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    半正式治理及其后果——基于糾紛調(diào)解及拆遷公司參與的半正式行政分析

    2014-04-18 07:07謝小芹
    關(guān)鍵詞:征地糾紛村莊

    謝小芹

    (中國農(nóng)業(yè)大學(xué)人文與發(fā)展學(xué)院,北京 100193)

    引 言

    集權(quán)的簡約治理由來已久,成為傳統(tǒng)中國社會治理的有效形式。自秦始皇一統(tǒng)天下以來,中央集權(quán)成為中國社會的常態(tài)治理,這種治理形態(tài)匯集韋伯所言的世襲君主制和科層官僚制于一體,其治國理念即法家主張的高度認(rèn)同國家的權(quán)威,但是,它卻無法解決官僚體系復(fù)雜化和自我延伸帶來的國家與地方的隔閡問題,這是法家在治理過程中遭遇的困境。因此,在社會治理上,儒家成為解決這一困境的有效武器,儒家主張社會在差別性行為規(guī)范“禮”的指引下,通過非正式的社會機(jī)制進(jìn)行自我治理,官方主要負(fù)責(zé)在社會自我治理失敗時(shí)的非常態(tài)性介入。儒家踐行的就是一種集權(quán)的簡約治理模式,即半正式治理。因此,傳統(tǒng)而言,這種治理模式高度認(rèn)同中央的集權(quán)特性,認(rèn)為中央的權(quán)威是絕對和不可分割的。同時(shí),這種治理模式又是利用半正式官員的簡約形式,治理效果良好。

    簡約治理一般不依賴正式的法律制度,而主要依靠道德、風(fēng)俗、習(xí)慣以及在實(shí)踐中總結(jié)出來的經(jīng)驗(yàn),這種簡約治理可以達(dá)到節(jié)制國家官僚體系和節(jié)約社會治理成本的雙重目的。這意味著簡約治理不可能是一種社會對抗國家意義上的治理機(jī)制,而是一種國家與社會實(shí)現(xiàn)良好互動和合作的治理機(jī)制。一直以來,簡約治理仍然是中國治理的一個(gè)重要特色。只不過中央集權(quán)被賦予了民主的理想,這個(gè)治理模式被總結(jié)為民主集中制[1]。

    但是以上所述卻與作者在村莊實(shí)踐中得出的判斷迥異。2013年清明前后,筆者跟隨“三農(nóng)”研究團(tuán)隊(duì),對位于宜昌市的一個(gè)城郊村進(jìn)行了20天的駐村調(diào)研,發(fā)現(xiàn)村干部利用各種非正式人員和非正式組織進(jìn)行村莊半正式治理的現(xiàn)象十分突出。糾紛調(diào)解和拆遷公司參與征地拆遷是其簡約治理的主要治理實(shí)踐,然而,從后果來看,半正式治理帶來的卻是村莊治理乏力、混亂和灰色化。經(jīng)驗(yàn)證明,簡約治理越來越不可維系,田野調(diào)查表明,它們需要對近年來持續(xù)不斷的基層治理困境負(fù)主要責(zé)任。

    這是一個(gè)非常有意思的話題,圍繞這一學(xué)術(shù)敏感性話題,我們對這一現(xiàn)象進(jìn)行更深層次的理解和分析,從半正式治理的角度出發(fā),以求探索出城郊村莊治理困境的原因所在。

    一、相關(guān)文獻(xiàn)綜述

    準(zhǔn)確認(rèn)識基層政權(quán)的性質(zhì)和鄉(xiāng)村治理的邏輯是理解中國基層治理變化的關(guān)鍵。在總結(jié)中國特色的鄉(xiāng)村治理經(jīng)驗(yàn)時(shí),半正式的治理實(shí)踐一直受到眾多學(xué)者的關(guān)注。半正式的治理實(shí)踐既是傳統(tǒng)中國社會集權(quán)的簡約治理的主要表現(xiàn)形態(tài),又是近代以來國家政權(quán)建設(shè)的主要領(lǐng)域。其相關(guān)研究可以追溯到經(jīng)典理論社會學(xué)家,而后,中國學(xué)者對其進(jìn)行了正反兩方面的經(jīng)驗(yàn)論證。

