地方債風險化解路徑探析

首都經(jīng)濟貿(mào)易大學財政稅務學院

李紅霞 張世鵬

地方債風險化解路徑探析

首都經(jīng)濟貿(mào)易大學財政稅務學院

李紅霞 張世鵬

地方政府適度舉債有利于多渠道籌措資金，推動地方經(jīng)濟社會發(fā)展。但隨著近幾年地方投資熱潮興起，地方政府債務規(guī)模急速膨脹，地方債務風險凸顯，社會各方對地方債危機的擔憂也隨之成為焦點。龐大的地方政府債務已嚴重影響了財政的正常運轉(zhuǎn)，成為影響經(jīng)濟社會穩(wěn)定和發(fā)展的因素，引起了社會各界普遍關(guān)注。本文通過對地方債現(xiàn)狀及存在的問題進行分析，深入剖析了地方債形成的深層次原因，并提出化解地方政府債務風險的政策建議。

地方債；風險；路徑

一、地方債的現(xiàn)狀及存在問題分析

(一)地方債統(tǒng)計口徑存在差異，債務規(guī)模難露真容。

目前，地方債測算的兩個主要部門是財政部和審計署，一直以來兩個部門由于統(tǒng)計口徑的不同，地方債測算結(jié)果也存在差異。財政部對政府債務的統(tǒng)計僅僅是針對政府的直接債務和擔保債務，而地方投融資平臺及國企負債等，并沒有計入政府的資產(chǎn)負債表中，造成財政部對總的債務規(guī)模統(tǒng)計往往比審計署公布的規(guī)模小。審計署明確的地方性債務的口徑，除了政府的直接債務和擔保債務，還包括地方融資平臺等相關(guān)債務部分。以前中央文件明確表明地方的融資平臺是一種企業(yè)行為，但與此同時政府又對這個融資平臺進行隱性擔保，那么這個債務到底是企業(yè)債還是政府債目前并不明確。地方政府以投融資平臺的名義來借錢，既有政策性的融資，也有以盈利為目的市場性的融資，其中有多少劃為企業(yè)債務，多少算是政府債務還不能劃分得很清楚。如果把投融資平臺的債務都算在政府身上，就會擴大地方政府性債務規(guī)模，如果都算成企業(yè)債務，就會縮小地方政府債務。

在地方債統(tǒng)計口徑上，由于財政部的測算更多的是側(cè)重地方財政預算口徑，“自下而上”匯報上來得出的數(shù)據(jù)，地方債涵蓋范圍相對??；而審計署是“自上而下”，一級一級審核，地方債統(tǒng)計范圍和真實性方面相對更強一些，因此本文數(shù)據(jù)采用審計署統(tǒng)計的地方性債務的口徑。

(二)地方債規(guī)模巨大，已超國際警戒線。

從實踐中看，目前主要運用國際通用的兩個指標來衡量地方債務風險：一是負債率(地方政府性債務余額/GDP)不超過20%，二是債務率(地方政府債務償還本息額/地方政府可用收入)不超過100%。國家審計署2013年6月對36個地區(qū)的地方政府性債務審計表明，不少地方政府的償債能力堪憂：9個省會城市債務率超過100%，最高者達188.95%，加上政府所作的擔保，債務率最高達219.57%，遠超過國際公認的100%的警戒線；13個省會城市償債率超過20%，最高的達67.69%，也遠超過20%的國際警戒線。國際市場上高度關(guān)注中國地方政府債務風險，2013年4月，國際評級機構(gòu)惠譽通過對中國政府債務的評估，將其償還長期本幣債務的主權(quán)評級從AA-調(diào)降到A+，該機構(gòu)測算中國政府的凈債務率已經(jīng)超過70%，“中國地方政府可能面臨源自政府相關(guān)企業(yè)大額的潛在債務”。*《國際評級機構(gòu)惠譽下調(diào)中國評級》，載于《東南快報》2013年4月11日。2013年7月18日，美國底特律市正式申請破產(chǎn)，成為美國歷史上規(guī)模最大的市政破產(chǎn)事件，也為中國大規(guī)模舉債的地方政府敲響了警鐘。雖然我國目前還沒有出臺《政府破產(chǎn)法》，暫時不會出現(xiàn)美國底特律那樣申請政府破產(chǎn)的情況，但由于現(xiàn)行《預算法》規(guī)定不允許地方政府發(fā)債，這種壓力將最終轉(zhuǎn)到負有托底責任的中央政府，當然最終的償債人還要由作為納稅人的老百姓來買單，這對整個社會的負面影響是不言而喻的。

