村民小組干部挪用土地補(bǔ)償款定性分析

一、引言

在我國現(xiàn)階段，農(nóng)村基層干部擁有諸多與國家、集體和個人利益密切相關(guān)的重要職權(quán)，承擔(dān)著大量的具體工作，如何依法懲治村干部的職務(wù)犯罪行為，最大限度的減少人民群眾身邊的干部腐敗問題，直接關(guān)系到我國基層政權(quán)穩(wěn)固。但由于對現(xiàn)階段農(nóng)村基層干部職務(wù)犯罪主體的界定問題和犯罪對象的性質(zhì)認(rèn)識不統(tǒng)一，在司法實(shí)務(wù)中直接影響到職務(wù)犯罪案件在實(shí)體法上的定罪量刑和程序法上的管轄分工，造成基層群眾特別是基層農(nóng)民告狀無門，不利于矛盾的化解和社會的穩(wěn)定。本文將針對村民小組干部挪用土地補(bǔ)償款定性問題進(jìn)行探析，以期為在司法實(shí)踐中對此類定罪問題拋磚引玉。

二、基本案情

2011年年初，某市國土資源局委托某拍賣行拍賣該市某村的39.55畝預(yù)留地，拍得價款2.93億元，以征地補(bǔ)償款的形式陸續(xù)返還給該村村委，由該村村委再陸續(xù)下?lián)芙o各村民小組，委托各村民小組發(fā)放給村民。經(jīng)過村委會議研究決定，用各村民小組長名義，留各村民小組出納的印鑒，附土地收儲協(xié)議，由村委統(tǒng)一辦理開戶手續(xù)，此賬戶專門用于涉案拍賣款的發(fā)放。2011年至2012年，該村村委將該村第三生產(chǎn)隊(duì)第一小組應(yīng)分的預(yù)留地拍賣款10609505.1元發(fā)放到以第一小組組長李某名義開設(shè)的預(yù)留地拍賣款專戶，由李某及該小組出納犯罪嫌疑人陳某負(fù)責(zé)發(fā)放給第一小組組員。犯罪嫌疑人陳某利用其擔(dān)任第一小組出納的職務(wù)便利，在2011年至2012年間，多次將該預(yù)留地拍賣款共計118.404393萬元挪用給其在經(jīng)營鋁合金生意的兒子陳某某，用于經(jīng)營盈利活動。

三、分歧意見

本案中對犯罪嫌疑人陳某利用職務(wù)便利挪用征地補(bǔ)償款用于經(jīng)營盈利活動的犯罪事實(shí)無異議，本案的爭議焦點(diǎn)為犯罪嫌疑人陳某構(gòu)成挪用資金罪還是挪用公款罪？目前存在兩種觀點(diǎn)。

第一種觀點(diǎn)認(rèn)為，犯罪嫌疑人陳某構(gòu)成挪用資金罪。理由如下：

1、犯罪嫌疑人陳某不屬于國家工作人員

根據(jù)《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于《中華人民共和國刑法》第九十三條第二款的解釋》，“村民委員會等村基層組織人員”協(xié)助人民政府從事七項(xiàng)行政管理工作時，屬于刑法第九十三條第二款規(guī)定的“其他依照法律從事公務(wù)的人員”，以國家工作人員論。故判斷村民小組出納是否屬于國家工作人員，先要判斷其是否屬于上述解釋中的“基層組織人員。此觀點(diǎn)認(rèn)為，“村民委員會等村基層組織人員”是指在此應(yīng)作限制性解釋，不能將范圍向下延伸，基層組織人員只能是主任、副主任、委員及其下設(shè)的人民調(diào)解、治安保衛(wèi)等委員會，而不包括村民小組干部。同時，1999年7月，《最高人民法院關(guān)于村民小組長利用職務(wù)之便非法占有公共財物行為如何定性問題的批復(fù)》明確規(guī)定：“對村民小組組長利用職務(wù)上的便利，將村民小組集體財產(chǎn)非法占為己有，數(shù)額較大的行為，應(yīng)當(dāng)依照刑法第二百七十一條第一款的規(guī)定，以職務(wù)侵占罪定罪處罰”。據(jù)此也可以得出村分設(shè)的村民小組不屬于立法解釋中所指的基層組織，本案中陳某作為村民小組的出納，當(dāng)然不屬于國家工作人員。

