淺議如何深化國有企業(yè)主要負(fù)責(zé)人審計

陳英

【摘 要】隨著建設(shè)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體系步入深水區(qū)，如何更好地依托國有經(jīng)濟(jì)提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展效率，加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展成為重要的研究課題。由于歷史原因和體制上的問題，國有企業(yè)仍然存在“政企不分”的現(xiàn)象。顯而易見，部分國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)思想腐化，以權(quán)謀私，導(dǎo)致國企效益下降、國有資產(chǎn)嚴(yán)重流失，損害國家利益等問題屢見不鮮。本文從地方縣級國有企業(yè)視角出發(fā)，深入剖析當(dāng)前針對國有企業(yè)主要領(lǐng)導(dǎo)人審計的效果以及其原因，并就如何加強(qiáng)國企主要領(lǐng)導(dǎo)人審計，有效發(fā)揮審計的監(jiān)督作用提出相應(yīng)的建議。

【關(guān)鍵詞】深化；國有企業(yè)；主要負(fù)責(zé)人；審計

國有企業(yè)是我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的核心力量，與我國的經(jīng)濟(jì)體制改革歷程一樣，國有企業(yè)體制改革也是一波三折，從早期的承包經(jīng)營到后面的股份制改革再到現(xiàn)在的以建立適應(yīng)現(xiàn)代社會主義市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的現(xiàn)代企業(yè)制度。一路走來，國有企業(yè)的發(fā)展質(zhì)量發(fā)生了根本改變，真正起到了經(jīng)濟(jì)發(fā)展“領(lǐng)頭羊”的作用。

事實上，國有企業(yè)的高效發(fā)展需要建立在有力、廉潔、高效的領(lǐng)導(dǎo)層基礎(chǔ)上，簡單的道德約束和法律教育在規(guī)范國企主要領(lǐng)導(dǎo)人經(jīng)濟(jì)行為上收效甚微。要想強(qiáng)化其約束力度，提高國企主要領(lǐng)導(dǎo)人“主人翁”意識，既需要道德、輿論上的監(jiān)督，更需要制度上的約束。而審計作為約束市場經(jīng)濟(jì)主體的重要手段，理應(yīng)扮演相應(yīng)的監(jiān)督角色。

一、目前國有企業(yè)主要負(fù)責(zé)人審計現(xiàn)狀

從曝光的眾多大型國企領(lǐng)導(dǎo)人落馬的報道中，我們經(jīng)?？吹竭@樣的字眼“以權(quán)謀私、政治力量、經(jīng)濟(jì)腐敗”等等。窺斑見豹，從中可見國有企業(yè)仍然是滋生腐敗的溫床。審計的功能在這一領(lǐng)域似乎失去了有效監(jiān)督，一些地方對此審計仍是真空。尤其是在縣級國有企業(yè)，由于審計監(jiān)督力度較小、審計制度不健全、體制改革不充分等原因，審計作用未能真正落到實處。導(dǎo)致了多種多樣的審計問題。主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

1.宏觀層面

（1）從結(jié)構(gòu)上看，我國的國有企業(yè)的分布主要集中在省級，主要是國資委下屬單位，地市級所有的國有企業(yè)數(shù)量相對較少，到縣鄉(xiāng)級幾乎很少存在成規(guī)模的國有企業(yè)。這與我國的地方審計機(jī)構(gòu)以及審計力量主要集中于省以及市的結(jié)構(gòu)相吻合。但是，對于小城市以及縣鄉(xiāng)的一些國企來說，如果需要展開審計，需要向上級單位申請，過程繁瑣，難免審計內(nèi)容流于形式，不能較好起到真正的規(guī)范作用。

（2）目前針對國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人的審計主要形式還是離任審計。離任審計的一個重要弊端是“先走人、后審計”，審計的程序走在主要負(fù)責(zé)人行使權(quán)利的后期，對其約束力較小。如果離任的原因是提拔使用，審計人員出于日后工作便捷性等的考慮，往往將離任審計流于形式，避重就輕，輕描淡寫，不能產(chǎn)生很大的約束力。

