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    農(nóng)地整理項(xiàng)目中農(nóng)民受益支付與受損補(bǔ)償——以湖北省5個(gè)縣區(qū)為實(shí)證

    2014-04-18 07:07吳九興楊鋼橋
    關(guān)鍵詞:農(nóng)地意愿整理

    吳九興,楊鋼橋

    (1.安徽師范大學(xué)國(guó)土資源與旅游學(xué)院,安徽蕪湖 241003;2.華中農(nóng)業(yè)大學(xué)土地管理學(xué)院,武漢 430070)

    引 言

    農(nóng)地整理是指在一定區(qū)域內(nèi),根據(jù)土地利用總體規(guī)劃與土地整理專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃,對(duì)田、水、路、林、村實(shí)行綜合整治,調(diào)整土地關(guān)系,改善土地利用結(jié)構(gòu)和生產(chǎn)生活條件,增加有效耕地面積、提高土地利用率和產(chǎn)出率的活動(dòng)[1]。在外國(guó),農(nóng)地整理被認(rèn)為是改進(jìn)土地耕作效益、控制土地景觀侵蝕、處理保護(hù)自然和環(huán)境問(wèn)題[2-4]、促使城市發(fā)展合理化和管理農(nóng)村發(fā)展[5-7]的有效工具和措施。在我國(guó),農(nóng)地整理的功能主要包括增加耕地面積、提高耕地質(zhì)量、改善生產(chǎn)條件、修復(fù)生態(tài)受損的土地和提高土地產(chǎn)出效益。特別是近些年我國(guó)農(nóng)地整理取得了顯著成績(jī),2001~2011年全國(guó)共增加耕地面積305.33萬(wàn)公頃,整理后農(nóng)地生產(chǎn)成本平均降低5%~15%,參與農(nóng)地整理的農(nóng)民人均收入在“十一五”期間增加700余元[8],新增耕地率為5%~8%,農(nóng)田產(chǎn)出率提高10%~20%[9]。但也有研究認(rèn)為,農(nóng)地整理后項(xiàng)目區(qū)的總體生態(tài)效益是增加的,而景觀格局指數(shù)和環(huán)境服務(wù)功能指數(shù)卻有所下降[10]。張正峰和趙偉以北京市大興區(qū)為例,研究農(nóng)地整理的增產(chǎn)和增地效益,結(jié)果表明大興區(qū)農(nóng)地整理的資源經(jīng)濟(jì)效益相當(dāng)可觀??梢?jiàn),我國(guó)農(nóng)地整理對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的整體影響為正向,即增加了社會(huì)整體福利[11]。吳九興等則利用博弈論探討了農(nóng)村土地整治項(xiàng)目的收益分配問(wèn)題,認(rèn)為利益分配必須體現(xiàn)要素貢獻(xiàn)、公平和效率原則[12]。從以上文獻(xiàn)回顧可知,現(xiàn)有研究文獻(xiàn)側(cè)重于農(nóng)地整理帶給社會(huì)受益方面,忽視研究農(nóng)地整理帶給農(nóng)戶利益受損的方面。事實(shí)上,全面探討農(nóng)地整理項(xiàng)目對(duì)農(nóng)戶的影響應(yīng)包括受益和受損兩方面:一方面,若對(duì)農(nóng)地整理中受損農(nóng)民的補(bǔ)償不到位,這些農(nóng)民可能會(huì)產(chǎn)生抵觸情緒,甚至?xí)扇∵^(guò)激行動(dòng)阻擾項(xiàng)目的實(shí)施;另一方面,有限的財(cái)政資金不能滿足廣大農(nóng)民對(duì)農(nóng)地整理項(xiàng)目的巨大需求。而分析農(nóng)民在農(nóng)地整理中的受益情況和支付意愿,不僅可以在一定程度上緩解目前農(nóng)地整理的供需矛盾,還可以充分調(diào)動(dòng)農(nóng)民參與農(nóng)地整理項(xiàng)目的積極性。本研究利用湖北省5個(gè)縣區(qū)390份農(nóng)戶問(wèn)卷調(diào)查數(shù)據(jù),分析農(nóng)地整理給農(nóng)民帶來(lái)的利益受益類(lèi)型及其支付意愿、利益受損類(lèi)型及其受償意愿,為政府調(diào)整和改進(jìn)農(nóng)地整理項(xiàng)目的投資政策和補(bǔ)償政策提供參考依據(jù)。