2、涉案土地補(bǔ)償款為村民小組集體所有，不應(yīng)定性為公款。

涉案土地補(bǔ)償款本應(yīng)由村委財會人員直接發(fā)放給每一村民 ，但由于該村人口較多，所以村委規(guī)定了由村委財務(wù)將補(bǔ)償款先轉(zhuǎn)到村民小組組長個人存折、再由村民小組發(fā)放的特殊程序。此時，該土地補(bǔ)償款在這個程序中的性質(zhì)已經(jīng)轉(zhuǎn)變，即在村委會未分配到村民小組組長個人賬戶之前，屬于國有財產(chǎn)；在轉(zhuǎn)到村民小組組長的個人賬戶存折之后，該款不應(yīng)也不能認(rèn)定為國有財產(chǎn)，而應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為該村民小組集體所有的集體資產(chǎn)。

綜上，本案中陳某挪用土地補(bǔ)償款的行為實(shí)質(zhì)是非國家工作人員挪用村集體財產(chǎn)的行為，涉嫌挪用資金罪。

第二種觀點(diǎn)認(rèn)為，犯罪嫌疑人陳某構(gòu)成挪用公款罪。理由如下：

1、犯罪嫌疑人陳某屬于“其他依照法律從事公務(wù)的人員”，應(yīng)當(dāng)以國家工作人員論。

犯罪嫌疑人陳某身為村民小組出納，屬于基層組織人員，其協(xié)助政府發(fā)放征地補(bǔ)償款，屬于“其他依照法律從事公務(wù)的人員”，以國家工作人員論。

2、涉案土地補(bǔ)償款為國有財產(chǎn)。

涉案土地補(bǔ)償款在沒有下發(fā)到村民手中之前仍然屬于國有財產(chǎn)，政府有關(guān)部門有權(quán)對土地補(bǔ)償款的分配和使用情況進(jìn)行監(jiān)督，陳某只是有義務(wù)協(xié)助政府從事土地補(bǔ)償款的管理工作，其挪用行為侵犯的是國有財產(chǎn)的所有權(quán)。

綜上，本案中陳某挪用土地補(bǔ)償款的行為實(shí)質(zhì)是國家工作人員挪用國家財產(chǎn)的行為，涉嫌挪用公款罪。

四、評析意見

筆者贊同第二種意見，具體分析如下：

1、犯罪嫌疑人陳某的身份是否屬于國家工作人員

（1）村民小組出納是否屬于“村基層組織人員”？

立法解釋規(guī)定“村民委員會等村基層組織人員”，就表述村基層組織不限于村委會成員，還應(yīng)該包括其他與村委會成員工作職能向類似的人員。根據(jù)我國《中華人民共和國村民委員會組織法》第十條規(guī)定：“村民委員會可以按照村民居住狀況分設(shè)若干村民小組，小組長由村民小組會議推選?！边@說明村民小組是依照法律產(chǎn)生的村民委員會的派生機(jī)構(gòu)，屬于村民委員會的一個組成部分，村民小組有協(xié)助村民委員會或人民政府開展工作的職能，在實(shí)際工作中，村委會也往往將自己負(fù)責(zé)的部分事務(wù)分配給各村民小組，由小組長負(fù)責(zé)落實(shí)。此時，村民小組承擔(dān)了村民委員會的部分職責(zé)，村小組干部當(dāng)然屬于“村基層組織人員”。而犯罪嫌疑人陳某身為村小組出納，由村小組選任產(chǎn)生并由村委確認(rèn)，理當(dāng)屬于“村小組干部”范疇。