（3）審計機(jī)關(guān)的獨立性欠缺。相關(guān)法律已有明確規(guī)定，審計機(jī)關(guān)應(yīng)該依法獨立行使審計監(jiān)督權(quán)。但在實際操作過程中，審計機(jī)關(guān)的獨立性受到多方面的挑戰(zhàn)。針對國有企業(yè)的各種“檢查”名目眾多，有財政監(jiān)督檢查、監(jiān)事會檢查、財務(wù)大檢查等等，而審計部門對相關(guān)單位進(jìn)行的檢查內(nèi)容與其他相關(guān)檢查存在一定的交叉，這種狀況會讓審計對象對審計產(chǎn)生排斥心理。此外，審計對象會動用自己的社會關(guān)系網(wǎng)，對審計過程施加壓力，阻礙或者干擾審計過程的正常開展。

2.微觀層面

（1）國有企業(yè)對主要責(zé)任人的管理機(jī)制尚不完善。目前，大多數(shù)國有企業(yè)，尤其是地方規(guī)模較小的國有企業(yè)，很少有真正意義上的股份制企業(yè)，這就意味著，其組織架構(gòu)上，未能真正形成股東會、董事會、監(jiān)事會這樣有效的相互監(jiān)督、相互制衡的機(jī)制，在經(jīng)營過程和進(jìn)行重要決策時，往往是主要領(lǐng)導(dǎo)商議，形成“一言堂、家長制”等怪象。權(quán)利主要集中在少數(shù)的領(lǐng)導(dǎo)人手上，道德約束收效甚微，容易造成濫用職權(quán)，謀取私利等問題。

（2）地方國有企業(yè)往往是地方政府實現(xiàn)相關(guān)績效考核目標(biāo)的重要抓手，是地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要力量。但是，現(xiàn)代企業(yè)的發(fā)展目標(biāo)是實現(xiàn)利潤最大化、股東財富最大化。由此，國有企業(yè)經(jīng)常處于政府施加的行政目標(biāo)與自身發(fā)展需要的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)中間，導(dǎo)致對國有企業(yè)的發(fā)展成果缺乏明確的評價體系，評價指標(biāo)模糊。作為國企主要負(fù)責(zé)人，在這種模糊不清，多重標(biāo)準(zhǔn)的評價體系下，容易形成懶散、發(fā)展精力分散等弊端。

（3）縣級國有企業(yè)的內(nèi)控機(jī)制相對不健全，一些大型國企擁有的機(jī)構(gòu)建設(shè)、監(jiān)督機(jī)制等基本上沒有，或者有的話也是形同虛設(shè)，形式主義。此外，縣級的審計機(jī)關(guān)其業(yè)務(wù)能力、執(zhí)法能力相對較弱，在審計這一環(huán)節(jié)上對國企主要負(fù)責(zé)人不能形成硬性約束，導(dǎo)致審計效果不理想。

二、造成目前審計問題的原因分析

“冰凍三尺，非一日之寒”。目前我國針對國企主要責(zé)任人的審計工作開展所遇到的種種問題，是由多種原因造成的。我們分析問題需要由表及里，由淺入深，才能將深挖問題的源頭，從而找出治病救人的良方。

1.體制原因

國有企業(yè)與政府行政機(jī)關(guān)一直以來都有一個詬病，效率低下，創(chuàng)新能力不強(qiáng)等等，國有企業(yè)運行受政府干預(yù)較多。比如我國的眾多壟斷行業(yè)，石油、電力、煙草等等，這些企業(yè)的主要領(lǐng)導(dǎo)不是通過勞動力市場聘用，而是直接從行政機(jī)關(guān)“空降”產(chǎn)生。而行政機(jī)關(guān)長期的等級觀念、官本位思想等等從上至下，滲透到管理生產(chǎn)經(jīng)營的各個方面。

此外，由于主要領(lǐng)導(dǎo)人是由政府任命，他們面臨其他人崗位競爭的壓力幾乎不存在，不管業(yè)績發(fā)展如何，不管企業(yè)經(jīng)營成果如何，基本都有政府為其兜底，主要領(lǐng)導(dǎo)人的“飯碗”都很牢固。為此，在這種松散、行政氛圍濃厚的情況下，審計機(jī)關(guān)所能起到的監(jiān)督、規(guī)范的作用甚小，無用武之地。

