優(yōu)化我國(guó)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)的建議

財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所

趙云旗

優(yōu)化我國(guó)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)的建議

財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所

趙云旗

黨的十八大指出，加快改革財(cái)稅體制，健全中央和地方財(cái)力與事權(quán)相匹配的體制。國(guó)務(wù)院在批轉(zhuǎn)國(guó)家發(fā)改委《2013年關(guān)于深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)工作意見(jiàn)的通知》中，要求完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，減少、合并專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。本文認(rèn)為優(yōu)化專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)是減少和合并專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的前提和重要路徑。文章首先分析我國(guó)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)的現(xiàn)狀，其次揭示存在的問(wèn)題及影響，再次提出目前減少合并專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的步驟方法：一是取消過(guò)時(shí)的、一次性的、臨時(shí)的項(xiàng)目；二是合并重復(fù)、交叉的項(xiàng)目；三是剝離不屬于專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的專項(xiàng)；四是建立“均等化轉(zhuǎn)移支付”新類型；五是分離特殊性的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目；六是規(guī)范保留的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。在此基礎(chǔ)上，進(jìn)一步提出將來(lái)重構(gòu)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付體系的建議，即依照國(guó)際上專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的理論依據(jù)，建立調(diào)控性專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付、委托型專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付、合作性專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付、扶持性專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，由此促進(jìn)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付制度實(shí)現(xiàn)科學(xué)化、規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化和國(guó)際化。

專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付；結(jié)構(gòu)問(wèn)題；優(yōu)化建議

我國(guó)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付制度在實(shí)現(xiàn)中央宏觀調(diào)控目標(biāo)，提供跨區(qū)域公共產(chǎn)品和促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展中發(fā)揮著重要作用，但由于項(xiàng)目過(guò)多，內(nèi)容繁雜，規(guī)模偏大，問(wèn)題較多而引起社會(huì)高度關(guān)注。這些問(wèn)題的原因很多，但主要還是專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)引起的，優(yōu)化其框架結(jié)構(gòu)是完善專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的重要路徑。

一、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀分析

我國(guó)目前專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付主要有兩種形式：即預(yù)算專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付和項(xiàng)目專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。預(yù)算專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的性質(zhì)是一種專項(xiàng)補(bǔ)助，資金來(lái)源于財(cái)政預(yù)算支出(一般預(yù)算安排和基金預(yù)算安排)，轉(zhuǎn)移支付的方式是將該專項(xiàng)補(bǔ)助資金下?lián)艿降胤秸鄬?duì)的賬戶，用于專門(mén)的事務(wù)。這類專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的范圍與中央財(cái)政預(yù)算支出的相關(guān)科目大致相同，其特點(diǎn)是相對(duì)穩(wěn)定。項(xiàng)目專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付是根據(jù)國(guó)家的宏觀政策，通過(guò)項(xiàng)目申報(bào)、審批、立項(xiàng)等程序完成，即由地方政府申報(bào)項(xiàng)目，國(guó)家發(fā)改委研究批準(zhǔn)，財(cái)政部撥付資金。項(xiàng)目專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付由國(guó)債資金安排，項(xiàng)目與財(cái)政支出的科目不完全一致，隨著宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的需要而變化，特點(diǎn)是變動(dòng)性較大。

(一)預(yù)算專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)分析。

1.預(yù)算專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)的變化。預(yù)算專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)在2006年前后發(fā)生了巨大的變化。2006年以前國(guó)家財(cái)政功能性分類支出是：基本建設(shè)、企業(yè)挖潛改造、科技三項(xiàng)費(fèi)用、增撥企業(yè)流動(dòng)資金、地質(zhì)勘探、工交商業(yè)部門(mén)事業(yè)費(fèi)、支持農(nóng)村和各項(xiàng)農(nóng)業(yè)事業(yè)費(fèi)、文教科學(xué)衛(wèi)生事業(yè)費(fèi)、撫恤與社會(huì)救濟(jì)、社會(huì)保障補(bǔ)助、國(guó)防費(fèi)、行政管理費(fèi)、武警部隊(duì)、政策性補(bǔ)貼、內(nèi)外債付息、其他支出等19項(xiàng)。*李萍主編：《財(cái)政體制簡(jiǎn)明圖解》，中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社2010年版，第88頁(yè)。從2007年以后專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的結(jié)構(gòu)與此完全不同，中央對(duì)省的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目包括一般公共服務(wù)、外交、國(guó)防、公共安全、教育、科學(xué)技術(shù)、社會(huì)保障等22項(xiàng)。前后變化如表1所示。

從表1預(yù)算專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目結(jié)構(gòu)的變化顯示，2006年之前我國(guó)財(cái)政預(yù)算專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目重點(diǎn)在經(jīng)濟(jì)建設(shè)領(lǐng)域，充分體現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)建設(shè)型的財(cái)政，因而造就了經(jīng)濟(jì)建設(shè)型的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付；2006年以后財(cái)政預(yù)算專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的主體轉(zhuǎn)向了公共服務(wù)，經(jīng)濟(jì)方面的專項(xiàng)支出大大減少，體現(xiàn)了公共財(cái)政支出體系日益完善，同時(shí)逐漸形成了目前公共財(cái)政型的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付新型結(jié)構(gòu)形態(tài)。

表12006年前后我國(guó)預(yù)算專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)比較

資料來(lái)源：財(cái)政部《2011年政府收支分類科目》，中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社2010年版，第150頁(yè)。