（2）犯罪嫌疑人陳某發(fā)放土地補(bǔ)償款的行為是否屬于協(xié)作人民政府進(jìn)行行政管理工作？

本案所涉預(yù)留土地拍賣款為某市國土資源局委托拍賣行拍賣，并以征地補(bǔ)償款的形式還給該村委，由該村委下發(fā)給村民。村民小組下發(fā)征地補(bǔ)償款的行為屬于“協(xié)助人民政府從事行政管理工作”，其組成人員屬于2009年《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于《中華人民共和國刑法》第九十三條第二款的解釋》中“其他依照法律從事公務(wù)的人員”，應(yīng)當(dāng)以國家工作人員論。

（3）如何解讀1999年《最高人民法院關(guān)于村民小組長利用職務(wù)之便非法占有公共財物行為如何定性問題的批復(fù)》？

最高人民法院《關(guān)于村民小組長利用職務(wù)便利非法占有公共財物行為如何定性問題的批復(fù)》指出：“對村民小組組長利用職務(wù)上的便利，將村民小組集體財產(chǎn)非法占為己有，數(shù)額較大的行為，應(yīng)當(dāng)依照刑法第二百七十一條第一款的規(guī)定，以職務(wù)侵占罪定罪處罰?！?對此解釋，有的觀點(diǎn)作了進(jìn)一步擴(kuò)大的理解，認(rèn)為村民小組長利用職務(wù)之便實(shí)施的其他犯罪行為也不能構(gòu)成檢察機(jī)關(guān)管轄的貪污、受賄、挪用公款等罪。筆者認(rèn)為：在這里，村民小組組長“利用職務(wù)上的便利”，是指其利用對村民小組的集體事務(wù)行使管理職權(quán)的便利，而并非依法從事公務(wù)。另外，其犯罪的對象是集體財產(chǎn)而非公共財產(chǎn)?？梢姡罡呷嗣穹ㄔ旱乃痉ń忉屷槍Φ氖恰按迕裥〗M組長利用職務(wù)上的便利，將村民小組集體財產(chǎn)非法占為己有，數(shù)額較大的行為”，并未否定村民小組長利用職務(wù)之便實(shí)施其他的犯罪行為可能構(gòu)成檢察機(jī)關(guān)管轄的貪污、受賄及挪用公款等犯罪。故不宜以最高人民法院的司法解釋排斥村民小組組長屬于“依照法律規(guī)定從事公務(wù)的人員”。

（4）從“從事公務(wù)”角度看村民小組出納職務(wù)犯罪的主體身份認(rèn)定。

刑法中的“從事公務(wù)”是指代表國家對公共事務(wù)進(jìn)行的管理、組織、領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督等活動，具有二方面特點(diǎn)：一是具有管理性，即對公共事務(wù)進(jìn)行管理。二是具有國家代表性，是代表國家管理性質(zhì)的行為，而不是代表某個人、某個團(tuán)體的行為。這種活動是國家權(quán)力的一種體現(xiàn)或是國家權(quán)力派生權(quán)力的一種體現(xiàn)。1989年11月6日“兩高”《關(guān)于執(zhí)行<關(guān)于懲治貪污罪賄賂罪的補(bǔ)充規(guī)定>若干問題的解答》中就貪污罪的主體指出：直接從事生產(chǎn)、運(yùn)輸勞動的工人、農(nóng)民、機(jī)關(guān)勤雜人員，個體勞動者，部隊(duì)?wèi)?zhàn)士，經(jīng)手公共財物的，“如果他們所從事的僅僅是勞務(wù)，不能成為貪污罪的主體。”言外之意，如果他們從事的不僅僅是勞務(wù)，而是公務(wù)或部分是公務(wù)，就可構(gòu)成貪污罪主體?？梢?，判斷是否刑法意義上的國家工作人員要牢牢抓住“從事公務(wù)”這個本質(zhì)特征，而不能簡單以有否國家干部身份或以在什么單位工作來確定，不能以正式工、合同工、臨時工為劃分標(biāo)準(zhǔn)。如教師收受學(xué)生財物，給學(xué)生考卷打了高分不能以受賄罪論處，因?yàn)榻處煹慕虒W(xué)活動是一種職務(wù)行為，但是，如果這個教師負(fù)責(zé)某次中考考場的座位安排，為了給某學(xué)生鄰座安排較好考生，以便給該生創(chuàng)造作弊條件收受財物就可以成為受賄罪的主體。同理，立法解釋的規(guī)定，當(dāng)農(nóng)村基層組織人員從事協(xié)助人民政府管理的7種行政管理職責(zé)的時候，可以按照“其他依法從事公務(wù)”的人員以國家工作人員論。也可以看出，立法解釋并不是從形式上要求某人是否具有國家工作人員的身份，而是主要看某人是否從事了協(xié)助人民政府的公務(wù)活動。如果只是片面的強(qiáng)調(diào)行為人要具有形式上的資格，而忽略實(shí)施的從事公務(wù)的行為，那將有許多的職務(wù)犯罪無法得到有力的打擊，這也違反了罪責(zé)刑相一致的原則。本案中，犯罪嫌疑人陳某身為村小組出納，協(xié)助政府發(fā)放土地補(bǔ)償款，行使該補(bǔ)償款的管理權(quán)、對該補(bǔ)償款的安全負(fù)責(zé)，當(dāng)然屬于“從事公務(wù)”的行為，可以成為挪用公款罪的主體。