    韋伯對兩種不同的治理類型進(jìn)行了的劃分,他認(rèn)為世襲君主制強(qiáng)調(diào)“家長式”的權(quán)威主義,科層官僚制則強(qiáng)調(diào)“經(jīng)驗(yàn)式”的實(shí)用主義,它們原本是兩個(gè)獨(dú)立的治理模式。然而,當(dāng)運(yùn)用到對中華帝國的分析時(shí),韋伯發(fā)現(xiàn)中華帝國的治理不屬于這兩個(gè)治理類型中的任何一個(gè),而是二者的結(jié)合,因而他用“君主世襲的官僚系統(tǒng)”(patrimonial bureaucracy)來定義中華帝國的治理模式[2]。但是韋伯的研究限定了簡約治理的產(chǎn)生,他能夠考慮到士紳和宗族在鄉(xiāng)村治理中扮演的角色,但是他最終的研究都局限于政府的正式機(jī)構(gòu)的治理功能層面。因此,他對中國國家治理形態(tài)的概括并不到位。

    在韋伯之后,Michael Mann在政府正規(guī)權(quán)力中區(qū)別了“專制權(quán)力”(despotic power)和“基層滲透權(quán)力”(infrastructural power)[3]。和韋伯的分析一樣,Mann的分析也不能闡明政府正式機(jī)構(gòu)之外的治理。他的雙向區(qū)分的權(quán)力結(jié)構(gòu)仍然只是一種與民間權(quán)力對立的正式機(jī)構(gòu)的權(quán)力,并不能說明筆者所要討論的半正式治理。但是這些理論資源卻很好地為中國學(xué)者提供了重要的參考。

    關(guān)于鄉(xiāng)村基層政權(quán)的性質(zhì)與鄉(xiāng)村治理的邏輯的研究,較多學(xué)者以非正式或半正式的治理實(shí)踐作為分析對象。圍繞半正式治理,目前有兩種不同的理論預(yù)設(shè)與經(jīng)驗(yàn)證明。一種觀點(diǎn)認(rèn)為,半正式的治理實(shí)踐承載了諸多歷史和地方的智慧,這是具有中國特色的一種治理模式,成為現(xiàn)代國家治理轉(zhuǎn)型的有益因素。如,黃宗智通過對傳統(tǒng)中國明清時(shí)期的司法實(shí)踐、稅務(wù)管理及行政實(shí)踐等領(lǐng)域的研究表明,政府與社會的關(guān)鍵性交匯點(diǎn)的實(shí)際運(yùn)作,寓于半正式行政的治理方法、準(zhǔn)官員的使用以及政府機(jī)構(gòu)僅在糾紛發(fā)生時(shí)才介入的方法,這一方法的部分內(nèi)涵在近代國家政權(quán)建設(shè)的過程中仍廣泛存在[4]。他不僅很好地揭示出晚清以后中央高度集權(quán)與簡約治理官僚制、高專制權(quán)力和低基層滲透權(quán)力,以及法家和儒家相結(jié)合的特點(diǎn),同時(shí)還提煉出了行政實(shí)踐的特征即“簡約治理”。李懷印認(rèn)為非正式制度安排即是在國家權(quán)威和村民共同體的需求下產(chǎn)生的內(nèi)生性制度安排,從治理的效果來看,這是一個(gè)官民兩便的“實(shí)體治理”[5]。談蕭從中西比較的角度出發(fā),得出了中國治理模式的特點(diǎn),即中國治理以善政為導(dǎo)向,其要素包括人事關(guān)系的模糊治理、中央集權(quán)的簡約治理和意識形態(tài)的教化治理。中國的治理模式首先是中央集權(quán)的,……同時(shí),中國的治理模式是簡約的,這種簡約治理一方面可以使國家節(jié)制官僚體系,另一方面可以使社會節(jié)約治理成本。所以,從治理結(jié)構(gòu)上看,中國特色的治理可以總結(jié)為中央集權(quán)的簡約治理[6]。賀東航認(rèn)為,黃宗智的“簡約治理”理論在對解釋林改公共政策落地具有重要的說服力[7];另一種觀點(diǎn)認(rèn)為,半正式的治理實(shí)踐是“現(xiàn)代”國家政權(quán)建設(shè)需要改造的領(lǐng)域,因?yàn)槠渲苯訉?dǎo)致國家治理陷入困境。杜贊奇通過對華北農(nóng)村的研究,提出的鄉(xiāng)村治理機(jī)制的“經(jīng)紀(jì)機(jī)制”以及國家政權(quán)在基層的建設(shè)問題,他將其視野放在了國家與社會遭遇的鄉(xiāng)村二級,關(guān)注的是鄉(xiāng)村治理中扮演重要作用的“權(quán)力的文化網(wǎng)絡(luò)”。他的研究試圖表明,國家政權(quán)建設(shè)并沒有有效地改造傳統(tǒng)中國的基層治理體制,卻破壞了權(quán)力的文化網(wǎng)絡(luò),并最終使得國家政權(quán)建設(shè)為國家經(jīng)紀(jì)體制內(nèi)卷化[8]。陳柏峰通過改革開放以來鄉(xiāng)村混混的生存狀態(tài)的變遷的研究,成功地論證了傳統(tǒng)鄉(xiāng)土社會的秩序是如何一步步瓦解,轉(zhuǎn)而變成為灰色化的社會[9]。