(三)地方債償還風險居高不下。

根據(jù)審計署的數(shù)據(jù)，2012年和2013年地方政府進入地方債還債高峰期，其中2012年地方債務到期額度為1.84萬億元，2013年達到1.22萬億元，2013年年底前到期的地方債務占到53.03%，已經(jīng)超過一半。*趙鵬：《過半地方債到期 償還壓力大》，中國聯(lián)合鋼鐵網(wǎng)，2013年8月8日。2014年也是地方政府性債務到期的高峰年份之一，地方政府面臨著一定的集中償付壓力。地方政府正陷入舉借新債償還舊債的惡性循環(huán)中，每年連本帶息需償還幾萬億元人民幣，40%以上的財政支出將用于償債。*李煒光：《地方政府自主發(fā)債的前提》，載于《南方周末》2013年8月2日。但由于這部分債務投資尚未產(chǎn)生收益，因此一旦地方無力承擔債務，就會面臨債務風險，這對地方政府提出了巨大的挑戰(zhàn)。近幾年，伴隨我國土地使用有償化改革，地方政府“土地財政”模式迅速形成。在地價持續(xù)走高和政府土地收益快速增長時期，由于地方投融資平臺有政府背景，貸款有土地抵押擔保，促使銀行將信用資產(chǎn)的配置進一步向投融資平臺貸款傾斜，從而使地方性債務規(guī)模越來越大?！巴恋刎斦睂τ诘胤叫詡鶆斩跃拖褚话选半p刃劍”，在房地產(chǎn)價格持續(xù)走高的情況下，“土地財政”能支撐地方政府迅速擴大債務融資規(guī)模，成為地方債務膨脹的“催化劑”。

當前地方政府融資平臺的債務風險之所以沒有暴露出來，或者說是可控的，最為關(guān)鍵的因素是當前中國住房市場的價格根本就沒有出現(xiàn)周期性調(diào)整。未來幾年看，如果房價上漲，不僅市場對土地需求會增加，而且土地價格上漲的預期也會強化，從而使得地方政府把土地價格不斷地推高。而土地價格上漲，不僅可增加地方政府可償還債務的能力，也會強化地方政府以土地為抵押品的價值上升，在這種情況下，地方政府的債務風險會在可控的范圍內(nèi)。然而一旦房地產(chǎn)市場出現(xiàn)拐點迅速降溫，“土地財政”又將極大影響地方政府借款和償債能力，成為地方政府融資平臺債務風險爆發(fā)的“導火索”。目前，絕大多數(shù)地方債務都是以新債還舊債，并不斷擴大政府債務規(guī)模。而值得注意的是，隨著“土地財政”規(guī)模的縮小，政府債務償還的資金來源渠道也越來越窄，一些地方即便將土地出讓收入全部用于償還債務，也是“資不抵債”。此外，地方政府融資平臺和銀行貸款的持續(xù)收緊，也將影響地方政府持續(xù)借債和借新債還舊債的能力，地方政府不可避免地會尋找其他融資渠道，這就有可能滋生其他風險。

(四)地方債手段“多元化”，隱性債務沉重。

從地方政府舉債手段看，截至2013年6月，銀行貸款、BT、發(fā)行債券、信托融資是地方政府舉債的主要來源，其中，銀行貸款占債務總額的56.56%，可以看出，銀行信貸僅是主要渠道之一，地方政府融資平臺公司還可以發(fā)行債券進行融資。地方政府不僅可以與銀行合謀讓其債務風險不暴露，也會因為變相舉債工具的多元化而讓更多的債務風險隱蔽起來，不易監(jiān)管，使得融資平臺公司的負債不易統(tǒng)計，地方政府債務出現(xiàn)新的風險隱患。

