預(yù)算法大修之后

劉琳

8月31日，全國人大常委會審議通過了預(yù)算法修正案，素有“經(jīng)濟(jì)憲法”之稱的預(yù)算法經(jīng)四輪反復(fù)磨礪，終于實(shí)現(xiàn)20年來首次大修，并將于2015年1月1日起施行。

與舊版相比，新版預(yù)算法在明確立法宗旨、細(xì)化全口徑預(yù)算管理和預(yù)算公開制度、賦予地方政府有限發(fā)債權(quán)以及完善預(yù)算審查、監(jiān)督、強(qiáng)化預(yù)算責(zé)任等方面都作出了更加詳細(xì)的規(guī)定。

預(yù)算法修訂是預(yù)算管理體制改革的重要步驟。改進(jìn)預(yù)算管理制度不僅是新一輪財(cái)稅體制改革的三大任務(wù)之一，更是需要先行一步的基礎(chǔ)性工作。預(yù)算法結(jié)束修訂長跑，意味著預(yù)算管理制度改革正在提速。

修法同時(shí)，財(cái)政部預(yù)算司職能也得以強(qiáng)化。在財(cái)政部近期進(jìn)行的內(nèi)部職能調(diào)整中，政府性基金預(yù)算管理等職責(zé)或?qū)澽D(zhuǎn)預(yù)算司，一個(gè)更加強(qiáng)大的預(yù)算司將有利于預(yù)算管理制度改革的統(tǒng)籌與推進(jìn)。

硬化預(yù)算約束

在預(yù)算法大修的基礎(chǔ)上，預(yù)算體制改革下一步如何邁進(jìn)？

參與預(yù)算法修訂的多位專家對《財(cái)經(jīng)國家周刊》記者表示，首要便是硬化預(yù)算約束。

財(cái)政部科學(xué)研究所研究員王志剛對《財(cái)經(jīng)國家周刊》記者表示，財(cái)政規(guī)劃建立在國民經(jīng)濟(jì)五年規(guī)劃之上，但是每一個(gè)部委都有各自的規(guī)劃。這些規(guī)劃之間多從本部門發(fā)展的角度出發(fā)，沒有站在全局角度考慮，更少考慮到財(cái)政規(guī)劃所能提供的資金支持程度。

財(cái)政部對地方上財(cái)政規(guī)劃的統(tǒng)籌力度也不強(qiáng)。財(cái)政部相關(guān)人士告訴《財(cái)經(jīng)國家周刊》記者，有時(shí)地方一個(gè)省長開會作決策需要啟動(dòng)一筆預(yù)備費(fèi)，即使數(shù)目不大，也應(yīng)該是有預(yù)算的，不能開個(gè)會就可以支出。

各類掛鉤支出導(dǎo)致財(cái)政支出剛性過高，是導(dǎo)致財(cái)政部門統(tǒng)籌能力下降的另一原因。

目前，教育、科技、農(nóng)業(yè)、文化、醫(yī)療衛(wèi)生、社保、計(jì)劃生育7類領(lǐng)域與財(cái)政收支增幅或GDP國內(nèi)生產(chǎn)總值掛鉤的重點(diǎn)支出“掛鉤”，支出規(guī)模大概占整個(gè)財(cái)政支出的47%。

新舊兩版預(yù)算法中，都有地方各級預(yù)算應(yīng)按照量入為出、收支平衡的原則編制、不列赤字的條款，但出于GDP沖動(dòng)，地方政府通過各種形式推高地方債，量入為出的原則并未起到強(qiáng)有力的約束作用。

據(jù)《財(cái)經(jīng)國家周刊》記者了解，財(cái)政部欲推預(yù)算硬約束的思路，在于逐步降低中央政府對地方政府發(fā)債的控制，其改革方向或?qū)ǎ旱胤脚e借債務(wù)，只能用于資本性支出。地方政府舉借債務(wù)可以分為公益性和收益性兩類，舉借公益性事業(yè)建設(shè)債務(wù)必須以政府為主體，舉借收益類項(xiàng)目債務(wù)可以項(xiàng)目公司為主體。政府應(yīng)承諾償債資金來源但不得用公共財(cái)政收入償還收益類項(xiàng)目債務(wù)。

