征用政策實(shí)施，割斷了農(nóng)村土地與農(nóng)民的聯(lián)系，使得被征地人口徹底脫離農(nóng)村，享受與城鎮(zhèn)人口平等待遇，在一定程度上加快了農(nóng)民工市民化的轉(zhuǎn)型。

二、當(dāng)前我國(guó)農(nóng)地征用中存在的問題

2004年《中華人民共和國(guó)憲法》（第四部第四次修改）明確指出：“國(guó)家為了公共利益的需要，可依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或征用并給予補(bǔ)償”，同年國(guó)土資源部出臺(tái)《關(guān)于完善征地補(bǔ)償安置制度的指導(dǎo)意見》，將補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)提高為“土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)合計(jì)按30倍計(jì)算，尚不足以使被征地農(nóng)民保持原有生活水平的，由當(dāng)?shù)厝嗣裾y(tǒng)籌安排，從國(guó)有土地有償使用收益中劃出一定比例給予補(bǔ)貼。經(jīng)依法批準(zhǔn)占用基本農(nóng)田的，征地補(bǔ)償按當(dāng)?shù)厝嗣裾嫉淖罡哐a(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行”。然而，當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村土地集中與農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的不同步，造成很多城市的城市化是土地城市化而非人口城市，使得大量的農(nóng)地被征用，沒有給農(nóng)村和農(nóng)民創(chuàng)造理想的發(fā)展機(jī)會(huì)，失地農(nóng)民及農(nóng)民工無緣享受城市化成果。以重慶市南岸區(qū)廣陽(yáng)島（以下簡(jiǎn)稱廣陽(yáng)島）為例：

（一）廣陽(yáng)島農(nóng)地征用現(xiàn)狀及存在的問題。廣陽(yáng)島位于明月山、銅鑼山和重慶市主城區(qū)東面一環(huán)和二環(huán)高速公路之間，是長(zhǎng)江流域內(nèi)河第二大島、峽江第一島，在行政上屬于重慶市南岸區(qū)，現(xiàn)狀面積為5.93平方公里。2006年廣陽(yáng)大橋的落成，打開了廣陽(yáng)島與外界的聯(lián)系。全島農(nóng)耕地4，518畝，河灘地2，000余畝，總計(jì)6，518畝，其中果林900畝。轄區(qū)內(nèi)包括3個(gè)村（上壩村、高峰村、勝利村），20個(gè)合作社，農(nóng)業(yè)人口總計(jì)6，205人。

2002年重慶市將該島的綜合性開發(fā)列為全市十五后期100項(xiàng)重大前期項(xiàng)目之一，在南岸區(qū)成立了重慶市南岸區(qū)長(zhǎng)江廣陽(yáng)島管理委員會(huì)，并對(duì)廣陽(yáng)島開發(fā)建設(shè)實(shí)施“整體規(guī)劃、整體招商、整體開發(fā)”的方針。2006年12月31日重慶市政府批準(zhǔn)《重慶市人民政府關(guān)于南岸區(qū)實(shí)施茶園新城區(qū)廣陽(yáng)島一期規(guī)劃建設(shè)用地的批復(fù)》，重慶市南岸區(qū)人民政府于2007年10月11日發(fā)布《重慶市南岸區(qū)人民政府征收土地公告》，征地范圍包括上壩村、橋頭村兩個(gè)村民小組和上壩村集體用地，總計(jì)1，050畝，其中農(nóng)用地923.87畝，國(guó)有地126.13畝，目前廣陽(yáng)島一期征地工作已經(jīng)全部完成，農(nóng)轉(zhuǎn)非人數(shù)為1，263人，二期及后續(xù)征地工作已陸續(xù)展開。

盡管農(nóng)村土地管理政策制度不斷完善，但在實(shí)際農(nóng)村征地拆遷中仍存在很多問題。在廣陽(yáng)島土地征地拆遷過程中，主要問題表現(xiàn)為農(nóng)村土地征地拆遷進(jìn)程緩慢；補(bǔ)償費(fèi)用數(shù)額與失地農(nóng)民要求補(bǔ)償額存在差距；農(nóng)民來訪事件增多甚至出現(xiàn)“釘子戶”現(xiàn)象及失地農(nóng)民居住及失去生活經(jīng)濟(jì)來源等問題。