最后，我國能夠?qū)衅髽I(yè)行使審計或者類似審計功能的單位為數(shù)眾多，除了審計單位，還有財政、質(zhì)檢、稅務(wù)等部門行使著對國有企業(yè)或者其領(lǐng)導(dǎo)人檢查的權(quán)力。當(dāng)審計機(jī)關(guān)提出對審計對象的一些整改或進(jìn)行相應(yīng)行政處罰等，需要會同一些其他部門共同行使，若碰到被審計人提出異議，容易引發(fā)訴訟風(fēng)險，審計機(jī)關(guān)的應(yīng)訴能力相對較弱，容易造成審計人員碰到一些存在爭議的審計案件時，不敢輕易做出決斷。

2.主觀因素

針對國有企業(yè)主要領(lǐng)導(dǎo)人的審計，需要相關(guān)的審計機(jī)關(guān)和審計人員有過硬的審計理論和實踐水平，同時也需要有嫉惡如仇，一切以國家利益為重的高度自覺和思想覺悟，對審計人員的素質(zhì)提出了很高的要求。

現(xiàn)實情況往往與要求相去甚遠(yuǎn)。其一，國有企業(yè)主要領(lǐng)導(dǎo)人大小算是國家領(lǐng)導(dǎo)干部，審計人員如果太過強(qiáng)硬、認(rèn)真，不利于以后的工作開展。其二，審計人員自身素質(zhì)還有待提高。針對國企主要領(lǐng)導(dǎo)人的審計需要的專業(yè)知識和理論素養(yǎng)很高，國有企業(yè)分布的行業(yè)眾多，有石油、煙草、電力、軌道公交等等，而審計部門以轄區(qū)為審計范圍，可能會涉及眾多領(lǐng)域，這就要求審計人員在審計專業(yè)知識之外，對該行業(yè)的經(jīng)營、管理有更深的了解，才能知己知彼。但實際工作中，這樣既掌握審計專業(yè)知識、又深諳行業(yè)運行規(guī)律的審計人員少之又少。

此外，從縣級國有企業(yè)的角度來看，針對主要領(lǐng)導(dǎo)人的審計開展相對較少，且質(zhì)量不高，一方面與基層審計機(jī)關(guān)業(yè)務(wù)能力有限相關(guān)，另外一方面與審計機(jī)關(guān)參與的積極性不高不無關(guān)聯(lián)。長期以來對壟斷行業(yè)，比如對地方煙草局、石油公司展開的審計，因為這些單位都是納稅大戶，是地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要標(biāo)桿，不能“得罪”。這樣，審計機(jī)關(guān)抱著“審與不審一個樣”的心態(tài)投入工作的不在少數(shù)，也導(dǎo)致了審計效果不佳的結(jié)果。

三、如何深化國有企業(yè)主要領(lǐng)導(dǎo)人審計的若干建議

企業(yè)主要領(lǐng)導(dǎo)人的審計問題已經(jīng)是老生常談了，但是之所以工作成效甚微，在筆者看來，主要是在一些關(guān)鍵點上沒實現(xiàn)突破，而僅僅是在一些細(xì)枝末節(jié)上作出修飾，意義不大。

1.要從體制上面解放審計的生產(chǎn)力

制度是解決問題的關(guān)鍵。主要要從以下幾個方面入手：

（1）要減少行政力量對國有企業(yè)的干預(yù)。市場經(jīng)濟(jì)的精髓是競爭，行政力量的過多干預(yù)，既會影響企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的效率，同時也容易帶來行政機(jī)關(guān)的各種不正之風(fēng)。為此，筆者建議，應(yīng)該盡量減少行政機(jī)關(guān)與國有企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)交流，通過市場競爭，聘用專業(yè)的經(jīng)理人經(jīng)營企業(yè)，這樣一來，審計機(jī)關(guān)在對其展開審計時可以減少許多顧慮，提高審計效果和效率。

（2）要縮短國有企業(yè)主要領(lǐng)導(dǎo)在單位的任職時長。出于審計開展難易程度的考慮，如果企業(yè)的主要責(zé)任人在當(dāng)?shù)厝温殨r間很長，一來容易和財務(wù)人員以及監(jiān)督人員達(dá)成合謀，制造虛假財務(wù)信息，蒙騙審計人員；二來時間一長的話，一些會計數(shù)據(jù)和相關(guān)信息的搜集難度大，質(zhì)量較低，對形成科學(xué)、客觀的審計結(jié)論造成阻礙。