2.預(yù)算專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付內(nèi)容性質(zhì)分類。目前，我國(guó)財(cái)政預(yù)算專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付內(nèi)容也比較復(fù)雜，有必要按性質(zhì)和特點(diǎn)進(jìn)行分類，然后依據(jù)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的功能進(jìn)行清理。

第一類：公共服務(wù)專項(xiàng)。此類專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的內(nèi)容屬于公共服務(wù)性質(zhì)和范疇，以民生為核心，是我國(guó)目前城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的主要內(nèi)容。

(1)教育——反映中央對(duì)地方政府的教育專項(xiàng)補(bǔ)助支出。范圍包括教育行政管理、學(xué)前教育、小學(xué)教育、初中教育、高中教育、高等教育、職業(yè)教育、中專教育、技校教育、廣播電視教育、干部教育等。

(2)社會(huì)保障與就業(yè)——反映中央對(duì)地方政府的社會(huì)保障和就業(yè)方面的專項(xiàng)補(bǔ)助支出。范圍包括社會(huì)保障與就業(yè)管理事務(wù)、民政管理事務(wù)、財(cái)政對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)基金補(bǔ)助、補(bǔ)充全國(guó)社會(huì)保障基金、行政事業(yè)單位離退休、企業(yè)改革補(bǔ)助、就業(yè)補(bǔ)助、撫恤、退役安置、社會(huì)福利、殘疾人事業(yè)、城市最低社會(huì)保障、城鎮(zhèn)社會(huì)救濟(jì)、農(nóng)村救濟(jì)、自然災(zāi)害救濟(jì)等。其中專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目有中央預(yù)算對(duì)特大自然災(zāi)害地區(qū)補(bǔ)助、大中型水庫(kù)移民生產(chǎn)生活基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和發(fā)展生產(chǎn)、小型水庫(kù)移民等。

(3)醫(yī)療衛(wèi)生——反映中央對(duì)地方政府的醫(yī)療衛(wèi)生專項(xiàng)補(bǔ)助支出。范圍包括醫(yī)療衛(wèi)生管理事務(wù)、公立醫(yī)院、基礎(chǔ)醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)、公共衛(wèi)生、醫(yī)療保障、中醫(yī)藥、食品監(jiān)督管理等。其中項(xiàng)目有重大疾病預(yù)防控制、中醫(yī)藥等。

(4)文化體育與傳媒——反映中央對(duì)地方政府的文化體育與傳媒專項(xiàng)補(bǔ)助支出，范圍包括文化、文物、體育、廣播影視、新聞出版等方面的專項(xiàng)支出，其中有國(guó)家電影事業(yè)發(fā)展、其他電影事業(yè)發(fā)展、支持宣傳文化單位發(fā)展等項(xiàng)目。

(5)科學(xué)技術(shù)——反映中央對(duì)地方政府的科學(xué)技術(shù)專項(xiàng)補(bǔ)助支出。范圍包括基礎(chǔ)研究、應(yīng)用研究、技術(shù)研究開(kāi)發(fā)、國(guó)家科技合作等方面，其中項(xiàng)目有重大科技合作、科技重大專項(xiàng)、專項(xiàng)基礎(chǔ)研究、專項(xiàng)技術(shù)基礎(chǔ)研究、專項(xiàng)科研試制、改善科技條件等。

(6)節(jié)能環(huán)?！从持醒雽?duì)地方政府的節(jié)能環(huán)保專項(xiàng)補(bǔ)助支出。范圍包括環(huán)境保護(hù)管理事務(wù)支出、環(huán)境監(jiān)測(cè)與檢察、污染治理、自然生態(tài)保護(hù)、天然林保護(hù)、退耕還林、風(fēng)沙荒漠治理、退牧還草、能源節(jié)約利用、可再生能源和資源綜合利用等。其中項(xiàng)目有專用于天然林保護(hù)工程的各項(xiàng)補(bǔ)貼、專用于森林保護(hù)的各項(xiàng)補(bǔ)助、專用于木材減產(chǎn)造成的單位應(yīng)繳納的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)缺口、專用于實(shí)施單位承擔(dān)的政策性補(bǔ)助、專用于職工與企業(yè)解除勞動(dòng)合同的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償或一次性安置費(fèi)、專用于退耕還林工程的各項(xiàng)補(bǔ)助、專用于節(jié)能減排、支持清潔生產(chǎn)等。

(7)交通運(yùn)輸——反映中央對(duì)地方政府的交通運(yùn)輸專項(xiàng)補(bǔ)助支出。范圍包括公路、水路、鐵路、航空運(yùn)輸支出和郵政業(yè)務(wù)支出。交通運(yùn)輸也是專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付比重大、項(xiàng)目多的類別，如公路還貸項(xiàng)目、海上航標(biāo)建設(shè)項(xiàng)目、鐵路運(yùn)輸項(xiàng)目、民航還貸項(xiàng)目、民航運(yùn)輸項(xiàng)目、民航院校及科研機(jī)構(gòu)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目、民航信息化項(xiàng)目、民航科技進(jìn)步和高新技術(shù)重點(diǎn)扶持的產(chǎn)業(yè)發(fā)展項(xiàng)目、民航機(jī)場(chǎng)新建和擴(kuò)建及配套保障設(shè)施項(xiàng)目、民航空管系統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施信息化建設(shè)以及購(gòu)置更新空管設(shè)備項(xiàng)目等。

(8)住房保障——反映中央對(duì)地方政府的住房保障專項(xiàng)補(bǔ)助支出。范圍包括保障性安居工程、廉租住房、棚戶區(qū)改造、農(nóng)村危房改造、公共租賃住房、住房改革支出等，其中項(xiàng)目有保障房工程、游牧民族定居工程等。

