我國人大直接選舉中選舉委員會人員組成研究

褚宸舸

摘要：選舉委員會人員組成應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)民主性，但若要求其完全通過選舉產(chǎn)生，就既不符合法理，也無現(xiàn)實可操作性。選舉委員會與人大對民主的類型和程度的要求有別，前者需要參與民主，后者基于選舉民主。選舉委員會的性質(zhì)和職責(zé)，決定了其所體現(xiàn)的民主只能是參與民主而不是選舉民主。對選舉委員會而言，獨立性和中立性是其所追求的首要價值。我國《選舉法》應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定選舉委員會組成人員中應(yīng)保持一定比例的普通選民，地方性法規(guī)中應(yīng)當(dāng)細化選舉委員會組成人員的條件和產(chǎn)生程序，可以借鑒《村民委員會組織法》中關(guān)于村民選舉委員會由各方推選產(chǎn)生的規(guī)定，將農(nóng)村基層民主運行方式推及到人大代表直接選舉中。

關(guān)鍵詞：直接選舉；選舉委員會組成人員；選舉法；公眾參與

中圖分類號：D921.2文獻標(biāo)識碼：A文章編號：1003-0751（2014）03-0053-04

2013年歲末，隨著湖南省衡陽市破壞人大選舉案①被披露和查處，我國地方選舉組織方面存在的一些問題逐漸浮現(xiàn)出來，引起了社會公眾的廣泛關(guān)注。選舉民主是社會主義民主政治的基礎(chǔ)。我國人大代表由民主選舉產(chǎn)生，人大制度的組織基礎(chǔ)是選舉制度。總體而言，我國人大選舉制度體現(xiàn)了社會主義制度民主、平等的優(yōu)越性，但人大直接選舉中作為選舉管理機構(gòu)的選舉委員會②（下文簡稱選委會）的人員組成方面確實存在著一些問題。選委會是組織我國縣鄉(xiāng)兩級人大代表直接選舉的法定機構(gòu)，其在相應(yīng)的行政區(qū)域內(nèi)，依照憲法和法律的規(guī)定，主持和開展選舉工作。本文分析選委會人員組成的正當(dāng)性與合法性，在此基礎(chǔ)上提出深化選舉制度改革的立法建議。

一、選舉委員會人員組成的相關(guān)法律規(guī)范分析

1.《全國人民代表大會和地方各級人民代表大會選舉法》（簡稱《選舉法》）中關(guān)于選委會人員組成的規(guī)定

我國《選舉法》（制定于1953年，1979年修訂，其后經(jīng)過1982、1986、1995、2004、2010年5次修正）第8條第2款規(guī)定：“不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)、縣、自治縣、鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)設(shè)立選舉委員會，主持本級人民代表大會代表的選舉?！睋?jù)此，選委會的職責(zé)是主持選舉，即安排和處理選舉事宜。根據(jù)《選舉法》第10條的規(guī)定，選委會的具體職責(zé)內(nèi)容包括：劃分選舉本級人大代表的選區(qū)，分配各選區(qū)應(yīng)選代表的名額；進行選民登記，審查選民資格，公布選民名單，受理對于選民名單不同意見的申訴并作出決定；確定選舉日期；了解核實并組織介紹代表候選人的情況，根據(jù)較多數(shù)選民的意見，確定和公布正式代表候選人名單；主持投票選舉；確定選舉結(jié)果是否有效，公布當(dāng)選代表名單。

選委會在性質(zhì)上可視為人大常委會的臨時性工作機構(gòu)。我國1953年《選舉法》曾規(guī)定各級人大常委會主持或領(lǐng)導(dǎo)人大選舉工作。1979年《選舉法》重新修訂后，規(guī)定由選委會主持人大選舉。作此修訂的理由有二：一是人大常委會是人大的常設(shè)機關(guān)，其在憲法地位上處于人大之下，由下位機關(guān)主持上位機關(guān)的選舉不符合公權(quán)力授予的法理。二是新一屆人大常委會是在本屆人大組建以后才選舉產(chǎn)生的，如果由人大常委會主持人大代表的換屆選舉，實際上是“老（常委會）選新（人大）”，這不符合選舉中立性、客觀性的法理。③為了進一步體現(xiàn)選舉的中立性、客觀性，我國2010年修正后的《選舉法》第9條第2款特別對選委會的組成人員作了規(guī)定：“選舉委員會的組成人員為代表候選人的，應(yīng)當(dāng)辭去選舉委員會的職務(wù)?！北M管有以上法律規(guī)定，但實踐中，一些地方仍存在人大常委會主持或通過控制選委會而“領(lǐng)導(dǎo)”人大選舉事務(wù)的現(xiàn)象，如2013年湖南省衡陽市破壞人大選舉案。

