城鄉(xiāng)統(tǒng)籌實(shí)驗(yàn)區(qū)建設(shè)中存在的問(wèn)題與對(duì)策

張曉莉　邢大偉

摘要 從城鄉(xiāng)統(tǒng)籌實(shí)驗(yàn)區(qū)的建設(shè)和發(fā)展的理論視角出發(fā)，以宿遷市城鄉(xiāng)統(tǒng)籌試驗(yàn)區(qū)為例，具體分析了試驗(yàn)區(qū)的布局及入住規(guī)劃，找出在建設(shè)中存在的問(wèn)題和原因。從完善征地制度體系、建立就業(yè)培訓(xùn)體系、建立失地農(nóng)民社會(huì)保障體系、建立完善的社區(qū)管理服務(wù)體系等方面提出了相應(yīng)的對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞 城鄉(xiāng)統(tǒng)籌；實(shí)驗(yàn)區(qū)；安置

中圖分類號(hào) S-9 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A 文章編號(hào) 0517-6611（2014）03-00917-02

江蘇省加快了土地資源集中集約利用的步伐，在全國(guó)率先推行了土地利用“三集中”，即工業(yè)向園區(qū)集中、農(nóng)民向城鎮(zhèn)集中、居民向社區(qū)集中，出臺(tái)了《江蘇省劃撥用地目錄》，嚴(yán)格控制限制性產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目供地，從土地供應(yīng)上制止盲目投資和低水平重復(fù)建設(shè)；實(shí)施了《江蘇省建設(shè)用地指標(biāo)體系》，按照行業(yè)、產(chǎn)業(yè)、單位面積的投資額確定建設(shè)項(xiàng)目供地?cái)?shù)量；加快多層標(biāo)準(zhǔn)廠房建設(shè)，鼓勵(lì)中小企業(yè)租用標(biāo)準(zhǔn)廠房，促進(jìn)了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)，提高了土地利用率。2010年宿遷市成立市城鄉(xiāng)統(tǒng)籌土地管理創(chuàng)新試驗(yàn)區(qū)，以科學(xué)發(fā)展觀為統(tǒng)領(lǐng)，以落實(shí)“兩個(gè)最嚴(yán)格”土地管理制度、推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和新農(nóng)村建設(shè)為出發(fā)點(diǎn)，通過(guò)實(shí)施“實(shí)驗(yàn)區(qū)”土地綜合整治，增加有效耕地面積，提高農(nóng)村土地利用水平，改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件和生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)人口集中居住、產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展、耕地規(guī)模經(jīng)營(yíng)；促進(jìn)建設(shè)用地空間整合，優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)，節(jié)約集約用地。通過(guò)“實(shí)驗(yàn)區(qū)”建設(shè)，創(chuàng)新土地管理工作機(jī)制，走出一條保護(hù)資源、保障民生、保障發(fā)展的新路子。要想辦法讓生活在鄉(xiāng)村的、數(shù)量眾多的農(nóng)民過(guò)上相當(dāng)于城市的生活，享受與市民基本相同的國(guó)民待遇，以達(dá)到城鄉(xiāng)一體化[1]。

1 城鄉(xiāng)統(tǒng)籌實(shí)驗(yàn)區(qū)的基本情況

1.1 統(tǒng)籌實(shí)驗(yàn)區(qū)的布局

宿遷市宿城區(qū)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌實(shí)驗(yàn)區(qū)的3個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)7個(gè)小區(qū)，其中古山河安置小區(qū)是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌土地管理創(chuàng)新試驗(yàn)區(qū)的重點(diǎn)項(xiàng)目之一，位于屠園鄉(xiāng)集鎮(zhèn)南部，洋曹路東側(cè)，中陳路北側(cè)，總占地39.7 hm2，其中水面10 hm2。小區(qū)全部為“5+1”多層建筑，共計(jì)76棟居住房和11棟商業(yè)用房，總建筑面積28萬(wàn)m2，其中住房建筑面積24.2萬(wàn)m2、商業(yè)用房面積3.8萬(wàn)m2，總戶數(shù)2 098戶。76棟居住房主要為85 m2的兩室兩廳，100 m2三室兩廳，104 m2三廳兩廳，114 m2三室兩廳，以及124 m2三室兩廳兩衛(wèi)戶型，其中還有40套56 m2廉租房，免費(fèi)提供給困難戶使用。