（3）增加在任審計的比重。離任審計的弊端很多，對國企主要負(fù)責(zé)人的約束能力較小。而在任審計相對而言，優(yōu)勢很明顯：提出的整改意見在任期內(nèi)能做出回應(yīng)，及時歸正；可以完善干部的績效考核機(jī)制，審計意見作為任期內(nèi)一項重要考核指標(biāo)，這樣可以提高審計工作的威懾性，起到更好的審計效果；在任審計相對于離任審計來說，過程更為簡便，擺脫了離任審計的被動、效果差等特征。對企業(yè)負(fù)責(zé)人的監(jiān)督由被動治標(biāo)轉(zhuǎn)為主動防范，由事后監(jiān)督轉(zhuǎn)為事中監(jiān)督。將任中經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計有計劃、有步驟地納入日常經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計活動中，科學(xué)合理地安排審計計劃。

2.要在實務(wù)中提高審計的效能

（1）要著力提高審計人員自身的業(yè)務(wù)素質(zhì)。針對國企主要領(lǐng)導(dǎo)人的審計難度較大，審計干擾因素較多，對審計人員的素質(zhì)提出較高的要求。這要求審計人員首先要加強(qiáng)審計專業(yè)知識學(xué)習(xí)，提升業(yè)務(wù)素質(zhì)。隨著企業(yè)電子化、網(wǎng)絡(luò)化管理的日益深化，國企審計面臨著嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。國企經(jīng)營業(yè)務(wù)廣、數(shù)據(jù)量大，會計信息越來越復(fù)雜，審計人員必須采用計算機(jī)審計來提高審計效率，推進(jìn)審計的廣度和深度。同時也要加強(qiáng)審計人員的使命感、責(zé)任感的教育，保證審計人員做到從國家利益出發(fā)，搞好審計。此外，還需要著重提高審計人員跨專業(yè)的學(xué)習(xí)，重點提高審計對象從事領(lǐng)域的專業(yè)知識學(xué)習(xí)，或者通過與專業(yè)機(jī)構(gòu)專家合作的形式，一同開展工作。

（2）加強(qiáng)對經(jīng)營成果的真實性審計。該項審計內(nèi)容重點在于主要責(zé)任人是否有授意下屬或者強(qiáng)迫下屬編制虛假財務(wù)信息，有無濫用會計政策，編造虛假利潤等問題；此外，還應(yīng)重點關(guān)注企業(yè)是否將應(yīng)納入核算范圍的子公司納入了合并報表的范圍，是否按照成本法、權(quán)益法正確核算投資收益；有無隨意調(diào)整計提折舊的標(biāo)準(zhǔn)，有無通過結(jié)轉(zhuǎn)成本隨意調(diào)整利潤的現(xiàn)象。

（3）加強(qiáng)對經(jīng)營期間重大決策的審計。審計的重點在于關(guān)注負(fù)責(zé)人在做相關(guān)決策時，是否按照相應(yīng)的規(guī)章制度進(jìn)行，是否有違反或者破壞原有的決策程序，自作主張等等；重大決策包括重大籌資、投資決策，生產(chǎn)經(jīng)營決策，重大財務(wù)決策，重大組織人事決策等。在執(zhí)行相關(guān)審計時，要重點關(guān)注相關(guān)決策的合法性、合規(guī)性以及合理性。比如在進(jìn)行重大財務(wù)決策審計時，主要針對主管財務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)，檢查各項財務(wù)審批制度是否健全、各項財務(wù)控制制度是否有效執(zhí)行、有無蓄意破壞財務(wù)管理手續(xù)等。

3.督促審計整改，從體制機(jī)制上深化審計成果

跟蹤國企管理問題，助推企業(yè)改革發(fā)展，在強(qiáng)化審計監(jiān)督的同時，重點督促、落實市委市政府主要領(lǐng)導(dǎo)的批示和要求，通過人大的權(quán)力監(jiān)督、部門的聯(lián)動監(jiān)督和社會的輿論監(jiān)督，提升審計效果，強(qiáng)化審計整改工作。對于領(lǐng)導(dǎo)干部在經(jīng)濟(jì)管理活動中存在的普遍性和規(guī)律性的問題，要加強(qiáng)綜合分析，尋找問題產(chǎn)生的原因，并找出規(guī)律性。如，通過資產(chǎn)保值增值率、資產(chǎn)負(fù)債率、投資收益率等指標(biāo)，完善對國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人的考核制度，實行業(yè)績與薪酬掛鉤，并以規(guī)章制度的形式統(tǒng)一對照落實。

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