第二類：行政管理專項(xiàng)。這類專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的內(nèi)容主要屬于政府機(jī)關(guān)行政事務(wù)管理性質(zhì)和范疇，包括機(jī)構(gòu)運(yùn)行、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、管理監(jiān)督、事業(yè)經(jīng)費(fèi)等。

(1)一般公共服務(wù)——反映中央對(duì)地方政府的一般公共服務(wù)專項(xiàng)補(bǔ)助支出。其中項(xiàng)目有中央紀(jì)檢委的專項(xiàng)業(yè)務(wù)支出、由紀(jì)律檢查部門(mén)派往各單位人員的專項(xiàng)業(yè)務(wù)支出、人口和計(jì)生委統(tǒng)計(jì)與調(diào)查、國(guó)際組織如世界知識(shí)產(chǎn)權(quán)組織等開(kāi)展的活動(dòng)、工商行政部門(mén)查處各類經(jīng)濟(jì)案件支出和維護(hù)消費(fèi)者權(quán)益受理的各種案件支出、用于宗教事務(wù)管理方面的支出等。

(2)外交——反映中央對(duì)地方政府的外交專項(xiàng)補(bǔ)助支出。范圍包括外交行政管理、駐外機(jī)構(gòu)、對(duì)外援助、國(guó)際組織、對(duì)外合作與交流等，其中項(xiàng)目有外交部門(mén)在外交外事方面的業(yè)務(wù)支出等。

(3)國(guó)防——反映中央對(duì)地方政府的國(guó)防專項(xiàng)補(bǔ)助支出。范圍包括部隊(duì)、民兵、兵役征集、人民防空、交通戰(zhàn)備、國(guó)防教育等，其中項(xiàng)目有國(guó)防工程建設(shè)等。

(4)公共安全——反映中央對(duì)地方政府的公共安全專項(xiàng)補(bǔ)助支出。范圍包括武警、國(guó)家安全、公安、法院、檢察、司法行政、監(jiān)獄、國(guó)家保密和緝私等方面。

(5)商業(yè)服務(wù)業(yè)等事務(wù)——反映中央對(duì)地方政府的商業(yè)服務(wù)業(yè)等事務(wù)專項(xiàng)補(bǔ)助支出。范圍包括商業(yè)流通事務(wù)、旅游業(yè)管理與服務(wù)、涉外發(fā)展服務(wù)等方面。其中項(xiàng)目有商業(yè)物資、供銷社專項(xiàng)補(bǔ)貼、地方旅游開(kāi)發(fā)等。

(6)金融監(jiān)管等事務(wù)——反映中央對(duì)地方政府的金融監(jiān)管等事務(wù)專項(xiàng)補(bǔ)助支出。范圍包括金融部門(mén)行政運(yùn)行、金融部門(mén)監(jiān)管、金融發(fā)展、金融調(diào)控、農(nóng)村金融發(fā)展等支出。其中項(xiàng)目有政策性銀行業(yè)務(wù)虧損補(bǔ)貼、國(guó)有金融企業(yè)資本金補(bǔ)充、商業(yè)銀行貸款貼息、支出農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)定向費(fèi)用補(bǔ)貼等。

第三類：宏觀調(diào)控專項(xiàng)。這類專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的內(nèi)容屬于宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控的性質(zhì)和范疇，如調(diào)控經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)、房地產(chǎn)市場(chǎng)，金融貨幣市場(chǎng)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)以及戰(zhàn)略物資的儲(chǔ)備等，都是國(guó)家宏觀調(diào)控的主要領(lǐng)域。

(1)農(nóng)林水事務(wù)——反映中央對(duì)地方政府的農(nóng)林水事務(wù)專項(xiàng)補(bǔ)助支出。農(nóng)業(yè)包括種植業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)、農(nóng)機(jī)、農(nóng)墾、農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)組織、農(nóng)村與墾區(qū)公益事業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品加工等方面；林業(yè)包括行政運(yùn)行、事業(yè)機(jī)構(gòu)、森林培育、森林資源管理、林業(yè)自然保護(hù)、動(dòng)植物保護(hù)、森林防火、林業(yè)產(chǎn)業(yè)化等方面；水利包括行政事務(wù)、水利工程、長(zhǎng)江黃河流域管理、水土保持、水資源管理與保護(hù)、防汛、抗旱、農(nóng)田水利等方面；扶貧包括貧困地區(qū)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、生產(chǎn)發(fā)展、技術(shù)推廣、勞務(wù)培訓(xùn)與輸出、教育、文化、醫(yī)療等社會(huì)事業(yè)等；農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)包括機(jī)構(gòu)運(yùn)行支出、土地治理、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)、科技示范等；農(nóng)村綜合改革包括一事一議補(bǔ)助、減輕農(nóng)業(yè)用水負(fù)擔(dān)綜合改革補(bǔ)助、國(guó)有農(nóng)場(chǎng)分離辦社會(huì)職能改革補(bǔ)助、集體經(jīng)濟(jì)組織補(bǔ)助等。農(nóng)林水事務(wù)在專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付中所占比重最大，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目也較多，如“三西”農(nóng)業(yè)技術(shù)專項(xiàng)補(bǔ)助、墾區(qū)公共服務(wù)、公共安全、公共衛(wèi)生專項(xiàng)業(yè)務(wù)補(bǔ)助、土地治理項(xiàng)目支出、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目支出、一事一議、南水北調(diào)項(xiàng)目等。

(2)城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)——反映中央對(duì)地方政府的城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)專項(xiàng)補(bǔ)助支出。包括發(fā)展規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境衛(wèi)生、市場(chǎng)管理與監(jiān)督等方面的專項(xiàng)支出。