現(xiàn)行《選舉法》中的一些規(guī)定容易誘發(fā)人大常委會非法干預(yù)人大選舉事務(wù)：第一，《選舉法》第9條第1款規(guī)定：“不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)、縣、自治縣的選舉委員會的組成人員由本級人民代表大會常務(wù)委員會任命。鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的選舉委員會的組成人員由不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)、縣、自治縣的人民代表大會常務(wù)委員會任命?！痹撘?guī)定容易誘發(fā)人大常委會對選委會組成人員進行人事控制。第二，根據(jù)《選舉法》的規(guī)定，直接選舉時，由選委會主持本級人大代表的選舉，選委會要接受不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)、縣、自治縣人大常委會的領(lǐng)導(dǎo)，省級、設(shè)區(qū)的市級人大常委會還指導(dǎo)本行政區(qū)域內(nèi)縣級以下人大代表的選舉工作。這些規(guī)定為人大常委會干預(yù)選委會的工作提供了法律依據(jù)上的可能。

2.2010年《選舉法》修正后地方性法規(guī)中關(guān)于選委會人員組成的規(guī)定

基于《選舉法》中關(guān)于選委會人員組成的原則性規(guī)定，我國很多地方性法規(guī)都遵循《立法法》等上位法的規(guī)定，對本行政區(qū)域內(nèi)直接選舉時選委會人員組成作了更加細化的規(guī)定。筆者考察了2010年《選舉法》修正后我國河北、安徽、海南等21個省級行政區(qū)域的省級地方性法規(guī)④，其關(guān)于選委會人員組成的規(guī)定大體包括三個方面。第一，產(chǎn)生方式。這些法規(guī)都規(guī)定選委會組成人員由縣級人大常委會任命（決定），海南、河北兩省還將選委會組成人員由本級黨政機關(guān)、團體和其他有關(guān)方面協(xié)商推選作為任命選委會組成人員的前置程序（但未規(guī)定具體如何協(xié)商推選），江西省規(guī)定選委會組成人員由人大常委會主任會議提名。協(xié)商推選無疑包含一定的民主因素，人大常委會主任會議提名則強化了人大常委會的控制、支配權(quán)。第二，少數(shù)民族保留原則。對于少數(shù)民族人口較多的地方或民族自治地方，云南、陜西、湖北、海南、安徽、廣東等省規(guī)定選委會組成人員中應(yīng)有少數(shù)民族的選民。如《廣東省各級人民代表大會選舉實施細則》中規(guī)定：“民族自治地方的選舉委員會中，應(yīng)當(dāng)有實行區(qū)域自治的民族的選民擔(dān)任主任或者副主任，居住在本自治區(qū)域內(nèi)的其他民族應(yīng)當(dāng)有適當(dāng)名額。”類似規(guī)定從選委會的代表性方面落實了民族區(qū)域自治制度。第三，職務(wù)條件。除湖北省明確規(guī)定選委會由有關(guān)機關(guān)和組織的負責(zé)人組成外，其他省份對選委會組成人員的職務(wù)條件沒有具體要求。

總體而言，我國《選舉法》和多數(shù)地方性法規(guī)中關(guān)于選委會人員組成的規(guī)定都比較原則、籠統(tǒng)，其中一些規(guī)定比較合理，一些規(guī)定還不盡完善，一些規(guī)定的初衷是好的，但實際上為利益主體擾亂、干預(yù)選舉實踐留下了較大的操作空間。