發(fā)力轉(zhuǎn)移支付

專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付泛濫，多年飽受詬病。

在新版預(yù)算法中，對于財(cái)政轉(zhuǎn)移支付作出了不同于以往的嚴(yán)格規(guī)定，例如轉(zhuǎn)移支付“以均衡地區(qū)間基本財(cái)力、由下級政府統(tǒng)籌安排使用的一般性轉(zhuǎn)移支付為主體”、“建立健全專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付定期評估和退出機(jī)制”、“市場競爭機(jī)制能夠有效調(diào)節(jié)的事項(xiàng)不得設(shè)立專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付”，等等。

王志剛表示，財(cái)政部門已經(jīng)大大壓縮了各類專項(xiàng)資金，還有的難以壓縮，主要原因就是部門間的利益協(xié)調(diào)困難。

截至2013年，中國有220個(gè)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，資金總量達(dá)到1.9萬億元，涉及56個(gè)職能部門，占總體轉(zhuǎn)移支付金額的46.7%。2014年“兩會”上，財(cái)政部表示今年要將專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目減少到150個(gè)左右。

“國務(wù)院有關(guān)部門為此正在進(jìn)行清理整合?！眹覍徲?jì)署相關(guān)人士向《財(cái)經(jīng)國家周刊》記者表示。

對于整合的方式，中央鼓勵(lì)省以下政府主動(dòng)清理。但國家審計(jì)署上述人士表示，眼下大多數(shù)部門和地區(qū)主動(dòng)清理的意愿都不高，“即使項(xiàng)目并未啟動(dòng)，也讓資金滯留在部門內(nèi)?！?/p>

“因此轉(zhuǎn)移支付制度的改革應(yīng)該首先從中央有關(guān)部門做起?！边@位人士表示。

此外，《財(cái)經(jīng)國家周刊》記者了解到，伴隨預(yù)算法的修訂，未來轉(zhuǎn)移支付的方向也將出現(xiàn)調(diào)整，將更加體現(xiàn)“城鎮(zhèn)化”的需求。人口流動(dòng)對流入地和流出地的雙向影響，都要在財(cái)政體制改革中得到充分體現(xiàn)。

例如，將轉(zhuǎn)移支付和市民化掛鉤，給流入地造成凈支出增加的要給予適當(dāng)補(bǔ)償，給流出地造成凈收入減少的也要給予一定的補(bǔ)償。

宏調(diào)模式調(diào)整

在預(yù)算硬約束和專項(xiàng)資金管控趨嚴(yán)的背景下，新版預(yù)算法或?qū)砗暧^調(diào)控模式的調(diào)整。

樓繼偉曾表示，長期以來，根據(jù)舊版預(yù)算法，我國人民代表大會批準(zhǔn)的預(yù)算雖然包括收入、支出和平衡狀態(tài)，但核心不是支出而是平衡狀態(tài)，也就是政府預(yù)算不得突破人大批準(zhǔn)的赤字規(guī)模。

這實(shí)際上隱含了順周期的財(cái)政政策方向。

由于過于看重“平衡狀態(tài)”，在經(jīng)濟(jì)蕭條年份，財(cái)政收入預(yù)算往往不易完成，為了不擴(kuò)大財(cái)政赤字規(guī)模，完成收入預(yù)算就成了政治目標(biāo)，倒逼稅務(wù)部門不得不收“過頭稅”，加劇了企業(yè)負(fù)擔(dān)。

而在經(jīng)濟(jì)過熱年份，財(cái)政收入預(yù)算可以超額完成，如果稅務(wù)部門收稅規(guī)模仍然追求多多益善，無異于自行提高任務(wù)基數(shù)，給第二年的任務(wù)量“挖坑”。所以財(cái)稅部門在經(jīng)濟(jì)景氣時(shí)更愿意“藏富于民”，又容易加劇經(jīng)濟(jì)過熱。