1.2 入住規(guī)劃和房屋選取

宿城區(qū)屠園鄉(xiāng)是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌實(shí)驗(yàn)區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)之一，屠園鄉(xiāng)以古山河為界限，古山河以東的7個(gè)村全部拆遷安置到小區(qū)內(nèi)，古山河小區(qū)一期涉及1 507戶；二期則是剩下的所有村居。三年之內(nèi)屠園鄉(xiāng)所有的散落村莊，全部要入住小區(qū)，集中到鎮(zhèn)區(qū)來(lái)。安置房采取“先簽先選”方式，即先簽訂遷建補(bǔ)償協(xié)議，并上交鑰匙后，優(yōu)先選擇安置房，選房原則為原有房屋大于140 m2，可選大于120 m2的房屋；原有房屋120～140 m2，可選100～120 m2的房屋；原有房屋100～120 m2，可選90～100 m2的房屋；原有房屋70～100 m2，可選70～90 m2的房屋；原有房屋如少于70 m2，可按70 m2進(jìn)行選擇安置?？傮w講，選房不超過(guò)原有房屋面積，超過(guò)原有房屋10 m2之內(nèi)部分，按市場(chǎng)價(jià)和安置平均價(jià)補(bǔ)齊；超過(guò)10 m2部分按市場(chǎng)價(jià)補(bǔ)齊并進(jìn)行公示；少于原有房屋部分按貨幣進(jìn)行安置、補(bǔ)齊。

2 城鄉(xiāng)統(tǒng)籌實(shí)驗(yàn)區(qū)建設(shè)中存在的問(wèn)題

2.1 集中規(guī)劃居住后，村民管理困難

農(nóng)村拆遷安置小區(qū)建設(shè)中顯得有些“先天不足”。邊拆遷、邊建設(shè)、邊安置的農(nóng)民安置小區(qū)，普遍存在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)跟不上居民需求，消防設(shè)施、安保設(shè)施不到位；停車車位設(shè)計(jì)不足，“車位”與“綠地”之爭(zhēng)突出；露天體育健身器材與實(shí)際居住人口不匹配等現(xiàn)象嚴(yán)重。同時(shí)，思想觀念、經(jīng)濟(jì)意識(shí)和社會(huì)意識(shí)及生活習(xí)慣的改變、人員素質(zhì)的提高又需要一個(gè)過(guò)程[2]，難免使安置小區(qū)的管理陷入矛盾之中。一是農(nóng)民變市民，新小區(qū)生活與舊習(xí)慣之間的矛盾。二是村委變社區(qū)黨委，管理事務(wù)多與收入來(lái)源少之間的矛盾。三是自然村管理變社區(qū)化管理，專業(yè)化要求與管理隊(duì)伍薄弱之間的矛盾。

2.2 土地復(fù)墾整理后，多出的土地公平分配困難

一是由于受地形地勢(shì)的影響，承包土地分散，難以形成規(guī)模生產(chǎn)。平均分包土地的格局使農(nóng)民在有限的承包土地上增加收入的難度增大，擴(kuò)大規(guī)模經(jīng)營(yíng)又沒(méi)有多余的土地，放棄承包土地又擔(dān)心生活沒(méi)有保障，有限的土地限制了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)進(jìn)一步發(fā)展，農(nóng)民收益難增加。二是監(jiān)管措施缺乏力度。對(duì)土地流轉(zhuǎn)的管理，從上到下的農(nóng)業(yè)行政主管部門沒(méi)有具體實(shí)施細(xì)則，在流轉(zhuǎn)程序、流轉(zhuǎn)手段、流轉(zhuǎn)檔案管理等方面缺乏統(tǒng)一規(guī)定，這是當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)不規(guī)范的一個(gè)重要原因。三是舊習(xí)慣根深蒂固，土地流轉(zhuǎn)困難。在外出務(wù)工、經(jīng)商的農(nóng)民中，有的對(duì)土地的眷戀還很深，舍不得將土地流轉(zhuǎn)出去。四是操作不規(guī)范。大多數(shù)農(nóng)戶之間的土地流轉(zhuǎn)，只有口頭約定，沒(méi)有書面合同，即使有書面合同，其內(nèi)容不完整，在某些方面不具有法律效力。土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中存在不按規(guī)范簽訂合同，合同條款、標(biāo)的不明確，甚至與現(xiàn)行法規(guī)相沖突，有的合同未經(jīng)縣鄉(xiāng)合同管理機(jī)構(gòu)審查、簽證或公證機(jī)關(guān)公證等現(xiàn)象。