此外，從債務結(jié)構(gòu)來看，政府性債務仍以負有償還責任的直接債務為主，但地方政府或有債務增長較快，風險敞口擴大。由于在當前分稅體制下，低層級政府負擔的事權(quán)較多，但其所能支配的政府財力較少，因此政府層級越低，政府負有償還責任的債務占比越高，截至2013年6月，全國省級、市級、縣級和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負有償還責任的債務占比分別為34.23%、66.44%、78.49%、84.18%，縣級和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務的剛性償付壓力很大。地方政府在舉債過程中，或有債務占有相當大的比重，具有隱蔽性，潛在的債務風險很大。雖然或有債務目前還不是地方政府的直接債務，不需要地方政府現(xiàn)期償還，但由于上述方式都是以政府信用或擔保為基礎(chǔ)的，存在非常大的潛在風險，很可能地方政府出于公眾壓力承擔還債責任時，都會變成政府直接顯性債務，最終要由地方政府歸還。

二、地方債務風險的成因剖析

(一)分稅制體制財權(quán)與事權(quán)不匹配催生地方債。

我國現(xiàn)行的分稅制財政體制是一種收入向中央集中而事權(quán)不斷下移的體制，事權(quán)與財權(quán)不匹配，是導致地方政府財政赤字和負債運行的重要原因。分稅制財政體制的核心問題是明確中央與地方政府之間支出責任和收入劃分，然而，長期以來，中央與地方之間的事權(quán)劃分不清晰，地方政府支出責任總體模糊，隨著中央不斷下放事權(quán)，已超出了地方政府的財政能力。不僅如此，近些年來，財權(quán)高度集中在中央，地方政府不具有關(guān)鍵的決策權(quán)和財權(quán)，也缺乏充足的財力。收入劃分上，將稅基大、稅源充裕的稅種歸中央，留給地方政府的是稅基偏小、零星分散、征收難度大的小稅種。2013年8月1日隨著“營改增”試點在全國的推廣，地方政府失去了“當家稅種”，如同“雪上加霜”，更加大了地方收支缺口。

本來被寄予厚望的，旨在增加地方政府財力的轉(zhuǎn)移支付也很不規(guī)范。2013年的全部轉(zhuǎn)移支付中，其中有一半的轉(zhuǎn)移支付是以專項撥款形式撥付的。專項轉(zhuǎn)移支付資金的分配和執(zhí)行具有較強的不規(guī)范性，是助長“跑部錢進”、設(shè)租、尋租的根源，一些“跑得勤的，叫得響的”地方政府，就有可能從中央拿到更多的專項撥款，這樣的結(jié)果會導致各地區(qū)之間苦樂不均、收支差距過大的問題將更加嚴重。為解決收支平衡問題，地方政府不得不通過借債求生，而地方借債的還款來源主要靠賣地收入，又造成了嚴重的土地財政依賴癥。事實上，我國地方財政收支失衡問題由來已久，中央和地方財權(quán)與事權(quán)的不匹配，使地方政府長期面臨資金缺口，這是地方債務問題產(chǎn)生的重要原因。