二、選舉委員會人員組成的民主化之辯

長期以來，我國很多地方的選委會組成人員大都是基層機關(guān)和一些單位的黨政負責(zé)人。根據(jù)陳斯喜等出版的直接選舉工作指導(dǎo)手冊⑤和蔡定劍組織的選舉實證研究⑥，我國縣級選委會的主任一般由縣委書記、副書記或縣人大常委會主任擔(dān)任，副主任一般由縣人大常委會、民主黨派等負責(zé)人擔(dān)任，委員一般由縣人大及紀(jì)委、組織、宣傳、統(tǒng)戰(zhàn)、法院、檢察院、財政、公安、司法、民政、工會、共青團、婦聯(lián)等部門的負責(zé)人擔(dān)任；鄉(xiāng)選委會通常由鄉(xiāng)黨委、人大主席團和政府有關(guān)負責(zé)人，以及鄉(xiāng)黨委組織委員、宣傳委員和工會、團委、婦聯(lián)等部門的負責(zé)人組成。這種現(xiàn)象是否具有正當(dāng)性、合法性？多數(shù)學(xué)者對此持否定性評價。有學(xué)者對選委會組成人員官員化且遴選程序不透明、工作隨意性強、缺乏監(jiān)督等弊端予以揭示和批評。⑦有學(xué)者認為選委會組成人員中缺少普通群眾的參與，代表性不足，其中立性令人懷疑，而缺乏中立性，“必然使其難以公正、有效地組織選舉，并處理選舉中的有關(guān)問題”⑧。有學(xué)者尖銳地指出：我國選舉管理機構(gòu)還不是一個獨立、公正、透明的機構(gòu)，其對選舉過程的安排和監(jiān)督還面臨不少困難，致使選舉的政治公信力大打折扣；我國《選舉法》及其實施細則存在一些明顯的疏漏，使得選舉管理機構(gòu)有可能獲得操縱選舉的機會。⑨與學(xué)者不同，人大、人大常委會及選舉實務(wù)工作者對選委會組成人員大都由基層機關(guān)和一些單位的黨政負責(zé)人擔(dān)任持肯定態(tài)度。如某市一位人大常委會干部曾撰文指出，選舉過程中會涉及選民登記、資格審查、交通、通訊、場所安排、聯(lián)絡(luò)等各種事務(wù)，這些事務(wù)的完成需要不同的部門協(xié)作配合，選委會由黨委、人大常委會、政府一些部門的主要領(lǐng)導(dǎo)組成，能夠有效地調(diào)動相關(guān)部門的資源和人力，很好地協(xié)調(diào)各部門的工作，從而組織好選舉工作。⑩

筆者認為，選委會組成人員均為黨政負責(zé)人這種人事安排，雖然在某種程度上能夠保證黨組織意志的落實，但卻犧牲了選委會的代表性和中立性，使選委會存在腐敗和濫用權(quán)力的可能性，從而嚴(yán)重損害了選舉的嚴(yán)肅性和選舉制度的公信力。長此以往，還會損害民眾對選舉的認同感，降低選民對選舉的參與度。民主不僅是一種政體形式，而且是評價體制優(yōu)劣的社會價值標(biāo)準(zhǔn)之一。民主機制的運行過程就是民眾意志的表達過程，公共權(quán)力的行使應(yīng)以社會共同體的意志為基礎(chǔ)。有序的公民政治參與是民主政治的核心要素。從政治合法性和有效性的角度來看，公眾政治參與是民主的實質(zhì)性組成部分。一項集體決定之所以能被其成員認同，并不僅僅因為其是依法律程序和多數(shù)決規(guī)則產(chǎn)生的，而且因為其是在每個成員自由表達意見后形成的。

不過，肯定選委會人員組成應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)民主性，并不意味著選委會組成人員就應(yīng)當(dāng)完全由民選產(chǎn)生、應(yīng)當(dāng)全部平民化。選委會完全民選不但不符合法理，在現(xiàn)實中也根本行不通。

1.選委會完全民選不符合法理

選委會人員組成應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)民主性，這是值得肯定的。民眾參與選委會的工作很有必要：除了能體現(xiàn)民意和證成選舉的合法性，還能培養(yǎng)公民的責(zé)任感和主人翁意識，提升其參與公共生活的能力?！皡⑴c的主要功能是教育功能，最廣泛的教育功能，包括心理方面和民主技能、程序的獲得?！惫妳⑴c還能提高選舉機構(gòu)的工作質(zhì)量，使選舉機構(gòu)接受監(jiān)督，從而有效地保障選舉的公正性和公民行使選舉權(quán)。但是，選委會與人大對民主的類型和程度的要求不同。人大要求完全民主、選舉民主，要求人大代表完全由民選產(chǎn)生。而選委會要求有限民主、公眾參與，不要求完全民選。所謂有限民主，是指民意代表中要有一定數(shù)量的民眾代表。選委會的職責(zé)和性質(zhì)，決定了其組成人員不能完全由選舉產(chǎn)生。選委會的職責(zé)是主持選舉，其本質(zhì)上是辦事機構(gòu)、工作機構(gòu)，其工作性質(zhì)屬行政事務(wù)。不能把選委會等同于人大，不能把選委會組成人員等同于人大代表。目前，絕大多數(shù)國家或地區(qū)的選舉機構(gòu)成員都是委任而非選舉產(chǎn)生的。如美國聯(lián)邦選舉委員會（Federal Election Commission）的委員（一般有6名）均由總統(tǒng)提名并得到參議院批準(zhǔn)，其職能是負責(zé)選舉的管理和改革工作。再如，我國臺灣地區(qū)各級選委會組成人員的產(chǎn)生方式都是委任，其中主任委員的產(chǎn)生方式是指定。