2.3 低保戶和貧困戶房屋拆遷安置困難

困難戶在被拆遷人中占得比重較大，經(jīng)濟(jì)承受能力差。相當(dāng)一部分被拆遷人原住房面積較小，結(jié)構(gòu)等級(jí)較差，建造年限較長(zhǎng)，其房屋拆遷評(píng)估與補(bǔ)償價(jià)較低；原住公房的，買斷產(chǎn)權(quán)后獲得的補(bǔ)償就要低，有些老年人在一個(gè)地方住了幾十年的平房，對(duì)住樓房不習(xí)慣，也對(duì)新房能否順利建起表示擔(dān)憂；有些低保戶經(jīng)拆遷后基本上無(wú)經(jīng)濟(jì)能力再購(gòu)買到同等面積的住房。因而在搬遷中成了“釘子戶”這是一個(gè)矛盾突出的主要原因。低保戶和貧困戶屬于拆遷安置的困難戶，全村全組都走了，不可能將他們單獨(dú)留在那不拆遷，但是買房子錢不夠。因此在集中居住的過(guò)程中，多數(shù)農(nóng)民欠下了大筆的債務(wù)，背上了沉重的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)和思想包袱[3]。

2.4 分戶選房難以用統(tǒng)一的條件規(guī)范

房屋拆遷中面臨的一個(gè)很直接的問(wèn)題就是分戶問(wèn)題。農(nóng)村中老宅基地一個(gè)宅基上可以住著兩個(gè)或者三個(gè)兄弟，而拆遷安置原則上只允許給一套住房，這就給拆遷安置造成困難。而分戶選房難以用統(tǒng)一的條件規(guī)范，因?yàn)檗r(nóng)村的特殊性和復(fù)雜性，很多現(xiàn)實(shí)中的情況和政策法規(guī)相違背。一開始分戶的條件為以派出所分戶檔案為主，但是這個(gè)很快就行不通，因?yàn)檗r(nóng)村好多實(shí)際已經(jīng)分家了，但是由于這樣和那樣的原因戶口頁(yè)或者戶口本上沒(méi)有體現(xiàn)出來(lái)。而按照結(jié)婚的年限或者結(jié)婚證領(lǐng)取也同樣不好操作，因?yàn)檗r(nóng)村存在很多結(jié)婚后不領(lǐng)結(jié)婚證的情況，如果單按照結(jié)婚證來(lái)的話，好多都不符合條件，好多都存在著事實(shí)婚姻。最后統(tǒng)一的結(jié)果就是幾個(gè)方面結(jié)合起來(lái)，以實(shí)際情況進(jìn)行分戶操作。

3 城鄉(xiāng)統(tǒng)籌實(shí)驗(yàn)區(qū)建設(shè)中存在問(wèn)題的原因分析

3.1 相關(guān)制度不完善

在出臺(tái)的文件中，對(duì)于啟動(dòng)建設(shè)資金來(lái)源提到的很少，主要是一部分是市政策資金，以及房屋拆遷后的土地指標(biāo)和安置房屋出售差價(jià)的收入。而對(duì)于資金保障這一塊很難得到保證，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌實(shí)驗(yàn)區(qū)是一個(gè)臨時(shí)組建的單位，它的主要是收入是靠上級(jí)撥款，在財(cái)政允許的情況可以正常運(yùn)轉(zhuǎn)，但是實(shí)驗(yàn)區(qū)建設(shè)中，因?yàn)槭前仓梅课?，?duì)于價(jià)格保護(hù)，現(xiàn)實(shí)建設(shè)中多出來(lái)資金都需要實(shí)驗(yàn)區(qū)自行解決。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌實(shí)驗(yàn)區(qū)是個(gè)新生事物，它的成長(zhǎng)需要多方面的支持和幫扶。實(shí)驗(yàn)區(qū)的建設(shè)，需要多家單位的幫助和幫扶，包括建設(shè)、水利、銀行等部門，但是因?yàn)闆](méi)有文件的出臺(tái)和相關(guān)制度，這些都很難實(shí)現(xiàn)。

3.2 土地指標(biāo)受到限制

宿遷市屬于三線城市，房屋的保有量還沒(méi)有飽和，房地產(chǎn)開發(fā)增長(zhǎng)方式仍屬于粗放型，發(fā)展速度過(guò)度依賴于以消耗土地資源、一次性產(chǎn)出的房地產(chǎn)、大量占用地的道路建設(shè)。其中房地產(chǎn)、基礎(chǔ)設(shè)施、新建開發(fā)區(qū)的投資支撐著全社會(huì)固定資產(chǎn)投資的高速增長(zhǎng)。房地產(chǎn)投資的高速增長(zhǎng)消耗了大量土地資源，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌實(shí)驗(yàn)區(qū)的建設(shè)需要土地指標(biāo)就相當(dāng)困難。耕地面積減少，建設(shè)用地激增，使得城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，特別是實(shí)驗(yàn)區(qū)遭遇瓶頸。據(jù)統(tǒng)計(jì)，自宿遷市建立地級(jí)市以來(lái)，耕地大量減少，建設(shè)用地大量增加。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的重要保障措施之一是大力興建鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施，而此舉無(wú)疑要占用大量耕地，使得這一瓶頸突破的難度很大。