(二)地方政府GDP政績觀加劇了地方債規(guī)模。

地方債急速膨脹還有一個重要原因是地方經(jīng)濟發(fā)展與GDP考核掛鉤。長期以來，“官員出數(shù)字，數(shù)字出官員”，經(jīng)濟增長已成為中國地方官員晉升的主要考核指標。在政績考核壓力下，為了讓地方官員“面子上更好看”，甚至還催生了一個怪現(xiàn)象：欠債越多的地方，發(fā)展得越快，地方官員提拔得越快。另外，與西方國家相比，西方國家官員的選拔機制是對下級負責的民主選舉，而中國地方官員是“自上而下”的任命制和考核制，傳統(tǒng)的“用手投票”選舉機制在中國基本無效，近而形成了我國政府官員“唯上不唯下”的局面。這一特征從根本上決定了地方政府的行為傾向于政府支出規(guī)模的擴張，對于GDP數(shù)字過分迷戀。同時，“唯上不唯下”的行政體制和地方官員任免頻繁變化造成政府行為短期化，地方政府盡管在支出上擁有較大的事權(quán)，但在財權(quán)方面是中央的集權(quán)程度較高，加上上級政府經(jīng)常干預下級政府支出，下放過多的事權(quán)，又不提供足額配套資金，是造成地方政府財政困難的重要原因。地方政府認為地方債務最終會由上級政府兜底，也就普遍缺乏風險責任意識，造成地方債務預算約束自軟化，導致輕率借債和過度負債。正是這種扭曲的機制，增加了我國地方債務的風險敞口。此外，由于當前的地方債仍然是以中央擔保和審批為基本內(nèi)容，因此思維慣性理所當然地認為中央財政仍舊將承擔最后兜底的風險。

(三)城鎮(zhèn)化擴張是加劇地方債的外部原因。

國家統(tǒng)計局提供的數(shù)據(jù)顯示，2013年中國城鎮(zhèn)化率達到了53.7%，與世界平均水平大體相當，城鎮(zhèn)化取得顯著成效。預計到2030年，中國的城市化率可達到77.7%，那時中國需要合計144萬億元的城市基礎(chǔ)設(shè)施投入。城鎮(zhèn)化帶來的投資擴張是非常巨大的，同時也加劇了地方債的快速膨脹。城鎮(zhèn)化是擴大內(nèi)需的最大潛力，當然更需要大量基礎(chǔ)設(shè)施投資、城市發(fā)展投資以及民生投資巨大的政府投資。農(nóng)民進城后會產(chǎn)生新的需求，如穩(wěn)定就業(yè)、就醫(yī)、就學、交通等公共需求，這些需求自然會增加政府部門的公共投資，表現(xiàn)為競爭性領(lǐng)域投資高增長和城市公共基礎(chǔ)設(shè)施投入高增長并存。面對工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的雙重重任，城市地方政府卻財力有限，在城鎮(zhèn)化快速推進的過程中地方政府大多通過以“土地財政”為支撐，搭建地方投融資平臺來籌集資金，這已成為城鎮(zhèn)化建設(shè)融資的主要模式和資金來源。地方政府投融資平臺作為地方政府突破財力限制，綜合運用社會資源服務經(jīng)濟發(fā)展的一種體制創(chuàng)新，確實為推動城鎮(zhèn)化建設(shè)發(fā)揮了重要作用。然而，由于地方缺乏法規(guī)約束和風險防范機制，隨著融資平臺債務逐漸到期，其本身隱含的債務風險也對地方財政構(gòu)成一定的壓力。

隨著中國經(jīng)濟進入轉(zhuǎn)型背景下的“中速增長”期，財政支出的側(cè)重點向民生領(lǐng)域轉(zhuǎn)型，政府剛性支出將迅速增加，財政支出壓力將進一步凸顯。稅收和收費難以滿足政府推進城鎮(zhèn)化建設(shè)所需的資金，為解決城鎮(zhèn)化建設(shè)的融資難題，地方政府通過建立投融資平臺來調(diào)動社會資金和銀行貸款。當前迫切要解決的矛盾是，既要保障城鎮(zhèn)化過程中所需的基礎(chǔ)設(shè)施投資，以及民生等剛性支出，又要避免投資擴張引發(fā)的地方債務危機。因此，未來有效建立財政和地方債務約束機制，合理劃分各級財權(quán)和事權(quán)，推動以支出責任對等為目標的分級財稅改革，以及建立可持續(xù)的城鎮(zhèn)化投融資模式刻不容緩。