(3)國(guó)土資源氣象等事務(wù)——反映中央對(duì)地方政府的國(guó)土資源氣象等事務(wù)專項(xiàng)補(bǔ)助支出。范圍包括國(guó)土資源規(guī)劃與管理、土地資源調(diào)查、土地資源利用保護(hù)、海域使用管理、海洋環(huán)境保護(hù)與檢測(cè)、海洋調(diào)查、海港航標(biāo)維護(hù)、測(cè)繪工程建設(shè)、地震觀測(cè)、地震信息傳輸、地震預(yù)報(bào)預(yù)測(cè)、氣象探測(cè)、氣象預(yù)報(bào)預(yù)測(cè)、氣象裝備保障維護(hù)等。其中項(xiàng)目有地震災(zāi)后防治、氣象衛(wèi)星等。

(4)資源勘探電力信息等事務(wù)——反映中央對(duì)地方政府的資源勘探電力信息等事務(wù)專項(xiàng)補(bǔ)助支出。范圍包括資源勘探業(yè)、制造業(yè)、建筑業(yè)、電力監(jiān)管、工業(yè)和信息產(chǎn)業(yè)監(jiān)管、安全生產(chǎn)監(jiān)管、國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管等方面的支出。其中項(xiàng)目有電子專項(xiàng)工程、三峽移民、水泥散裝、新型墻體材料、技術(shù)改造等。

(5)糧油物資管理事務(wù)——反映中央對(duì)地方政府的糧油儲(chǔ)備管理事務(wù)專項(xiàng)補(bǔ)助支出。范圍包括糧油事務(wù)和物資事務(wù)，其中項(xiàng)目有糧食體制改革、軍糧供應(yīng)、糧油市場(chǎng)調(diào)控、物資儲(chǔ)備、鐵路專線維護(hù)等。

(6)儲(chǔ)備事務(wù)支出——反映中央對(duì)地方政府的儲(chǔ)備事務(wù)專項(xiàng)補(bǔ)助支出。范圍包括能源、糧油、重要商品、戰(zhàn)略物資的儲(chǔ)備專項(xiàng)，其中項(xiàng)目有國(guó)家儲(chǔ)備油、國(guó)家天然鈾能源儲(chǔ)備、國(guó)家煤炭?jī)?chǔ)備、棉花專項(xiàng)儲(chǔ)備、糧食專項(xiàng)儲(chǔ)備、肉類專項(xiàng)儲(chǔ)備、化肥農(nóng)藥儲(chǔ)備等。

第四類：特殊應(yīng)急專項(xiàng)。這類專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付屬于應(yīng)急財(cái)政的性質(zhì)和范疇，具有特殊性，主要應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害等現(xiàn)象，應(yīng)視為特殊性專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。

(1)地震災(zāi)后恢復(fù)重建——反映上級(jí)政府安排的地震后恢復(fù)重建補(bǔ)助支出。范圍包括民居恢復(fù)建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施恢復(fù)建設(shè)、公益服務(wù)設(shè)施恢復(fù)建設(shè)、農(nóng)業(yè)林業(yè)恢復(fù)生產(chǎn)和重建、工商企業(yè)恢復(fù)生產(chǎn)和重建、黨政機(jī)關(guān)恢復(fù)重建等。其中項(xiàng)目有對(duì)非經(jīng)營(yíng)性城鎮(zhèn)恢復(fù)重建補(bǔ)助、對(duì)受損交通水利基礎(chǔ)設(shè)施恢復(fù)投資補(bǔ)助、震后地質(zhì)災(zāi)害治理補(bǔ)助等。

(2)其他專項(xiàng)支付——反映中央對(duì)地方政府的其他專項(xiàng)補(bǔ)助支出。其他專項(xiàng)主要指不能劃分到以上支付功能類的專項(xiàng)支出，也具有一定特殊性。如汶川地震捐贈(zèng)支出、地震災(zāi)后恢復(fù)重建捐贈(zèng)、恢復(fù)重建捐贈(zèng)之外的其他捐贈(zèng)支出、彩票公益金安排的支出等。

預(yù)算專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付分類如表2所示。

表2預(yù)算專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付功能分類

續(xù)表

資料來(lái)源：財(cái)政部《2011年政府收支分類科目》，中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社2010年版。

對(duì)各類專項(xiàng)的功能分析，是甄別清理專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的重要手段，可以發(fā)現(xiàn)一些不符合專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付條件的內(nèi)容，將其從專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付中清理出去。

3.預(yù)算專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付規(guī)模與占比。預(yù)算專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付每年各項(xiàng)規(guī)模與所占比例不盡相同，下面就近五年的情況加以統(tǒng)計(jì)比較。如表3所示。

表32009～2013年預(yù)算專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付規(guī)模占比 億元

續(xù)表

注：(1)空格無(wú)數(shù)據(jù)；(2)2010年、2011年為決算數(shù)，2012年為預(yù)算執(zhí)行數(shù)，2009年、2013年是預(yù)算數(shù)。