綜上，犯罪嫌疑人陳某身為村小組出納，屬于村基層組織人員，其在協(xié)助政府從事公務(wù)管理工作中，主體身份屬于“其他依照法律從事公務(wù)的人員”，應(yīng)當(dāng)以國家工作人員論，符合挪用公款罪的主體條件。

2、本案所涉土地補(bǔ)償款是否為國有財產(chǎn)？

（1）土地補(bǔ)償款在發(fā)放過程中的性質(zhì)變化

村民小組作為村民委員會的派生機(jī)構(gòu)，屬于村民委員會的一個組成部分，具有協(xié)助人民政府開展工作的職能。村委會將土地補(bǔ)償款發(fā)放給村民小組，由村民小組分發(fā)給村民，只是將其協(xié)助人民政府開展工作的職能和任務(wù)進(jìn)行分解，土地補(bǔ)償款在未發(fā)給各村民以前，其性質(zhì)仍然屬于國有財產(chǎn)，政府有關(guān)部門有權(quán)對土地補(bǔ)償款的分配和使用情況進(jìn)行監(jiān)督，陳某只是有義務(wù)協(xié)助政府從事土地補(bǔ)償款的管理工作，其挪用行為侵犯的是國有財產(chǎn)的所有權(quán)。

（2）以村民小組組長個人名義開戶的賬戶儲存土地補(bǔ)償款是否影響土地補(bǔ)償款性質(zhì)的認(rèn)定？

有觀點(diǎn)認(rèn)為涉案補(bǔ)償款存入村民小組組長的個人賬戶，該款就不應(yīng)再認(rèn)定為公款，而應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為村民小組的集體資產(chǎn)。對此，筆者認(rèn)為該賬戶的開設(shè)經(jīng)過村委會議研究決定，用各生產(chǎn)隊(duì)隊(duì)長名義，留各生產(chǎn)隊(duì)出納的印鑒，附土地收儲協(xié)議，由村委統(tǒng)一辦理開戶手續(xù)。此賬戶專門用于涉案拍賣款的發(fā)放，支取必須憑借生產(chǎn)隊(duì)隊(duì)長身份證及出納預(yù)留印鑒，有村民小組和出納共同管理，不同于一般個人賬戶，其實(shí)質(zhì)為該村民小組專戶。土地補(bǔ)償款存入此專戶，并不影響土地補(bǔ)償款性質(zhì)的認(rèn)定。

綜上，本案所涉土地補(bǔ)償款為國有財產(chǎn)。

綜合以上分析，筆者認(rèn)為村民小組干部在協(xié)助政府從事公務(wù)管理工作時符合職務(wù)犯罪的主體要求，本案征地補(bǔ)償款仍然處于國家的管理中，屬于國有資產(chǎn)。犯罪嫌疑人陳某挪用土地補(bǔ)償款的行為應(yīng)當(dāng)依照挪用公款罪定性處罰。

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