(四)預算法滯后，地方債遭尷尬。

2014年4月《預算法》三審稿中，提出在國務院確定的限額內(nèi)，可以發(fā)行地方債。但從現(xiàn)行《預算法》來看，規(guī)定除國務院特別批準外，地方政府不得舉債和打赤字，這是預算法正式頒布到現(xiàn)在沒有改變。具有“小憲法”之稱的《預算法》于1994年頒布，2014年開始進行三審稿修訂工作?，F(xiàn)行《預算法》已經(jīng)不能適應我國經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展的客觀需要,存在一些明顯的缺陷和不足，修訂預算法不宜再拖。1994年頒布的《中華人民共和國預算法》規(guī)定：“除法律和國務院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券”。1995年頒布的《中華人民共和國擔保法》第八條規(guī)定，“國家機關(guān)不得為擔保人”。

由于《預算法》限制的是地方政府的舉債權(quán)而沒限制公司發(fā)債，因此地方政府通過成立政府投融資平臺公司，作為后臺支撐平臺公司發(fā)債并不違背《預算法》的規(guī)定，這實際上也繞開了《預算法》借殼發(fā)債。雖然從法律層面上看，地方政府并沒有舉債權(quán)，但從20世紀末開始我國經(jīng)濟建設(shè)進入快速發(fā)展時期，特別是中西部地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展對政府投資的依賴程度大，投資資金需求遠遠超過了政府當期可動用的財力，各級地方政府通過成立政府投融資平臺公司向銀行貸款、發(fā)行債券和信托產(chǎn)品等方式籌措資金已經(jīng)成為一種普遍現(xiàn)象。由于法律不賦予地方政府舉債權(quán)，因而對地方政府性債務的監(jiān)管就不可能合法的提上議事日程，從根本上削弱了加強地方政府性債務管理的基礎(chǔ)。

三、化解地方債務風險的對策

(一)進一步明晰中央與地方政府的事權(quán)與財權(quán)。

黨的十八屆三中全會中央明確提出，建立事權(quán)和支出責任相適應的財政制度。毫無疑問，要化解地方債務風險，解決地方政府只知花錢、不想還錢的問題，除調(diào)整政績考核體制之外，更重要的還是要加快調(diào)整現(xiàn)行財稅體制。完善分稅制財政體制改革，讓中央與地方在財權(quán)和事權(quán)的界定方面相對科學、合理，讓地方政府不再過度依賴土地財政。未來財政體制改革要強調(diào)事權(quán)與支出責任掛鉤，要在事權(quán)上進行調(diào)整，在上移部分事權(quán)的同時，地方政府的支出責任也將逐步明晰，這樣能減少地方政府對土地財政和地方債的依賴，從而，理順財稅體制與地方債務的關(guān)系，使地方債務受到財稅體制的有效約束。解決地方債還要依靠財稅體制的改革，地方債風險與分稅制密切相關(guān)，因此改革財稅制度是解決地方債問題的必由之路。

現(xiàn)階段需要進一步明確中央與地方事權(quán)和財政支出責任的劃分，各級政府過于籠統(tǒng)的事權(quán)規(guī)定，不利于財政支出責任的進一步細化，從而容易出現(xiàn)中央與地方以及地方各級政府之間相互推諉責任的狀況，會影響分稅制改革的效果。全面重構(gòu)分稅制財政體制改革框架應通過借鑒他國的先進經(jīng)驗，總結(jié)我國改革的經(jīng)驗教訓，立足國情來加以解決。

(二)建立地方債風險預警，實行問責制。

黨的十八屆三中全會《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，破除“官本位”觀念完善落實領(lǐng)導干部問責制。根據(jù)民主監(jiān)督理念，約束政府必須先約束官員行為，因為政府由官員掌控，官員不受約束就難以規(guī)范政府行為。20世紀末，我國銀行壞賬率高得離譜，而央行推出“貸款終身負責制”后，效果立竿見影，壞賬率明顯下降，這種“責任到人”的制度設(shè)計理念在防范地方債方面也值得提倡。國務院應制定地方政府領(lǐng)導的債務問責機制，制定明晰的地方政府債務上報界限，即本級政府債務規(guī)模達到該界限時，須上報上級政府，如不上報，地方政府領(lǐng)導將會被問責。此外，應加大對地方投資的約束，推行項目問責制，對一些盲目上馬、持續(xù)虧損的項目進行問責，這樣才能遏制地方政府投資沖動，從根本上減少地方債務風險。