資料來(lái)源：財(cái)政部2009～2013年《中央對(duì)地方稅收返還和轉(zhuǎn)移支付預(yù)決算表》。

表3顯示：第一，預(yù)算專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的結(jié)構(gòu)主體。2009～2013年，排在前七位的專項(xiàng)大致是：農(nóng)林水事務(wù)、交通運(yùn)輸、節(jié)能環(huán)保、社會(huì)保障與就業(yè)、住房保障、教育、醫(yī)療衛(wèi)生。其中有些專項(xiàng)的規(guī)模和比重都增長(zhǎng)得很快，如排在首位的農(nóng)林水事務(wù)，規(guī)模從2009年的3143億元增加到2013年的5406億元，2013年比2009年增長(zhǎng)了72.00%，比重從2009年的20%提高到28%，增加8個(gè)百分點(diǎn)；其次是交通運(yùn)輸，規(guī)模從2009年的952億元增加到2013年的3487億元，2013年比2009年增長(zhǎng)266.28%，比重從2009年的6.31%提高到2013年的18.10%，增長(zhǎng)11.79個(gè)百分點(diǎn)；再次是節(jié)能環(huán)保，規(guī)模從2009年的1199億元增加到2013年的2007億元，2013年比2009年增長(zhǎng)67.39%，比重從2009年的7.94%提高到2013年的10.42%，增加2.48個(gè)百分點(diǎn)；住房保障的規(guī)模從2010年的461億元增加到2013年的1859億元，2013年比2009年增長(zhǎng)303.25%，比重從2009年的3.06%提高到2013年的9.65%，增加6.59個(gè)百分點(diǎn)。但也有少數(shù)專項(xiàng)略有下降，如教育的規(guī)模2009年是1357億元，2013年為1189億元，2013年比2009年下降12.38%，比重從2009年的8.99%降到2013年的6.17%，減少2.82個(gè)百分點(diǎn)；醫(yī)療衛(wèi)生規(guī)模2009年為1124億元，2013年為858億元，2013年比2009年減少266億元，比重從2009年的7.45%下滑到2013年的4.46%，下降2.29個(gè)百分點(diǎn)。下降比較明顯的專項(xiàng)是社會(huì)保障與就業(yè)，規(guī)模2009年是3050億元，2013年為1581億元，2013年比2009年減少1469億元，比重由2009年的20.20%下降至2013年的8.21%，減少11.99個(gè)百分點(diǎn)。這些變化都是國(guó)家近年宏觀調(diào)控政策的反映，盡管如此，并不會(huì)影響其主體地位。由此可知，以上七個(gè)專項(xiàng)成為預(yù)算專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的主體，結(jié)合2007年預(yù)算專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的前七位專項(xiàng)來(lái)看，可以說(shuō)從2006年以后財(cái)政支出功能劃分變化至今，結(jié)構(gòu)主體沒(méi)有發(fā)生重大變化。

第二，預(yù)算專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的結(jié)構(gòu)組成。預(yù)算專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付目前有21個(gè)專項(xiàng)，*財(cái)政部《2011年政府收支分類科目》2010年為22個(gè)專項(xiàng)，2011年以后每年的《中央對(duì)地方稅收返還和轉(zhuǎn)移支付預(yù)決算表》中將儲(chǔ)備事務(wù)并入糧油物資管理事務(wù)，變?yōu)?1個(gè)專項(xiàng)。各專項(xiàng)的規(guī)模和比重懸殊較大，以2011年為例，按照專項(xiàng)的規(guī)模和比重可以劃分為三個(gè)板塊：第一板塊是農(nóng)林水事務(wù)、交通運(yùn)輸、節(jié)能環(huán)保、住房保障、教育、社會(huì)保障6項(xiàng)，合計(jì)12 814億元，占總額的71.34%；第二板塊是醫(yī)療衛(wèi)生、商業(yè)服務(wù)等事務(wù)、資源勘探電力信息等事務(wù)、糧油物資管理事務(wù)、公共安全、文化體育與傳媒、一般公共服務(wù)、國(guó)土資源氣象等事務(wù)、城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)、其他支付10項(xiàng)，合計(jì)3594億元，占總額的20.69%；第三板塊是科學(xué)技術(shù)、金融監(jiān)管等事務(wù)、地震災(zāi)后恢復(fù)重建、國(guó)防、外交5項(xiàng)，合計(jì)1559億元，占總額的9.41%。由此可知，第一板塊與第二板塊、第三板塊分別相差55.65個(gè)和67.93個(gè)百分點(diǎn)。從預(yù)算專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的結(jié)構(gòu)看，不僅農(nóng)林水事務(wù)、交通運(yùn)輸、節(jié)能環(huán)保、社會(huì)保障與就業(yè)、住房保障、教育、醫(yī)療衛(wèi)生為主體，而且規(guī)模大、比重高，處于突出地位。

第三，預(yù)算專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)變化。從2010～2013年的情況看，預(yù)算專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的三大板塊增速呈現(xiàn)不同的變化態(tài)勢(shì)，如表4所示。

表4顯示，三大板塊2010年比2009年都有所下降，2009年三大板塊的規(guī)模依次是1011億元、4055億元、877億元。從2010年開(kāi)始，第一板塊增速呈現(xiàn)上揚(yáng)態(tài)勢(shì)，特別是2011年增速達(dá)到36.16%，2011年雖然開(kāi)始下滑，但規(guī)模仍在增加。第二板塊增速與第一板塊相比明顯不足，特別是2011年呈現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)。第三板塊最弱，除2012年之外，其余年份都是負(fù)增長(zhǎng)，而且其中有些專項(xiàng)無(wú)支付，由此說(shuō)明，我國(guó)預(yù)算專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的結(jié)構(gòu)是比較合理的，以公共服務(wù)特別是民生財(cái)政為重點(diǎn)，商業(yè)、金融、糧油物資、國(guó)土、一般公共服務(wù)等次之，特別是國(guó)防、外交等方面是微不足道的，這與地方政府此項(xiàng)服務(wù)量少有關(guān)。