    一、調(diào)查區(qū)與數(shù)據(jù)來(lái)源

    近年來(lái),湖北省農(nóng)地整理事業(yè)取得了很大進(jìn)展,2001~2011年共實(shí)施了900多個(gè)農(nóng)地整理項(xiàng)目,其中約68.92%的項(xiàng)目集中在武漢城市圈。本研究以武漢城市圈為研究區(qū)域,最終選定武漢市江夏區(qū)、武漢市蔡甸區(qū)、咸寧市嘉魚(yú)縣、鄂州市鄂城區(qū)和鄂州市華容區(qū)7個(gè)農(nóng)地整理項(xiàng)目區(qū)作為本研究的調(diào)查區(qū)域。項(xiàng)目區(qū)情況介紹可見(jiàn)吳九興和楊鋼橋[13]論文。

    本研究農(nóng)戶問(wèn)卷調(diào)查包括預(yù)調(diào)查和正式調(diào)查。2012年4月23日進(jìn)行預(yù)調(diào)查,地點(diǎn)選擇武漢市江夏區(qū)金口鎮(zhèn),采取面對(duì)面的封閉式問(wèn)卷調(diào)查方法。根據(jù)預(yù)調(diào)查發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題,對(duì)預(yù)調(diào)查問(wèn)卷進(jìn)行修改完善得到正式問(wèn)卷。2012年4月25日~4月28日進(jìn)行正式調(diào)查,調(diào)查組14人先后到江夏區(qū)、嘉魚(yú)縣、鄂城區(qū)、華容區(qū)和蔡甸區(qū)開(kāi)展調(diào)研,采用隨機(jī)抽樣調(diào)查方法,每個(gè)項(xiàng)目區(qū)發(fā)放問(wèn)卷40~110份。據(jù)統(tǒng)計(jì),正式調(diào)查共發(fā)放問(wèn)卷407份,獲得有效問(wèn)卷390份,問(wèn)卷有效率95.82%。其中,江夏區(qū)41份,蔡甸區(qū)89份,嘉魚(yú)區(qū)43份,鄂城區(qū)108份,華容區(qū)109份。

    二、農(nóng)地整理項(xiàng)目農(nóng)民利益受益及支付意愿

    (一)農(nóng)民利益的受益狀況

    對(duì)農(nóng)民而言,農(nóng)地整理可能帶來(lái)的益處是多方面的,包括增加耕地面積、歸并擴(kuò)大田塊、改善灌溉與排水、完善田間路網(wǎng)、改良生態(tài)與保護(hù)環(huán)境和增加農(nóng)民的收入等等。有學(xué)者將農(nóng)地整理的功效歸納成增加耕地面積,提高土地利用率;提高土地質(zhì)量,提升土地產(chǎn)出;配套基礎(chǔ)設(shè)施,改善生產(chǎn)條件;完善農(nóng)田林網(wǎng),改善生態(tài)環(huán)境;協(xié)調(diào)人地關(guān)系,促進(jìn)社會(huì)和諧等5個(gè)方面[14]。在全國(guó)層面上,農(nóng)地整理為我國(guó)新增耕地面積約26.6萬(wàn)公頃/年,提高土地產(chǎn)出率為10%~20%,使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件大有改善[15]。本課題組對(duì)7個(gè)農(nóng)地整理項(xiàng)目區(qū)的390個(gè)農(nóng)戶進(jìn)行問(wèn)卷調(diào)查,得到農(nóng)民對(duì)農(nóng)地整理帶來(lái)利益的感知。