    “簡約治理”是黃宗智研究中國鄉(xiāng)村治理邏輯的一種嘗試性解讀,他從另類角度解讀出中國基層治理的特點(diǎn),那就是正式治理之外還存在一種半正式治理的結(jié)構(gòu)形態(tài),這種行政實(shí)踐誕生于一個(gè)高度集權(quán)卻又試圖盡可能保持簡約的中央政府,在伴隨人口增長而擴(kuò)張統(tǒng)治的需要下,所做出的一種適應(yīng)。這種簡約治理實(shí)現(xiàn)了“低投入、低負(fù)擔(dān),且高效率”的治理績效,他進(jìn)而認(rèn)為這可能成為國家治理的有效形式和一種制度遺產(chǎn)。由此可知,黃宗智遵循的是一種樂觀主義的治理路徑。也有學(xué)者指出非正式體制的優(yōu)勢,與體制性主體相比較,他們的政治性、組織性治理資源較弱,他們主要依靠經(jīng)濟(jì)資源、文化資源和社會資源獲得權(quán)威,較多地獲得了村莊內(nèi)部村民的支持和認(rèn)可而得以參與治理[10]。

    然而,20世紀(jì)90年代以來,鄉(xiāng)村治理的基礎(chǔ)發(fā)生了改變,從鄉(xiāng)村社會的簡約治理的實(shí)踐后果來看,這種簡約治理并不十分有效,甚至直接引發(fā)基層治理的乏力和癱瘓。這就充分應(yīng)征了半正式與正式的行政實(shí)踐并不必然互補(bǔ)且有效融合。

    基于村莊調(diào)查的經(jīng)驗(yàn),筆者在實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)了這一半正式治理引發(fā)的嚴(yán)重后果,并試圖通過對糾紛調(diào)解及拆遷公司參與征地拆遷的治理實(shí)踐的分析來佐證這種判斷。最終,我們得出了半正式治理在村莊基礎(chǔ)發(fā)生改變后陷入困境,這種困境在沒有國家及時(shí)介入的情況下,直接導(dǎo)致鄉(xiāng)村秩序混亂和鄉(xiāng)村治理內(nèi)卷化等問題。