(二)項(xiàng)目專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)分析。

專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付中第二大類是項(xiàng)目撥款，這類專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付與具體項(xiàng)目掛鉤，由于這類項(xiàng)目與國(guó)家宏觀調(diào)控政策密切相關(guān)，特別是經(jīng)濟(jì)緊縮需要政府給予政策刺激時(shí)項(xiàng)目的數(shù)量會(huì)大量增加。如2009年為了應(yīng)對(duì)世界金融危機(jī)，隨著4萬(wàn)億元的大規(guī)模投資，項(xiàng)目數(shù)量達(dá)到了轉(zhuǎn)移支付制度建立以來(lái)的最高。由于這一類專項(xiàng)不公開(kāi)，其結(jié)構(gòu)組成難以分析。

二、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)存在的問(wèn)題與原因

(一)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)存在的問(wèn)題。

1.項(xiàng)目數(shù)量過(guò)多過(guò)濫。預(yù)算專項(xiàng)撥款項(xiàng)目數(shù)量，據(jù)財(cái)政部統(tǒng)計(jì)，2009年共計(jì)213項(xiàng)，2010年的專項(xiàng)撥款幾乎涉及公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)林水、國(guó)土氣象、資源電力信息、環(huán)境保護(hù)、商業(yè)服務(wù)、金融服務(wù)等各行業(yè)，教育、科技、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障和就業(yè)等民生領(lǐng)域，共計(jì)200多項(xiàng)，這應(yīng)該是基本的項(xiàng)目情況。

至于項(xiàng)目撥款專項(xiàng)的數(shù)量就要遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)預(yù)算專項(xiàng)撥款的項(xiàng)目，2005年國(guó)家審計(jì)署對(duì)中央財(cái)政補(bǔ)助的5省(區(qū))190項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付審計(jì)中發(fā)現(xiàn)，按項(xiàng)目分配的有92項(xiàng)，涉及資金299.22億元，具體分配到30 818個(gè)項(xiàng)目單位，其中10萬(wàn)元以下的項(xiàng)目9415個(gè)。*第十屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十八次會(huì)議文件。在全國(guó)31個(gè)省來(lái)說(shuō)這只是冰山一角，總數(shù)量可想而知。以江西省太和縣為例，2010年專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目達(dá)到129個(gè)，名稱五花八門(mén)，總額50萬(wàn)元以下的項(xiàng)目近70個(gè)，資金最少的項(xiàng)目只有1000元。*曾玉華：《進(jìn)一步完善縣級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的對(duì)策》，載于《經(jīng)濟(jì)師》2012年第1期。由一斑窺其全豹，所謂專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付內(nèi)容龐雜，名目繁多，主要是指項(xiàng)目撥款而言的。項(xiàng)目過(guò)多造成專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付規(guī)模占比過(guò)大，對(duì)一般性轉(zhuǎn)移支付產(chǎn)生擠壓。

表42010～2013年預(yù)算專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付板塊變化態(tài)勢(shì) 億元

資料來(lái)源：根據(jù)財(cái)政部2009～2013年《中央對(duì)地方稅收返還和轉(zhuǎn)移支付預(yù)決算表》計(jì)算。

2.項(xiàng)目?jī)?nèi)容交叉重疊?！?006年中央財(cái)政預(yù)算專項(xiàng)情況審計(jì)報(bào)告》顯示，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目重復(fù)交叉現(xiàn)象嚴(yán)重，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，2005年中央財(cái)政補(bǔ)助的5省(區(qū))190項(xiàng)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，有53項(xiàng)存在交叉問(wèn)題，涉及資金56.66億元。*第十屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十八次會(huì)議文件。這種現(xiàn)象一直到2011年仍然存在，審計(jì)署2011年公布的對(duì)90個(gè)縣的財(cái)政資金審計(jì)顯示，有1/4項(xiàng)目存在內(nèi)容交叉重復(fù)的問(wèn)題。項(xiàng)目重復(fù)交叉造成結(jié)構(gòu)失衡，比重出現(xiàn)過(guò)大過(guò)小。

3.規(guī)模比例欠科學(xué)。在我國(guó)轉(zhuǎn)移支付體系中，就分稅制實(shí)施之后政府間財(cái)力長(zhǎng)期失衡而言，應(yīng)該以一般性轉(zhuǎn)移支付為主體，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付次之。但是專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付規(guī)模卻增長(zhǎng)迅速，就預(yù)算專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付來(lái)看，雖然在有些年份比重低于一般性轉(zhuǎn)移支付，但總的來(lái)看增長(zhǎng)還是較快，規(guī)模由1995年的374.7億元增加到2011年的16 570億元，比重從1995年的14.8%增加到2011年的41.5%，增長(zhǎng)率由1995年的3.9%提高到2011年的17.4%。特別是1995～2004年之間專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的比重一直高于一般性轉(zhuǎn)移支付。雖然從2011年開(kāi)始預(yù)算專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付出現(xiàn)下降態(tài)勢(shì)，一般性轉(zhuǎn)移支付呈現(xiàn)上升取向，如2011年中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付總額為34 881.29億元，一般性轉(zhuǎn)移支付18 311.34億元，占比52.50%；專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付16 569.99億元，占比47.50%，*財(cái)政部：《2011年中央對(duì)地方稅收返還和轉(zhuǎn)移支付預(yù)決算表》。但這只限于預(yù)算專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付范圍，并沒(méi)有包括項(xiàng)目專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，如果將項(xiàng)目專項(xiàng)撥款包括進(jìn)來(lái)，一般性轉(zhuǎn)移支付資金規(guī)模還要偏低，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付沒(méi)有與一般性轉(zhuǎn)移支付形成一個(gè)合理的比例，主輔結(jié)構(gòu)不明顯。