對選委會而言，獨立性和中立性是其應(yīng)追求的首要價值，是比民主性（民選）更重要的價值。只有保持獨立和中立，才能保證選舉的公正性，才能在此基礎(chǔ)上通過民眾參與，提升民眾對選舉的熱情和對選舉結(jié)果的認同度?，F(xiàn)實中，有時民選反倒會成為妨礙獨立和中立的障礙。民選遵循多數(shù)決規(guī)則，但在極少數(shù)情況下多數(shù)人的決定并不比少數(shù)人的決定更傾向于正確。有時多數(shù)人的決定（眾意）并不是公意（公共利益和公共意志）的體現(xiàn)，對此盧梭早就說過，“眾意與公意之間經(jīng)常總有很大的差別；公意只著眼于公共的利益，而眾意則著眼于私人的利益，眾意只是個別意志的總和”，當(dāng)眾意并非公意時，“占優(yōu)勢的意見便只不過是一個個別的意見”。因此，不能將民選作為實現(xiàn)獨立和中立的唯一前提，如我們主張司法獨立，但不能為此而要求法院和法官完全由民選產(chǎn)生。

2.選委會完全民選無現(xiàn)實可能性

批評選委會組成人員由黨政負責(zé)人擔(dān)任的觀點是有一定道理的。但是，持此觀點的大多數(shù)論者都矯枉過正，走向了另一個極端，即主張選委會組成人員完全通過選舉產(chǎn)生。實際上，選委會完全民選不具有可操作性。選委會的工作應(yīng)當(dāng)在黨的領(lǐng)導(dǎo)下高效開展。我國人大代表的直接選舉，如果撇開黨委和人大常委會，不但政治方向上的正確性無從保障，而且單靠選委會的資源和力量，實際上也難以順利地做好選舉工作。實踐中選舉所需的人財物主要通過地方黨委動員、基層政府供給和群眾自治組織配合而獲得，選委會只是一個非常設(shè)的臨時性選舉管理機構(gòu)，其組成人員兼職，大量的具體工作依靠其辦公室（各組）和各級黨政部門、單位來落實。因此，筆者主張選委會人員組成應(yīng)增強公眾參與度，但其應(yīng)保持適度的民主性，而不是完全平民化。

三、關(guān)于選舉委員會人員組成的立法建議

選委會既不同于人大及其常委會，也不同于一般行政機構(gòu)。筆者主張選委會人員組成適度民主化，即首先采取措施保證其獨立性和中立性，在此基礎(chǔ)上循序漸進地增加其民主性因素，以選委會的獨立性、中立性和民主性共同保障選舉公平、公開、公正進行和實現(xiàn)公民選舉權(quán)利?；谶@一思路，筆者對我國選委會人員組成改革提出如下立法建議。

1.由法律明確規(guī)定，選委會組成人員中應(yīng)保持一定比例的普通選民

選委會的工作對人大代表選舉有十分重要的意義。這樣一個重要機構(gòu)的組成和運作如果不透明、不公開，致使普通民眾既沒有參與協(xié)商提名的機會，又沒有擔(dān)任其組成人員的可能，其就無法體現(xiàn)現(xiàn)代政治的民主性。選委會的組成人員都是黨政負責(zé)人，會弱化其作為選舉機構(gòu)的獨立性和公信力，而要求其完全由民選產(chǎn)生又不合理、不現(xiàn)實。因此，建議《選舉法》明確規(guī)定選委會組成人員中保持一定數(shù)量的官員委員，同時保持一定比例的普通選民。如此，既可以保證選委會的工作高效開展，又可以通過民眾對選委會工作的參與而使選委會受到監(jiān)督，增強選委會的政治合法性、工作的公正性和公信力。