    浪卡子縣屬于高海拔邊境縣,地廣人稀,監(jiān)管點(diǎn)散、亂、差,需要監(jiān)管的食品經(jīng)營生產(chǎn)單位1365余家,藥品經(jīng)營使用單位112家,而現(xiàn)有工作人員只有3名,已是超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)。雖然身體欠佳,也有過幾次調(diào)整到低海拔地區(qū)工作的機(jī)會,但白瑪群宗從未動搖,始終堅(jiān)守在高原一線,不懼苦累,加班加點(diǎn)完成上級交辦的各項(xiàng)任務(wù),浪卡子縣連續(xù)幾十年未發(fā)生食品藥品安全事故。

    二、半正式治理及社會后果:基于江漢平原的經(jīng)驗(yàn)

    半正式治理在改革開放后的鄉(xiāng)村社會的實(shí)踐后果是極其嚴(yán)重的,這種社會后果主要表現(xiàn)為鄉(xiāng)村社會的復(fù)雜化、灰色化和內(nèi)卷化等問題,這是基于村莊調(diào)研得出的基本判斷。因此,筆者擬通過對村莊糾紛調(diào)解及拆遷公司參與征地拆遷的深度分析,來進(jìn)一步了解半正式治理是如何形成及其衍生出的社會后果。

    (一)半正式治理的村莊場景

    大洋村①文中所有人名和地名都是按照社會科學(xué)研究的匿名原則,經(jīng)過了字名化處理,并不是真名。位于宜昌市,是一個(gè)典型的城郊村,距城區(qū)3.7公里,轄區(qū)面積14.5平方公里,1 235戶,3 514人,3 100畝耕地,10個(gè)村民小組。宜萬鐵路和翻壩公路穿村而過,地理位置優(yōu)越,引進(jìn)的項(xiàng)目較多,如磁電子、月亮灣、金苗科技等項(xiàng)目。作為城郊村,大洋村擁有其他城郊村類似的所謂資源密集型村莊的共同特點(diǎn),大型項(xiàng)目不斷的下鄉(xiāng)進(jìn)村,村莊的利益不斷密集,尤其是近十幾年來的征地拆遷更是直接導(dǎo)致大量糾紛和矛盾產(chǎn)生。圍繞征地拆遷,村干部花費(fèi)大量精力來治理糾紛,當(dāng)治理無效時(shí)就引入“第三方”,即拆遷公司。

    (二)半正式治理的“復(fù)雜化”:關(guān)于糾紛調(diào)解的分析

    1.糾紛的產(chǎn)生及治理。隨著中國城市化進(jìn)程的不斷加快,許多城郊村不斷被納入到城市規(guī)劃中來,征地拆遷成為村莊常態(tài)。圍繞征地拆遷,各種矛盾和糾紛不斷產(chǎn)生和激發(fā)。這種態(tài)勢以2004年國家宜萬鐵路在村莊中征地為開端,目前為止,村莊共經(jīng)歷了2008年的翻壩高速和2010年的磁電子兩次大型征地活動。村莊被征地潮流所席卷,由此引發(fā)的矛盾和糾紛也在不斷飆升。下面是2004~2008年涉及到的土地糾紛(含承包地、宅基地和林地及田界等)數(shù)量的統(tǒng)計(jì)。

    表1 2004~2013糾紛發(fā)生情況表

    村莊糾紛隨著征地拆遷不斷涌現(xiàn),傳統(tǒng)內(nèi)生規(guī)制力量的缺失使得村干部、小組長、村民代表及黨員等扮演“調(diào)解員”的角色。國家利用非正式人員嵌入熟人社會的特性來開展基層治理,這樣,鄉(xiāng)村社會的半正式治理就基本成型。

    2.村莊糾紛調(diào)解機(jī)制及矛盾“不出組不出村”。城郊村的一個(gè)典型的特點(diǎn)是利益不斷密集,在這個(gè)過程中,國家關(guān)于基層治理秉持的理念是“將矛盾和糾紛化解在村莊內(nèi)部,做到‘小事不出組不出村’”,意即構(gòu)建出以村莊為基礎(chǔ)的調(diào)解機(jī)制而不是以國家法院為主導(dǎo)的判決方式。地方政府對鄉(xiāng)村治理的態(tài)度如同黃宗智所說的“縣令基本像在民事案件里一樣作為,他的優(yōu)先選擇是讓社會機(jī)制解決糾紛”[11]。