    農(nóng)戶調(diào)查結(jié)果顯示:在受益感知層面,認(rèn)為自身沒(méi)有從農(nóng)地整理中受益的農(nóng)民占5.64%;認(rèn)為自身在農(nóng)地整理中受益的農(nóng)民占94.36%,主要表現(xiàn)在田間灌排水、道路通行方面,分別占67.69%和77.18%;認(rèn)為自家耕地質(zhì)量變好的農(nóng)民有49人,所占比例為12.56%;認(rèn)為耕地面積增加的農(nóng)民有14人,所占比例為3.59%;有66位受訪農(nóng)民表示參加過(guò)施工勞動(dòng)并獲得工資收入,占16.92%;認(rèn)為其他方面受益的農(nóng)民的比例為3.59%。在權(quán)利分享層面,農(nóng)民對(duì)國(guó)家法律、政策賦予的權(quán)利享有情形如何?農(nóng)戶問(wèn)卷調(diào)查發(fā)現(xiàn),81.54%(318戶)的受訪農(nóng)民認(rèn)為自己享有了知情權(quán),57.44%(224戶)的受訪農(nóng)民認(rèn)為自己享有了參與權(quán),占33.08%(129戶)的受訪農(nóng)民認(rèn)為自己享有了表達(dá)權(quán),14.62%(57戶)的受訪農(nóng)民認(rèn)為自己享有了監(jiān)督權(quán),10.00%(39戶)的受訪農(nóng)民認(rèn)為自己享有了評(píng)價(jià)權(quán),0.77%(3戶)的受訪農(nóng)民認(rèn)為自己沒(méi)有享有過(guò)任何權(quán)利。

    (二)農(nóng)民受益的支付意愿與支付方式

    近些年,有學(xué)者對(duì)農(nóng)地整理中農(nóng)民的投工、投資行為作過(guò)一些探討。王璦玲等在山東省惠民縣等8個(gè)縣的調(diào)查表明,有32.00%的農(nóng)民愿意義務(wù)投工,但沒(méi)有農(nóng)民表示愿意直接投資[16];趙謙的調(diào)查研究顯示,僅約20.30%的農(nóng)民表示愿意“出錢(qián)”,占21.28%的農(nóng)民表示愿意“義務(wù)投工”[17]。本課題組對(duì)湖北省5個(gè)縣區(qū)7個(gè)農(nóng)地整理項(xiàng)目區(qū)390份農(nóng)戶問(wèn)卷調(diào)查結(jié)果顯示,絕大多數(shù)的農(nóng)民表示愿意為農(nóng)地整理所帶來(lái)的好處予以支付(投工、資金),所占比例為96.67%,其余的受訪農(nóng)民則拒絕支付,所占比例為3.33%。在愿意支付的377位受訪農(nóng)民當(dāng)中,多數(shù)受訪農(nóng)民傾向于義務(wù)投工,所占比例為77.45%,少部分受訪農(nóng)民表示愿意出錢(qián),以代替投工,所占比例為22.55%。

    進(jìn)一步考察可以發(fā)現(xiàn),即使同樣采取“義務(wù)投工”方式,農(nóng)民之間仍存在投工量的差別。調(diào)查結(jié)果顯示,愿意投入5~6天的受訪農(nóng)民有85人,所占比例為29.11%;愿意投入7~8天的受訪農(nóng)民有83人,所占比例為28.42%;愿意投入2天以下的受訪農(nóng)民有22人,所占比例為7.53%;愿意投入8天以上的受訪農(nóng)民也有35人,所占比例為11.99%。農(nóng)民投工天數(shù)的概率函數(shù)符合正態(tài)分布,其中選擇居于3~8天的農(nóng)民占了總有效樣本的80.48%,可見(jiàn)低投入意愿和高投入意愿的受訪農(nóng)民所占比例都較小。