（二）廣陽(yáng)島農(nóng)地征用問題原因分析

1、中央政策調(diào)整與地方拆遷安置工作的步調(diào)不合。為切實(shí)保障征地農(nóng)民的利益，中央關(guān)于征地安置的政策隨著實(shí)際情況而不斷調(diào)整，但政策的分期調(diào)整，使得已被征地拆遷的農(nóng)民產(chǎn)生補(bǔ)償效益受損的怨言，而正在被告征地的農(nóng)民則提高了征地補(bǔ)償金的預(yù)期值，盡管在官方文件中嚴(yán)格界定了新政策的實(shí)施期限及政策適用范圍，但由于農(nóng)民素質(zhì)較低，對(duì)政策文件缺乏理解與深入學(xué)習(xí)，使得在政策出臺(tái)前已開始辦理征地補(bǔ)償手續(xù)但未完成其手續(xù)程序的征地工作陷入尷尬。

2、土地征用補(bǔ)償制度存在缺陷。相關(guān)政策文件給予失地農(nóng)民一定數(shù)額的安置補(bǔ)償費(fèi)用，按照“產(chǎn)值”的數(shù)倍進(jìn)行補(bǔ)償，而被征用土地大部分用于二、三產(chǎn)業(yè)，其未來經(jīng)濟(jì)效益要比原有土地農(nóng)業(yè)效益高數(shù)倍，甚至更多，這就使得對(duì)農(nóng)民的土地補(bǔ)償支付費(fèi)用低下，且以“維持農(nóng)民原有生活水平”為原則是不合理的，違背了社會(huì)不斷發(fā)展的規(guī)律。同時(shí)，土地承包制度和近年的惠農(nóng)政策實(shí)施強(qiáng)化了農(nóng)村土地的福利化和社會(huì)保障功能，使之大于其生產(chǎn)功能。而廣陽(yáng)島征地補(bǔ)償主要采取貨幣和住房安置方式，農(nóng)民就業(yè)無特定的安排，這就加大了失地農(nóng)民未來市民化生活不確定風(fēng)險(xiǎn)。盡管政府有免交五通費(fèi)（水、電、氣、閉路、通訊）優(yōu)惠政策，但這僅起到了短暫性緩解作用，未從根本上解決其市民化成本較高的問題。這種不確定的風(fēng)險(xiǎn)是作為“理性經(jīng)濟(jì)人”所不愿接受的。

3、農(nóng)地征用操作過程不規(guī)范

（1）農(nóng)民現(xiàn)有耕地面積與土地承包合同面積數(shù)據(jù)不一。農(nóng)業(yè)稅取消前，農(nóng)民為滿足家庭需求而大量開荒且少報(bào)、瞞報(bào)耕地面積，以減輕其承擔(dān)的農(nóng)業(yè)稅收負(fù)擔(dān)。農(nóng)業(yè)稅取消后，國(guó)家陸續(xù)開始實(shí)施惠農(nóng)政策，特別是糧食綜補(bǔ)、直補(bǔ)政策，使得農(nóng)民獲得土地帶來的額外收益。農(nóng)民將其隱瞞的耕地面積上報(bào)，以求得與實(shí)際土地面積相符的糧食補(bǔ)貼，但是其家庭承包合同的耕地面積并沒有得到更正。

（2）外出人員無法及時(shí)參加土地現(xiàn)場(chǎng)測(cè)量，從而出現(xiàn)農(nóng)戶耕種面積與實(shí)測(cè)面積不一的情況。以橋頭村居民謝大蓮為例，該居民常年在外打工，在得知測(cè)量面積與其擁有的實(shí)際耕地面積不符時(shí)，則專程返鄉(xiāng)向管委會(huì)反映情況，但由于無法提供其實(shí)際耕地面積數(shù)量的有效證明而只能接受現(xiàn)實(shí)。

（3）紅線（用來標(biāo)注用地單位申請(qǐng)征地范圍）外土地面積費(fèi)用增加。業(yè)主承辦方的施工作業(yè)，加上地質(zhì)災(zāi)害的威脅，使得紅線外周邊農(nóng)戶耕地或住房受到影響而造成損失，從而容易引發(fā)經(jīng)濟(jì)利益的沖突。為避免這種不必要的沖突發(fā)生，征地承辦方則根據(jù)實(shí)際情況在業(yè)主承包方同意的前提下，適時(shí)擴(kuò)大征地拆遷面積，因此存在征地面積大于紅線面積，增加了業(yè)主補(bǔ)償費(fèi)用的負(fù)擔(dān)。