    由于缺乏家族和宗族力量的調(diào)解,村莊只能依賴于村委會,村委會則依靠村組干部、黨員、村民代表及信息員等非正式力量。村莊中的調(diào)解程序一般是由小組上升到村一級。然而小組長能調(diào)解小矛盾和小糾紛,村民代表和黨員作用也日漸式微,這樣矛盾“不出組”的愿景就無法達(dá)成。而村對組的要求是矛盾“不出組”,因此,許多矛盾會被強(qiáng)制壓在組內(nèi),小組內(nèi)部就就形成一種矛盾越積越多的怪圈。僅當(dāng)組內(nèi)的矛盾危及到村莊治理時(shí),村干部才親自出面解決。村干部參與調(diào)解,仍然需要借助非正式力量。糾紛盡量遵循“不出村組”和“不出事”的邏輯。村干部在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的行政壓力和制度激勵(lì)下,采用擺平理順的策略,利用人情、面子和私人力量執(zhí)法。但是村莊治權(quán)在稅費(fèi)改革之后也不斷弱化,村級層面調(diào)解失效。矛盾需要上升到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級,鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級主要通過司法所、派出所和信訪辦進(jìn)行專門調(diào)解,但是這些部門在調(diào)解的過程中,同樣也陷入困境,他們?nèi)匀粫啻闻c村干部商談,了解事情的原委,并與村組干部一起開展對糾紛的治理。司法局只有調(diào)解而無判決的權(quán)力,當(dāng)他們的調(diào)解作用失效時(shí),事件才會走訴訟的程序,最終由法院判決。法院是糾紛的最后一道解決線,通過法院的判決大多是很有效的。但法院一般不會輕而易舉地接受這類案子,尤其是涉及到征地拆遷引發(fā)的糾紛。僅只有法院判決才能保障村莊治理的連續(xù)性和平穩(wěn)運(yùn)轉(zhuǎn)時(shí),法院才會受理。但是在基層社會,法院的判決與基層的實(shí)踐是錯(cuò)位的,即法院的執(zhí)行力得不到有效貫徹。真正能上升到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的案例是不多的,通過法院判決的案例更是少之又少。因此,為了節(jié)約治理成本,鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級會盡量將案件壓在村里,村在無正式治理支援的情況下,只能尋求各種擺平理順和“正式權(quán)力非正式利用”的治理策略和技術(shù)。

    總之,在糾紛調(diào)解過程中,“矛盾不出組不出村”的地方性規(guī)則成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級“不作為”的幌子,鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級擠壓村一級,而村一級就擠壓組一級。鄉(xiāng)村基礎(chǔ)發(fā)生了變化,半正式治理失效,繼而引發(fā)出一系列問題。

    從表面上看,依靠半正式的行政實(shí)踐似乎是節(jié)約了國家治理的大量成本即國家利用最小的成本,達(dá)到最好的績效。但是,從鄉(xiāng)村社會內(nèi)部來看,一旦簡約治理需要?jiǎng)訂T大量的資源,則這種治理方式實(shí)際上是復(fù)雜的。國家基礎(chǔ)性權(quán)力不斷滲入鄉(xiāng)村社會,國家治理成本就轉(zhuǎn)嫁給村莊,村莊承擔(dān)著一種較高的隱形治理成本。即便糾紛和矛盾在鄉(xiāng)村社會中得以解決,但這種矛盾也是經(jīng)過了數(shù)次甚至是數(shù)百次的回合,由此產(chǎn)生的成本是非常高的。村干部在缺乏正式治理資源的同時(shí),只能被迫選擇各種擺平理順的手段,而這種治理實(shí)踐極易導(dǎo)致村莊結(jié)構(gòu)混亂和治理的內(nèi)卷化問題。