    農(nóng)戶調(diào)查結(jié)果顯示,選擇以“出錢(qián)”方式來(lái)支持農(nóng)地整理的農(nóng)民,在被詢問(wèn)“希望一次性為自家每畝耕地支付多少”時(shí),其回答存在較大差異。其中:29.41%的農(nóng)民選擇60~90元的支付標(biāo)準(zhǔn);22.35%的農(nóng)民選擇90~120元的支付標(biāo)準(zhǔn);20.00%的農(nóng)民選擇30~60元的支付標(biāo)準(zhǔn);選擇30元及以下的支付標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)民占18.82%;選擇120~150元的農(nóng)民僅占9.41%。可見(jiàn),農(nóng)地整理項(xiàng)目區(qū)內(nèi)受益農(nóng)民的支付意愿總體上較低。

    三、農(nóng)地整理項(xiàng)目農(nóng)民利益受損及其受償

    (一)農(nóng)民利益受損狀況

    在實(shí)踐中,農(nóng)地整理項(xiàng)目實(shí)施也會(huì)造成部分農(nóng)民的利益受到損失,如耕地被占用、耕地質(zhì)量降低、田塊被分割、祖墳遷移、青苗損失、房屋拆遷、塘堰被填、宅基地減少等等,這都會(huì)直接影響到農(nóng)地整理項(xiàng)目區(qū)農(nóng)民對(duì)農(nóng)地整理的態(tài)度。根據(jù)我國(guó)現(xiàn)有農(nóng)地整理相關(guān)政策,農(nóng)民能夠獲得的補(bǔ)償主要包括祖墳遷移補(bǔ)償、青苗損失補(bǔ)償、房屋拆遷補(bǔ)償,但補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與農(nóng)民的實(shí)際損失相差甚遠(yuǎn),使得整理區(qū)的農(nóng)民對(duì)農(nóng)地整理項(xiàng)目的實(shí)施心存不滿,甚至產(chǎn)生發(fā)起抵制或阻擾行為。

    在390份有效樣本中,僅有30位受訪農(nóng)民表示自身利益沒(méi)有受到損害,有360位受訪農(nóng)民表示利益或多或少遭受過(guò)損失(見(jiàn)表1)??梢?jiàn),雖然農(nóng)地整理項(xiàng)目在整體上能給農(nóng)民帶來(lái)利益,但在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中也確實(shí)存在不少農(nóng)民利益遭受損失的情況。從農(nóng)民利益受損類(lèi)型來(lái)看,耕地被占用、青苗損失、耕地質(zhì)量降低和田塊分割四個(gè)主要方面,而祖墳被遷、房屋拆遷、塘堰被填等造成農(nóng)民利益損失的比例較小。

    表1 農(nóng)地整理項(xiàng)目中農(nóng)民利益受損情況

    (二)農(nóng)民利益受損的受償意愿與受償額度

    1.農(nóng)民利益受損的受償意愿。從農(nóng)民利益受損后的受償意愿看,100%的利益受損農(nóng)戶希望獲得補(bǔ)償。實(shí)際上,農(nóng)戶因農(nóng)地整理項(xiàng)目實(shí)施而產(chǎn)生的利益損失受損大部分得不到補(bǔ)償,少部分利益受損獲得了補(bǔ)償,但補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低,農(nóng)民對(duì)此意見(jiàn)很大。不同的利益受損類(lèi)型,農(nóng)民期望的受償方式也存在差別(見(jiàn)表2)。

    表2 農(nóng)民利益受損的受償方式

    2.農(nóng)民利益受損的受償額度。不同的利益受損類(lèi)型,農(nóng)民意愿接受的補(bǔ)償額度存在差異。一部分農(nóng)民可以接受的低標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)償,而另一部分則要求高標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)償(見(jiàn)表3)。