2.法律和地方性法規(guī)中明確規(guī)定選委會組成人員的條件和產(chǎn)生程序

我國2010年修正的《選舉法》中特別規(guī)定了選委會委員的回避制度，這說明立法者已經(jīng)意識到一個獨立公正的選舉機構(gòu)對于選舉的重要意義。但是，《選舉法》并沒有解決選委會組成人員的條件和產(chǎn)生程序問題。我國現(xiàn)有的地方性法規(guī)中也極少對此作出明確規(guī)定?，F(xiàn)實中，如果選民對選委會組成人員不認可，則應(yīng)如何處理？對此，應(yīng)當(dāng)有明確的法律依據(jù)。筆者建議《選舉法》明確規(guī)定選委會組成人員的條件和產(chǎn)生程序，地方性法規(guī)予以細化，將選委會的產(chǎn)生過程公開化、程序化、規(guī)范化。如此，將有利于選舉工作高效、規(guī)范地進行。

綜上，筆者建議我國《選舉法》第9條中增加一款作為第2款：“選舉委員會的組成人員中應(yīng)當(dāng)有非官員委員，其名額不少于組成人員總數(shù)的五分之一。選舉委員會組成人員的產(chǎn)生過程應(yīng)當(dāng)公開，其對選民負責(zé)，受選民監(jiān)督。選舉委員會組成人員的條件、產(chǎn)生程序由地方性法規(guī)具體規(guī)定。”選委會組成人員中非官員委員的產(chǎn)生，可以由各省的地方性法規(guī)來細化，具體可借鑒我國《村民委員會組織法》第12條中村民選舉委員會由村民會議、村民代表會議或者各村民小組會議推選產(chǎn)生的規(guī)定，將農(nóng)村基層民主運行方式推及到人大代表直接選舉中。

注釋

①在湖南省衡陽市破壞人大選舉案中，曾有人大的領(lǐng)導(dǎo)、工作人員明示或暗示候選人給代表們行賄。湖南省人大常委會已依法確認涉案選舉中當(dāng)選無效并予以公告。參見張鷺：《衡陽競選“黑金”》，《財經(jīng)》2014年第6期。②嚴(yán)格地講，選舉管理機構(gòu)包括選舉委員會（主持選舉）和人大常委會（領(lǐng)導(dǎo)選舉）。③邱家軍：《人大代表選舉中政治把關(guān)權(quán)的運行維度》，陳明明主編《中國民主的制度結(jié)構(gòu)》，上海人民出版社，2010年，第122頁。④這21個省級行政區(qū)域的省級地方性法規(guī)，系筆者通過檢索北大法寶數(shù)據(jù)庫和中國人大網(wǎng)的中國法律法規(guī)檢索系統(tǒng)而獲得。⑤參見陳斯喜、李伯鈞：《縣鄉(xiāng)人大代表選舉流程》，中國民主法制出版社，2003年，第2—3頁。⑥參見蔡定劍：《中國選舉狀況的報告》，法律出版社，2002年，第38頁。⑦胡小君：《落實新〈選舉法〉的關(guān)鍵是完善選舉委員會制度》，《團結(jié)》2011年第3期。⑧徐振光：《當(dāng)代中國社會轉(zhuǎn)型與縣級人大制度研究：以L區(qū)人大為例》，上海人民出版社，2010年，第170—178頁。⑨邱家軍：《2011年上海人大代表直接選舉觀察報告》，黃衛(wèi)平主編《當(dāng)代中國政治研究報告（第十輯）》，社會科學(xué)文獻出版社，2013年，第150—151頁。⑩廖劍飛：《規(guī)范設(shè)立 職責(zé)明確 工作到位》，《人民代表報》2011年12月27日。[英]J.S.密爾：《代議制政府》，商務(wù)印書館，汪暄譯，1982年，第19—43頁。蔡定劍主編《公眾參與：歐洲的制度和經(jīng)驗》，法律出版社，2009年，第35頁。[美]卡羅爾·佩特曼：《參與和民主理論》，陳堯譯，上海世紀(jì)出版集團，2006年，第39頁。[法]盧梭：《社會契約論》，何兆武譯，商務(wù)印書館，1980年，第39—40頁。

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責(zé)任編輯：鄧林