樓繼偉說，這一情況在省以下地方政府中更為明顯。雖然近年來中央財(cái)政建立了預(yù)算調(diào)節(jié)基金，但并沒有從機(jī)制上解決這一“順周期”調(diào)控的問題。

與財(cái)政收入怪象形成對比的是，國際通例上往往更為重視財(cái)政支出預(yù)算，在中國卻缺乏“硬約束”。

按照新預(yù)算法，各級人大預(yù)算審查的重點(diǎn)是：預(yù)算安排是否符合國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的方針政策，收支政策是否可行；重點(diǎn)支出和重大投資項(xiàng)目的預(yù)算安排是否適當(dāng)；對下級政府的轉(zhuǎn)移性支出預(yù)算是否規(guī)范適當(dāng)，等等。

為確保收入預(yù)算從約束性轉(zhuǎn)向預(yù)期性，新預(yù)算法要求編制預(yù)算收入時(shí)，應(yīng)當(dāng)與經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展水平相適應(yīng)，與財(cái)政政策相銜接，“各級政府不得向預(yù)算收入征收部門和單位下達(dá)收入指標(biāo)”。

因此，在更加重視支出預(yù)算的思路下，未來財(cái)稅調(diào)控的“順周期”模式或?qū)⒌玫脚まD(zhuǎn)。

財(cái)稅調(diào)控模式的轉(zhuǎn)變，也將對貨幣政策帶來影響。

中國人民銀行政策研究局首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家馬駿認(rèn)為，硬化地方政府的預(yù)算約束，將有助于我國向新的貨幣政策框架的轉(zhuǎn)型。

過去多年，預(yù)算軟約束導(dǎo)致地方政府在財(cái)政上“不差錢”，因此對利率這一價(jià)格杠桿的調(diào)整并不敏感。這一局面讓央行的貨幣政策只能以貨幣供應(yīng)量作為中介目標(biāo)，來實(shí)現(xiàn)對宏觀經(jīng)濟(jì)的調(diào)控，而不能選擇國際上更為通行的利率目標(biāo)。

馬駿認(rèn)為，如果地方政府的預(yù)算約束得以硬化，就可以“提升未來政策利率的調(diào)控效果”。

改進(jìn)空間猶存

2014年6月，財(cái)政部部長樓繼偉接受《財(cái)經(jīng)國家周刊》記者采訪，談及改進(jìn)年度預(yù)算控制方式時(shí)曾表示，將著手建立中期預(yù)算平衡機(jī)制，注重預(yù)算時(shí)空的合理搭配。

樓繼偉表示，初步計(jì)劃是建立3年滾動(dòng)的預(yù)算機(jī)制，即財(cái)政赤字的預(yù)算和執(zhí)行可能要以3年左右為一個(gè)周期進(jìn)行安排。

然而，中期預(yù)算在新版預(yù)算法中并沒有得到體現(xiàn)?！爸饕且?yàn)榉磳Σ块T過多?！必?cái)政部科學(xué)研究所一位人士對《財(cái)經(jīng)國家周刊》記者表示。

在現(xiàn)行的預(yù)算編制機(jī)制下，不少單位年底突擊花錢，這是財(cái)政的一個(gè)怪現(xiàn)象。這些單位在年初編制預(yù)算或申報(bào)項(xiàng)目時(shí)找財(cái)政多要資金，卻往往花不了，到年底時(shí)大量資金還“趴”在賬上。而中期預(yù)算機(jī)制一旦確立，無異于將各部門的花錢規(guī)劃納入到一個(gè)更為科學(xué)、管理更為嚴(yán)格的軌道上來。

預(yù)算的公開與透明是新版預(yù)算法取得的一大成效，但在一些業(yè)內(nèi)人士看來，相關(guān)條款力度仍應(yīng)得到進(jìn)一步增強(qiáng)。