4.結(jié)構(gòu)主體不夠完整。目前預(yù)算專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付以農(nóng)林水事務(wù)、交通運(yùn)輸、節(jié)能環(huán)保、社會(huì)保障與就業(yè)、住房保障、教育、醫(yī)療衛(wèi)生為主體結(jié)構(gòu)，是符合我國(guó)宏觀調(diào)控政策和公共財(cái)政政策的。但文化傳媒、科學(xué)技術(shù)和信息服務(wù)所占比重較低，這樣會(huì)影響文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展、科技創(chuàng)新、經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。從當(dāng)前宏觀戰(zhàn)略目標(biāo)出發(fā)，應(yīng)該加大這些專項(xiàng)的支付力度，使其成為主體結(jié)構(gòu)的組成部分。

5.立項(xiàng)缺少長(zhǎng)遠(yuǎn)性。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的結(jié)構(gòu)由立項(xiàng)組成，我國(guó)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目隨事而立，有些項(xiàng)目缺乏長(zhǎng)久性，有的缺乏計(jì)劃性。如2007年全國(guó)豬肉大漲價(jià)，為了保護(hù)和提高能繁母豬的生產(chǎn)能力，調(diào)動(dòng)農(nóng)民養(yǎng)殖母豬的積極性，出臺(tái)了能繁母豬專項(xiàng)補(bǔ)貼政策。像這樣的專項(xiàng)不止是能繁母豬，而是非常普遍的，如生豬調(diào)出大縣專項(xiàng)等。由于立項(xiàng)隨意，使專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目與日俱增，結(jié)構(gòu)趨于混亂。

6.項(xiàng)目缺乏動(dòng)態(tài)管理。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的項(xiàng)目是隨著國(guó)家某時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展形勢(shì)的需要而設(shè)置的，甚至有些是為了應(yīng)對(duì)一時(shí)的緊急情況而制定的，由于經(jīng)濟(jì)和社會(huì)形勢(shì)的新發(fā)展、新變化，這些項(xiàng)目就會(huì)過(guò)時(shí)，沒(méi)有存在的必要，但對(duì)過(guò)時(shí)無(wú)用的項(xiàng)目不能進(jìn)行及時(shí)清除，甚至把臨時(shí)的項(xiàng)目變成了長(zhǎng)期項(xiàng)目，或者因?yàn)椴块T(mén)利益許多舊項(xiàng)目難以取消。這些項(xiàng)目的存在使專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的結(jié)構(gòu)失去了合理性。

(二)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)問(wèn)題引起的影響。

1.財(cái)政資金取向?qū)ｍ?xiàng)化。由于專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付規(guī)模和比重過(guò)大，造成了我國(guó)“財(cái)政資金專項(xiàng)化”問(wèn)題。所謂“財(cái)政資金專項(xiàng)化”，是指政府間財(cái)政資金分配越來(lái)越以“專項(xiàng)”或“項(xiàng)目”的方式進(jìn)行。我國(guó)在政府間轉(zhuǎn)移支付中相當(dāng)大一部分資金被政府部門(mén)制定專門(mén)用途戴上各種專項(xiàng)的“帽子”，通過(guò)申請(qǐng)、審批這一程序撥付，這是分稅制后政府財(cái)政領(lǐng)域非常突出的一種現(xiàn)象，有的學(xué)者稱為“專項(xiàng)治國(guó)”。*周飛舟：《財(cái)政資金的專項(xiàng)化及其問(wèn)題兼論“專項(xiàng)治國(guó)”》，載于《社會(huì)》2012年第32期。“專項(xiàng)化”一是造成嚴(yán)重的“跑部錢(qián)進(jìn)”。二是影響了擴(kuò)大地方政府的財(cái)力，因?yàn)橹醒雽?duì)地方政府的補(bǔ)助擴(kuò)大專項(xiàng)就必然減少一般性轉(zhuǎn)移支付。三是加大了地方政府的負(fù)擔(dān)，由于專項(xiàng)都要求地方配套資金，爭(zhēng)取的項(xiàng)目越多配套的資金越大，為此不少地方因貸款形成債務(wù)?？磥?lái)，“財(cái)政資金專項(xiàng)化”現(xiàn)象應(yīng)該引起高度重視，否則會(huì)將財(cái)政資金的分配引入歧途。

2.弄虛作假現(xiàn)象盛行不止。由于專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)不規(guī)范，使項(xiàng)目申報(bào)缺乏約束力，項(xiàng)目成為套取中央財(cái)政資金的有效手段，下級(jí)政府和部門(mén)為了更多地爭(zhēng)取專項(xiàng)資金，利用信息不對(duì)稱的機(jī)會(huì)，制造虛假項(xiàng)目。中央審批部門(mén)由于項(xiàng)目數(shù)量太多，來(lái)不及審查和論證，許多虛假項(xiàng)目因此蒙混過(guò)關(guān)。特別是項(xiàng)目審批環(huán)節(jié)的不規(guī)范、不公開(kāi)，使弄虛作假者嘗到了甜頭，于是被眾人所效仿，致使弄虛作假盛行不衰。