3.3 資金支撐比較困難

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌一個(gè)制約因素是農(nóng)村資本不足，發(fā)展的基礎(chǔ)不牢。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的一個(gè)最顯著的特點(diǎn)就是效率優(yōu)先，由于農(nóng)業(yè)是弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，效率比較低，與二、三產(chǎn)業(yè)相比，很難得到滿足自身發(fā)展所需的資源，尤其是資本，這些年有加速流向城市的趨勢(shì)。諾大的農(nóng)村社會(huì)和弱小的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)，要趕上城市的發(fā)展水平，沒(méi)有資金的支撐是不可能的。國(guó)家不可能有足夠的力量補(bǔ)貼農(nóng)業(yè)，銀行貸款的特性是效率優(yōu)先，也不可能大量的流入農(nóng)村，工商資金只能發(fā)展農(nóng)村產(chǎn)業(yè)，不可能用來(lái)發(fā)展農(nóng)村社會(huì)事業(yè)。農(nóng)村自身幾乎沒(méi)有積累，靠什么來(lái)發(fā)展？安置小區(qū)的建設(shè)需要大量的資金，就拿古山河小區(qū)來(lái)說(shuō)，整體投入在3億元左右，但是政府只給部分資金和前期投入資金。

3.4 群眾支持理解不夠

據(jù)調(diào)查了解，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌是好事，群眾接受的程度也很高，但是也有好幾點(diǎn)原因和問(wèn)題成為制約群眾接受，或者一時(shí)很難接受的主要原因，一是就業(yè)問(wèn)題，對(duì)已經(jīng)長(zhǎng)期習(xí)慣農(nóng)村生活、習(xí)慣農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民而言，要完成農(nóng)民到市民的轉(zhuǎn)變不是一朝一夕就能實(shí)現(xiàn)的，農(nóng)民的思想觀念轉(zhuǎn)變遠(yuǎn)遠(yuǎn)跟不上城市化進(jìn)程的腳步。許多失地農(nóng)民即使實(shí)現(xiàn)了就業(yè)，但由于難以適應(yīng)企業(yè)用工管理，往往主動(dòng)或被迫辭職。二是社會(huì)保障問(wèn)題，土地不僅是農(nóng)民的生產(chǎn)和生活資料，還承擔(dān)著農(nóng)民最基本的生活和生存保障功能，農(nóng)民失去土地也就意味著失去了土地的基本保障以及與其相關(guān)聯(lián)的各種權(quán)利。現(xiàn)有的一次性補(bǔ)償方式并不能為失地農(nóng)民提供長(zhǎng)久有效的保障。往往未充分考慮失地農(nóng)民的養(yǎng)老、就業(yè)、醫(yī)療等社會(huì)保障問(wèn)題，因此，一旦土地被征用，農(nóng)民就失去了基本生存的生活底線，生活在城市邊緣，成為新的城市弱勢(shì)群體。

4 政策建議

4.1 完善征地制度體系

一是要嚴(yán)格區(qū)分公益性、經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，著力解決征地范圍過(guò)寬、規(guī)模過(guò)大的問(wèn)題。經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目用地，要引入市場(chǎng)機(jī)制，在符合土地利用總體規(guī)劃和城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃的前提下，通過(guò)購(gòu)買、租賃或以土地參股等市場(chǎng)方式取得，價(jià)格由市場(chǎng)決定，以進(jìn)一步發(fā)揮市場(chǎng)配置土地資源的基礎(chǔ)性作用。二是要適時(shí)調(diào)整征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。農(nóng)村集體土地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的過(guò)程，應(yīng)當(dāng)是農(nóng)民分享城市化和工業(yè)化成果的過(guò)程，應(yīng)當(dāng)有利于讓農(nóng)民富裕而不是造成農(nóng)民失地失業(yè)，應(yīng)當(dāng)有利于縮小城鄉(xiāng)差距而不是擴(kuò)大差距。所以，根據(jù)各地不同情況給被征地農(nóng)民以公平合理的補(bǔ)償。三是要進(jìn)一步完善征地程序。征地前應(yīng)當(dāng)與農(nóng)民直接協(xié)商征地方案及具體的補(bǔ)償安置方案。