4、農(nóng)民整體文化素質(zhì)較低，易受群體中個(gè)別激進(jìn)分子挑動(dòng)。以“農(nóng)轉(zhuǎn)非居民拒絕領(lǐng)取廣陽(yáng)島一期農(nóng)轉(zhuǎn)非住房貨幣安置協(xié)議書”為例。廣陽(yáng)島一期征地項(xiàng)目早在2008年8月至2009年3月就已經(jīng)全部由廣陽(yáng)島管委會(huì)和就地農(nóng)轉(zhuǎn)非人員雙方簽訂了農(nóng)轉(zhuǎn)非住房貨幣安置協(xié)議書，該協(xié)議書主要分為已選安置房和未選安置房?jī)深悾瑢?duì)已選安置房的農(nóng)轉(zhuǎn)非居民來講，該協(xié)議書只是一個(gè)手續(xù)完善的環(huán)節(jié)，其安置過程早已在領(lǐng)取安置費(fèi)用的時(shí)候全部完成，因此此類居民是否領(lǐng)取協(xié)議書影響不大。而針對(duì)未選安置房的農(nóng)轉(zhuǎn)非人員，該協(xié)議書與其有著切身的經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系。未選安置房人員在自行購(gòu)買房屋時(shí)，要繳納契稅、印花稅、交易手續(xù)費(fèi)、權(quán)屬登記費(fèi)，而如果領(lǐng)取協(xié)議書，則可以作為減免一部分契稅的憑證，粗略計(jì)算，可以減免1，000元左右，然而農(nóng)民拒絕配合其基層工作人員的工作。其主要原因有兩方面：一方面農(nóng)民對(duì)協(xié)議書的內(nèi)容不了解；另一方面是周圍人拒絕領(lǐng)取對(duì)其自身形成壓力，且后者的影響較前者更大些。

三、政策建議

為加速我國(guó)農(nóng)地征用進(jìn)程，筆者針對(duì)現(xiàn)存問題，提出以下建議：

（一）強(qiáng)化政策連貫性，加大宣傳力度，完善農(nóng)地征用管理制度。近年來，農(nóng)村土地征遷補(bǔ)償政策調(diào)整頻率較快，特別是補(bǔ)償費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整，成為失地農(nóng)民與地方政府不斷發(fā)生沖突的主要原因，也成為“釘子戶”屢屢上訪的“依據(jù)”，因此政府應(yīng)強(qiáng)化政策連貫性，加大政策宣傳，使得廣大失地農(nóng)民了解并學(xué)習(xí)政策，從而有利于農(nóng)地征用工作的順利開展。

（二）完善土地市場(chǎng)制度，縮小城鄉(xiāng)二元土地市場(chǎng)價(jià)格差距，使農(nóng)地由“征”向“購(gòu)”轉(zhuǎn)變。土地作為不可再生資源，特別是農(nóng)村土地還承擔(dān)著農(nóng)民傳統(tǒng)社會(huì)保障的功能，因此政府在征地過程中一方面要引入市場(chǎng)機(jī)制，利用市場(chǎng)機(jī)制來配置土地資源，同時(shí)加大土地用途管理的管制力度，最大化節(jié)約利用土地；另一方面加大失地農(nóng)民話語(yǔ)權(quán)，成立農(nóng)村土地經(jīng)濟(jì)組織協(xié)會(huì)，參照土地市場(chǎng)價(jià)格，與征地方談判確定補(bǔ)償費(fèi)用數(shù)額，發(fā)展多元化征地補(bǔ)償模式，鼓勵(lì)農(nóng)民以土地使用權(quán)入股、出租等方式參與土地的開發(fā)，分享土地增值帶來的城市化成果，從根本上解決失地農(nóng)民長(zhǎng)期保障的問題。農(nóng)民利益得到保障，征地工作中的難題迎刃而解，形成“征-購(gòu)”的市場(chǎng)機(jī)制。

（三）引導(dǎo)失地農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)，強(qiáng)化失地農(nóng)民上崗能力，實(shí)現(xiàn)由“土地城市化”向“人口城市化”轉(zhuǎn)變。農(nóng)地征用補(bǔ)償帶給失地農(nóng)民一項(xiàng)唾手可得的收益，暫時(shí)性增加其家庭可支配收入。但在土地集中與農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移不同步的現(xiàn)實(shí)下，失地農(nóng)民未來生活經(jīng)濟(jì)來源不明確，加上其自身勞動(dòng)技能水平低，上崗競(jìng)爭(zhēng)能力差，導(dǎo)致了“因征致富——因征致貧”的農(nóng)民不乏其數(shù)。因此，政府一方面引導(dǎo)失地農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)，強(qiáng)化失地農(nóng)民上崗能力，有序組織勞務(wù)輸出，幫助其實(shí)現(xiàn)城市就業(yè)；另一方面降低企業(yè)市場(chǎng)準(zhǔn)入、稅收、信貸方面門檻，鼓勵(lì)、引導(dǎo)中小企業(yè)發(fā)展，以創(chuàng)造更多的就業(yè)崗位，從而增加失地農(nóng)民收入，實(shí)現(xiàn)人口城市化。

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