    (三)半正式治理的“灰色化”:拆遷公司參與征地拆遷的分析

    1.拆遷權(quán)的下放及村莊遭遇釘子戶。拆遷權(quán)位于鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級,鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以預(yù)留工作經(jīng)費(fèi),有巨大的利益空間。但是,隨著征地拆遷工作進(jìn)展的難度加大及和諧拆遷口號的提出,再加上鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部對村莊的“去熟悉性”而引發(fā)的對釘子戶的瞄不準(zhǔn)現(xiàn)象,這導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)直接將拆遷權(quán)下放到村一級。責(zé)任權(quán)下放,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府考慮的是,村干部做工作更容易,可減少鄉(xiāng)鎮(zhèn)的治理成本,同時(shí),也實(shí)現(xiàn)了風(fēng)險(xiǎn)的部分轉(zhuǎn)移。

    責(zé)任主體的下放并沒有鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級預(yù)想的那樣好。村莊一級囿于自身的事務(wù)繁多和治權(quán)的弱化,拆遷工作老是做不下來,涌現(xiàn)出越來越多的釘子戶。這樣,在具備權(quán)力的同時(shí),村級承擔(dān)的義務(wù)也加大,村莊運(yùn)轉(zhuǎn)出現(xiàn)超負(fù)荷態(tài)勢。村組干部自身在治理釘子戶上是失效的,村里就只好引進(jìn)拆遷公司。因?yàn)樗麄兙哂胸S富的經(jīng)驗(yàn),且精通各類“擺平術(shù)”。因此,村民與村干部之間的博弈就演變?yōu)榕c拆遷公司之間的博弈。

    2.拆遷公司的“軟硬兼施”和符號暴力。拆遷公司被引入,實(shí)際上是政府在和諧拆遷壓力下將村莊的治理行為轉(zhuǎn)換為一種市場行為。拆遷公司的前身是勞務(wù)公司,經(jīng)驗(yàn)豐富。村民說,“他們常常是談到深更半夜,非得談,不談是不行的”,這種磨和纏的方式顯然讓村民不得不用大量的時(shí)間來應(yīng)對,這顯然已經(jīng)演變?yōu)橐环N軟暴力。同時(shí),村干部看重的還有拆遷公司的硬暴力,村干部說,“沒有策略是不行的,搞得實(shí)在沒有辦法了,就會請外面的人進(jìn)來,混混能講狠話,幫忙做工作,效果很好”。對于那些實(shí)在很難纏的人,講狠話和威脅是很管用的。據(jù)村里的治保主任介紹,拆遷公司在市里有“外圍”,他講的“外圍”其實(shí)就是指涉混混的圈子,這部分人很受拆遷公司或基層干部的歡迎。

    村莊依賴拆遷公司展開對釘子戶的治理,這只是村莊應(yīng)對其治理能力衰弱的一種策略,是村莊實(shí)現(xiàn)其行政和治理目標(biāo)的一種重要手段。原本屬于基層治理范疇的征地拆遷在面臨釘子戶失效的情況下,激發(fā)出的一種集市場與行政于一體的半正式治理,而這種市場權(quán)力又將黑灰勢力裹挾其中,他們甚至介入到基層治理政治權(quán)力的談判范疇,成為一種隱蔽的治理。