4.2 建立就業(yè)培訓(xùn)體系

一是政府應(yīng)探索多種多樣切實(shí)有效的免費(fèi)教育和培訓(xùn)方式，根據(jù)本地農(nóng)民的實(shí)際情況和企業(yè)、社會(huì)用工的要求，有效整合教育資源，把發(fā)展中等職業(yè)學(xué)校的重點(diǎn)放到農(nóng)村去[4]，建立為失地農(nóng)民勞動(dòng)力就業(yè)所需的教育和培訓(xùn)體系，來(lái)保證失地勞動(dòng)力在就業(yè)道路上獲取及時(shí)有效的就業(yè)新知識(shí)新技能，來(lái)適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和就業(yè)市場(chǎng)化多樣化的趨勢(shì)。二是應(yīng)對(duì)失地農(nóng)民中的勞動(dòng)力群體即16～44周歲的女性和16～54周歲的男性，努力開拓就業(yè)空間，實(shí)行多樣化的就業(yè)方式，提高就業(yè)率。如探索總結(jié)出產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)、綠色產(chǎn)業(yè)、困難戶幫扶基地建設(shè)、征地以商鋪補(bǔ)償形式等等。三是注重培訓(xùn)質(zhì)量。嚴(yán)格考核與認(rèn)證各類培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，最好實(shí)行培訓(xùn)質(zhì)量資格認(rèn)證評(píng)審制度，及時(shí)取消不合格的培訓(xùn)機(jī)構(gòu)。注重對(duì)授課人員的培訓(xùn)與考核。做好教學(xué)效果跟蹤反饋工作，關(guān)注失地農(nóng)民對(duì)已接受的培訓(xùn)的反饋意見。

4.3 建立失地農(nóng)民社會(huì)保障體系

一是政府應(yīng)當(dāng)順勢(shì)而謀。努力構(gòu)建并不斷完善我國(guó)失地農(nóng)民的社會(huì)保障制度是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過(guò)程和客觀要求之一。二是建立基本生活保險(xiǎn)。農(nóng)民失去了土地，也就是失去了基本生活來(lái)源，政府理應(yīng)為失去了基本生活的失地農(nóng)民承擔(dān)起責(zé)任，建立基本生存之需的保障制度。政府可以結(jié)合自身實(shí)際提供滿足其基本生活需要失地農(nóng)民基本保險(xiǎn)，包括醫(yī)療保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)等。三是提供最低生活保障。失地農(nóng)民中的貧困戶生活在當(dāng)?shù)刈畹蜕钏揭韵抡?，?yīng)列入低保范圍，享受低保待遇。

4.4 建立完善的社區(qū)管理服務(wù)體系

村民搬遷到集中居住過(guò)后，從村民變成市民，生產(chǎn)生活水平發(fā)生翻天腹地的變化，從以前的獨(dú)門獨(dú)院到現(xiàn)在上樓，從以前的一家一戶居住到集中居住。這樣就要求對(duì)社區(qū)管理和服務(wù)要做到位。水、電維修，物業(yè)的管理等等，對(duì)社區(qū)管理要求更高，而且也是對(duì)社會(huì)管理要求更高，因?yàn)榧芯幼∵^(guò)后，群眾相對(duì)集中，在加上無(wú)事可做，容易產(chǎn)生一些社會(huì)矛盾，小事變大事，這就要求社區(qū)充分發(fā)揮作用，及時(shí)排查問(wèn)題，解決問(wèn)題，服務(wù)到位。

參考文獻(xiàn)

[1] 葉繼紅，莊曉丹.城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中農(nóng)民集中居住問(wèn)題研究述評(píng)[J].貴州社會(huì)科學(xué)，2011（1）：94-97.

[2] 孫宇杰，瞿忠瓊.發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)民對(duì)于集中居住的積極性調(diào)查與研究——以江蘇省江陰市為例[J].安徽農(nóng)業(yè)科學(xué)，2009（22）：10741-10744.

[3] 趙海林.農(nóng)民集中居住的策略分析——基于王村的經(jīng)驗(yàn)研究[J].中國(guó)農(nóng)村觀察，2009（6）：31-36.

[4] 朱啟臻.農(nóng)村社會(huì)學(xué)[M].2版.北京：中國(guó)農(nóng)業(yè)出版社，2007：159.