債務風險預警機制依賴于信息披露制度的完善，地方債的信息披露主要包括四個方面：一是對地方政府債的種類和范圍要予以明確界定。二是實現(xiàn)地方政府債務披露過程系統(tǒng)化。目前債務信息的報告分散，國內(nèi)與國外債務管理分離，而且不同種類的內(nèi)債和外債由不同單位管理，應該及時予以規(guī)范。三是將地方債務收入和支出納入預算管理。我國地方政府預算并不反映債務情況，為控制地方政府債務規(guī)模，強化債務風險約束，應建立地方政府債務預算，將地方公債資金納入預算管理。四是地方債務預算應對當年公債發(fā)行額度、用途及使用方式和還本付息等做出詳細說明，并由本級人大審批和監(jiān)督，以防止地方政府的短期行為和不當決策。

(三)修訂《預算法》，建立地方政府獨立發(fā)債機制。

黨的十八屆三中全會《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中明確指出，推進城市建設(shè)管理創(chuàng)新。建立透明規(guī)范的城市建設(shè)投融資機制，允許地方政府通過發(fā)債等多種方式拓寬城市建設(shè)融資渠道。解決地方債務問題的思路是靠“疏”而不是靠“堵”，也就是說，不能說有一定風險就堵住不讓發(fā)，既要考慮現(xiàn)有地方存量債務的風險如何化解，又要考慮未來地方存在的負債空間和借債需求。不能因為現(xiàn)存地方債務有一定的風險就否定地方的借債空間；“疏”的意義重在于制度創(chuàng)新，解決地方債務的辦法，應該考慮從制度上而不是僅僅從手段上?！霸谝欢l件下允許地方政府自行或自主發(fā)債，這是可行的。應該允許地方發(fā)行真正的地方債券或市政債券，這在國際上是通行的慣例?！雹贄詈纾骸兜胤絺敺?，預算法當改》，載于《中國經(jīng)濟導報》2013年3月14日。首先應起草《預算法》修正案并報人大會審議，放開對地方政府不得自行發(fā)債的法律限制。其次要增強預算的科學性、完整性和透明度。各級政府的全部收入和支出都要納入預算，除涉及國家秘密的內(nèi)容外，各級政府和各部門的預算、決算都要依法向社會公開。最后要健全現(xiàn)有財政管理體制，建立各級政府之間財力保障與支出責任相匹配的財政管理機制，保障地方政府發(fā)債順利進行。

地方政府獨立發(fā)債、獨立償還模式是比較徹底的地方政府發(fā)債機制，但是，這種機制的建立，需要比較長的時間，需要更多的條件。這些條件包括：一是要修改現(xiàn)有的相關(guān)法律，并制定新的法律法規(guī)，尤其要制定地方政府發(fā)行債券的法律法規(guī)。二是要解決地方政府的信息披露問題。地方政府要獨立發(fā)債，面對市場，需要的基本條件之一是地方政府應有獨立的財務報表，包括資產(chǎn)負債表、收支表等，這樣才能夠讓投資者來分析地方政府的信用狀況。三是要建立地方政府債券償還風險的處置機制。四是要賦予地方政府一定的稅收、收費權(quán)限，這是解決其在一定條件下增強償債能力的重要手段和基礎(chǔ)。

(四)改進政府會計制度，全面反映政府償債能力。

為了更好地為市場提供可靠信息，真實地反映政府資產(chǎn)負債狀況，有必要建立一套完整規(guī)范的政府會計制度和政府財務報告制度，將各地區(qū)公共部門財務狀況匯總整理，綜合反映地區(qū)地方政府的翔實的財務狀況和償債能力，并建立一套適合我國國情的政府會計準則，以增強政府預算會的公開透明度。我國政府會計要由現(xiàn)金制向應計制轉(zhuǎn)變，能更好地反映政府資產(chǎn)負債狀況。

略)

F812.7

：A

：2095-3151(2014)45-0052-06