    3.半正式治理的社會后果:隱蔽治理與鄉(xiāng)村社會的“灰色化”。引入拆遷公司,是村莊在治權(quán)和治責(zé)雙重弱化的境況下采取的權(quán)宜之計(jì),這種半正式治理的實(shí)踐是建立在重復(fù)做工作甚至使用灰色符號的基礎(chǔ)之上。后稅費(fèi)時(shí)代的混混不再是以赤裸裸的暴力展現(xiàn)在村民面前,而是隱蔽在制度和規(guī)范范疇中,呈現(xiàn)出一種隱退和監(jiān)控的后臺景象,操控著鄉(xiāng)村的前臺。這是一種隱蔽的治理,是半正式治理失效后的一大表征。拆遷公司成為混混隱藏其中的有效庇護(hù)所。而這樣的公司在基層社會遵循的是一種人治和私人治理的邏輯。從國家治理層面而言,借用這樣的力量進(jìn)行軟硬兼施,達(dá)到了治理釘子戶的目的。但是從鄉(xiāng)村社會的秩序與基礎(chǔ)方面來看,這種隱蔽治理打破了鄉(xiāng)土邏輯和地方性規(guī)范,挑戰(zhàn)著法律和政治原則,直接導(dǎo)致基層治理結(jié)構(gòu)陷入灰色化境地。村莊利用拆遷公司的符號暴力開展對治理釘子戶,取得了短暫的治理效果,但是,從長遠(yuǎn)來看,鄉(xiāng)村的基礎(chǔ)和建立其上的村莊治理將會徹底遭遇異化,進(jìn)而村莊治權(quán)與治責(zé)就會更加弱化。同時(shí),非正式權(quán)力溢出監(jiān)督之外,這會對中國基層民主和基層法治建設(shè)起到釜底抽薪的瓦解作用。

    三、結(jié) 論

    黃宗智給我們描繪出一幅簡約治理有效性的圖景,但是這種半正式治理卻有極強(qiáng)的情境性。20世紀(jì)90年代之后,囿于村莊基礎(chǔ)發(fā)生了變化,半正式治理呈現(xiàn)出越來越不可行的發(fā)展態(tài)勢。在對糾紛調(diào)解及引進(jìn)拆遷公司參與治理的行動邏輯進(jìn)行分析,我們可以得知,半正式治理在基層社會引發(fā)的系列社會后果:

    一是,基層治理的內(nèi)卷化。糾紛調(diào)解的手段目的化,注重策略和治理技術(shù),造成村組干部權(quán)力的虛置和基層治理的乏力,簡約治理失效和更趨復(fù)雜化?;旎斓鹊胤椒欠▌萘η度氲交鶎又卫碇衼?,成為一種典型的隱蔽治理力量。隱蔽治理是半正式治理無效的一種表現(xiàn),而在國家不及時(shí)介入或回避的情況下,隱蔽治理不但瓦解半正式治理的基礎(chǔ)(鄉(xiāng)土性),而且還瓦解正式治理的基礎(chǔ)(政治性和規(guī)則性)。因此,鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)灰色化和內(nèi)卷化更為明顯。

    二是,基層民主的萎縮和法治根基的破壞。村組干部在“矛盾不出村組”的壓力下,采用各種治理技術(shù)和治理策略,他們實(shí)踐的是一條策略主義的邏輯而不是治理的邏輯,這樣的策略性治理極易扭曲國家規(guī)則治理的本意。半正式治理的失效問題得不到正式力量的支持,直接導(dǎo)致鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)陷入灰色化境地。這樣,國家基層民主表達(dá)機(jī)制受到損害,國家法治根基也遭到侵蝕。

    因此,鄉(xiāng)村社會的基礎(chǔ)發(fā)生了改變,半正式治理的基礎(chǔ)不存在。國家政策的“頂層設(shè)計(jì)”經(jīng)過半正式治理環(huán)節(jié)后化為“村莊實(shí)踐”,直接造成了鄉(xiāng)村社會的復(fù)雜化和灰色化,進(jìn)而導(dǎo)致國家基層政權(quán)合法性的喪失及鄉(xiāng)村治理和治權(quán)的混亂和弱化。如果放任不管,不僅“混混治村”成為鄉(xiāng)村社會的常態(tài),更為嚴(yán)重的是當(dāng)代中國基層民主法治建設(shè)的根基將永不存在。我們必須警惕這種現(xiàn)象,并推動國家基層民主法治社會的建設(shè)。因此,半正式治理在基層社會遭遇的異化現(xiàn)象提醒我們,鄉(xiāng)村社會更需要國家正式權(quán)力的引導(dǎo)和干預(yù)。

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