    表3 農(nóng)民利益受損的受償額度

    四、結(jié)論與啟示

    本研究利用湖北省5個(gè)縣區(qū)390份農(nóng)戶問(wèn)卷調(diào)查數(shù)據(jù),分析了農(nóng)地整理項(xiàng)目實(shí)施中的農(nóng)民受益類(lèi)型與支付意愿、農(nóng)民受損類(lèi)型與受償額度,主要有如下研究結(jié)論:

    1.農(nóng)地整理項(xiàng)目實(shí)施中農(nóng)民受益主要體現(xiàn)在灌排水更方便、通行更便利、投勞工資收入,但耕地質(zhì)量提升、耕地面積增加兩個(gè)方面受益不明顯,還有部分受訪農(nóng)民表示沒(méi)有受益。

    2.從受益農(nóng)民的支付意愿來(lái)看,絕大多數(shù)受益農(nóng)民表示愿意為受益而義務(wù)投工或出錢(qián),只有少數(shù)受訪農(nóng)民不愿意支付。在支付額度方面,愿意采取同種支付方式的受益農(nóng)民的具體支付額度仍存在差異,整體看來(lái)支付額度的概率函數(shù)服從正態(tài)分布。

    3.農(nóng)地整理項(xiàng)目實(shí)施中農(nóng)民利益受損主要表現(xiàn)在:耕地被占用、青苗損失、耕地質(zhì)量降低、田塊分割等4個(gè)方面,其發(fā)生概率很大;而塘堰被填、祖墳遷移、房屋拆遷等造成農(nóng)民利益損失的比重較小。

    4.從農(nóng)民利益受損的受償意愿看,100%的利益受損農(nóng)民期望獲得補(bǔ)償。不同的利益受損方面,農(nóng)民愿意接受的受償方式存在差異。不同的利益受損方面,農(nóng)民愿意接受的受償額度差別較大。農(nóng)民利益實(shí)際的補(bǔ)償金額和受償意愿額度存在很大差距。

    據(jù)以上研究結(jié)論得到如下政策啟示:

    1.因地制宜地開(kāi)展農(nóng)地整理,確保農(nóng)地整理項(xiàng)目實(shí)施給農(nóng)民帶來(lái)更多收益,充分調(diào)動(dòng)農(nóng)民參與農(nóng)地整理項(xiàng)目的積極性。

    2.可考慮在充分尊重農(nóng)民意愿的基礎(chǔ)上,以農(nóng)民需求為導(dǎo)向,采取模擬市場(chǎng)的方法確定農(nóng)民參與農(nóng)地整理項(xiàng)目投資的項(xiàng)目和方向,鼓勵(lì)農(nóng)民在農(nóng)地整理中投工和投資,解決當(dāng)前農(nóng)地整理項(xiàng)目供給不能滿足農(nóng)民需求的矛盾。

    3.須重視和關(guān)注農(nóng)地整理項(xiàng)目實(shí)施可能給農(nóng)民帶來(lái)的負(fù)面影響或利益受損。一是要采取有效措施盡可能減少農(nóng)民遭受的利益損失,二是要?jiǎng)?chuàng)新農(nóng)地整理項(xiàng)目實(shí)施中農(nóng)戶利益損失的補(bǔ)償機(jī)制。針對(duì)耕地被占用、耕地質(zhì)量降低、田塊分割等利益損失方面,受益主體集合應(yīng)給予農(nóng)戶公平合理補(bǔ)償。

    本研究存在以下不足,沒(méi)有對(duì)農(nóng)民受益類(lèi)型作短期受益和長(zhǎng)期受益之分,也沒(méi)有對(duì)農(nóng)地整理項(xiàng)目可能造成農(nóng)民的利益受損沒(méi)有區(qū)分暫時(shí)性的利益受損和長(zhǎng)期的利益受損。

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