“全口徑”是保證預(yù)算公開透明的一個(gè)先決條件，政府預(yù)算從一本預(yù)算增加到一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會保險(xiǎn)基金預(yù)算這四本預(yù)算，是新版預(yù)算法較之舊版的重大進(jìn)步，但四本預(yù)算也并不全面。理想化的全口徑預(yù)算，還應(yīng)該包含稅式支出預(yù)算以及債務(wù)收支預(yù)算。

目前，債務(wù)收支已經(jīng)納入到預(yù)算管理中，只是沒有單獨(dú)分離出來進(jìn)行。而稅式支出預(yù)算則仍然缺失，這事關(guān)遍布全國的稅收優(yōu)惠亂象的治理。在各地稅收優(yōu)惠“土政策”仍是一筆亂賬的當(dāng)下，將其納入預(yù)算可謂任重道遠(yuǎn)。

除公開的全面程度之外，公開的規(guī)范化也有提升空間。

財(cái)政部科學(xué)研究所副所長孫鋼對《財(cái)經(jīng)國家周刊》記者表示，拿一般公共預(yù)算來說，雖然中央財(cái)政和地方財(cái)政已經(jīng)做到按月公布，但仔細(xì)觀察可以發(fā)現(xiàn)，公布內(nèi)容在各月間卻不盡相同，財(cái)政部門會傾向于選擇有利于績效的數(shù)據(jù)進(jìn)行公示。

“比如有的月份有財(cái)政支出增幅，有的月份沒有，那可能就說明那個(gè)月必要的財(cái)政支出增幅較少?！睂O剛說。

人民代表大會的作用在新版預(yù)算法中得到加強(qiáng)，是本次修法的一大看點(diǎn)，但多位參與預(yù)算法修訂的專家向記者強(qiáng)調(diào)，人大作用還應(yīng)進(jìn)一步提高，相應(yīng)地，行政部門權(quán)力則應(yīng)被更加嚴(yán)格約束。

“人大審查預(yù)算草案的時(shí)間較短，是不是足以將預(yù)算草案的內(nèi)容都審理明白？”孫鋼質(zhì)疑道。

新版預(yù)算法規(guī)定，國務(wù)院財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)在每年全國人民代表大會會議舉行的45日前，將中央預(yù)算草案的初步方案提交全國人民代表大會財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會進(jìn)行初步審查。

在中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)經(jīng)研究院院長王雍君看來，人大審查預(yù)算草案的時(shí)間起碼應(yīng)保證在4個(gè)月以上。此外，人大對預(yù)算草案表決方式應(yīng)從一籃子表決調(diào)整為分次表決。人大對預(yù)算撥款機(jī)制的控制應(yīng)杜絕被職能部門的行政“批復(fù)”所取代，國庫資金支配權(quán)應(yīng)歸屬人大而非財(cái)政部門等，都是保證預(yù)算法治的關(guān)鍵。

行政權(quán)力對新版預(yù)算法影響仍然較大，不僅體現(xiàn)在與立法機(jī)構(gòu)的博弈上，還體現(xiàn)為不同職能部門之間的博弈。預(yù)算法四審在國庫經(jīng)理權(quán)上達(dá)成的共識，無疑是財(cái)政部與中國人民銀行之間互相妥協(xié)的結(jié)果。

一方面，央行國庫經(jīng)理制、國庫存單一賬戶等制度保住了預(yù)算體系防火墻機(jī)制的構(gòu)建，而另一方面，新版預(yù)算法為“財(cái)政專戶”開了口子，“對于法律有明確規(guī)定或者經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的特定專用資金，可以依照國務(wù)院的規(guī)定設(shè)立財(cái)政專戶”。

允許各級財(cái)政部門在商業(yè)銀行及其他金融機(jī)構(gòu)開設(shè)資金賬戶，保護(hù)了財(cái)政部門的部分權(quán)力，同時(shí)或?yàn)橐恍┎块T繼續(xù)存留經(jīng)營“小金庫”留下隱患。