3.造成財(cái)政資源浪費(fèi)。由于專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付比重大，造成很大的財(cái)政資金浪費(fèi)。一是地方政府層層申報(bào)，上級(jí)政府層層審批，所需成本是很大的，2009年4萬(wàn)億元投資引起京城紙貴就是生動(dòng)真實(shí)的寫(xiě)照。二是由于決策失誤造成的浪費(fèi)，主要體現(xiàn)在重復(fù)項(xiàng)目、交叉項(xiàng)目、虛假項(xiàng)目的批準(zhǔn)，造成的浪費(fèi)極大，損失難以計(jì)算。三是項(xiàng)目資金撥付滯后，不少項(xiàng)目資金長(zhǎng)期處于停滯、沉淀狀態(tài)，也造成一種浪費(fèi)。四是在預(yù)算撥款專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)上，部門(mén)往往用少報(bào)多，超過(guò)實(shí)際數(shù)量的好多倍甚至十幾倍，與原來(lái)按人頭、工作量等因素分配促使用款單位不得不精打細(xì)算相比浪費(fèi)嚴(yán)重。

4.“尋租”、“釣魚(yú)”現(xiàn)象普遍。為了爭(zhēng)取更多的專項(xiàng)資金，有的地方領(lǐng)導(dǎo)以爭(zhēng)取項(xiàng)目和資金為己任，拉關(guān)系、走后門(mén)、送禮行賄，往往不惜代價(jià)。由于項(xiàng)目撥款要求地方政府配套，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)借此釣中央的“魚(yú)”，通過(guò)多報(bào)項(xiàng)目讓中央出錢(qián)，實(shí)際上成了地方政府出項(xiàng)目中央財(cái)政配套。所以，不論從中央部門(mén)到地方政府幾乎都要報(bào)幾個(gè)項(xiàng)目，爭(zhēng)取到一些專項(xiàng)資金。有地方政府的需求，就有上級(jí)政府的“尋租”，有關(guān)部門(mén)通過(guò)項(xiàng)目審批的環(huán)節(jié)利用權(quán)力大肆受賄，謀取私利，成為公開(kāi)的秘密。這種現(xiàn)象也與專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)不合理密切相關(guān)，如果一般性轉(zhuǎn)移支付占主體結(jié)構(gòu)，資金按因素法分配，這種行為就會(huì)大大減少。

(三)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)問(wèn)題產(chǎn)生的原因。

1.專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付沒(méi)有明確的概念界定。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的內(nèi)涵和外延處于模糊狀態(tài)，國(guó)家文件缺乏具體界定，學(xué)術(shù)界也無(wú)統(tǒng)一的說(shuō)法，所以在實(shí)際操作中只要是屬于專項(xiàng)資金就視為專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的界定主要看其性質(zhì)與功能，不能只具備專項(xiàng)的表象就劃為專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，這樣專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付就會(huì)越來(lái)越多，其結(jié)構(gòu)也會(huì)隨之而混亂，結(jié)構(gòu)的合理性和科學(xué)性無(wú)法實(shí)現(xiàn)。這應(yīng)該是一個(gè)教訓(xùn)或者失誤，今后值得重視。

2.政府間事權(quán)劃分不明確。專項(xiàng)資金是按照政府間的職能和事權(quán)來(lái)轉(zhuǎn)移的，國(guó)際上一般分為四種形式：一是委托性專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，即中央委托地方政府興辦的事務(wù)，經(jīng)費(fèi)由中央專項(xiàng)撥款；二是共同性專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，即中央政府和地方政府共同興辦的事務(wù)，中央政府承擔(dān)的經(jīng)費(fèi)由專項(xiàng)撥款支付；三是鼓勵(lì)性專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，即中央為了鼓勵(lì)地方政府興辦符合國(guó)家政策導(dǎo)向的項(xiàng)目支付；四是扶持性專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，即中央對(duì)地方政府特殊事務(wù)(如自然災(zāi)害)的支付。這種專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的形式是建立在政府間事權(quán)明確的基礎(chǔ)之上的，而我國(guó)中央政府與地方政府之間的事權(quán)劃分長(zhǎng)期不明確，導(dǎo)致了資金分配的辦法不規(guī)范，事權(quán)下移、財(cái)力上移的現(xiàn)象非常普遍。在這種情況下，由于難以明確界定政府間的責(zé)任，造成專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的隨意性很大，無(wú)疑導(dǎo)致專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)走向繁雜混亂的狀態(tài)。

3.部門(mén)利益至上的行政體制。行政體制是為國(guó)家的運(yùn)轉(zhuǎn)服務(wù)的，是實(shí)現(xiàn)國(guó)家社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)的工具，各部門(mén)是國(guó)家利益最大化的維護(hù)者，而不是國(guó)家利益的占有者或分割者，只有服務(wù)性的政府才是國(guó)家需要的政府，符合人民利益的政府。我國(guó)有五級(jí)政府，每級(jí)政府都設(shè)置許多部門(mén)自成系統(tǒng)，由于長(zhǎng)期受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期政府部門(mén)權(quán)力至上的影響，市場(chǎng)體制下政府職能轉(zhuǎn)變滯后，我國(guó)的政府機(jī)關(guān)不是服務(wù)型的，仍把權(quán)力和利益視為至高無(wú)上，成為本系統(tǒng)和本部門(mén)利益的維護(hù)者，國(guó)家利益的瓜分者。為了實(shí)現(xiàn)本系統(tǒng)和本部門(mén)的利益最大化，無(wú)不把項(xiàng)目看做利益的體現(xiàn)，把爭(zhēng)取項(xiàng)目看做一種權(quán)力象征。因此，地方項(xiàng)目必然受到地方政府的支持，系統(tǒng)的項(xiàng)目一定得到本系統(tǒng)的支持。在部門(mén)利益之爭(zhēng)中，中央有關(guān)審批部門(mén)為了平衡各級(jí)政府和各個(gè)部門(mén)之間的利益關(guān)系，只好采取利益均攤的做法。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目雜亂、出現(xiàn)大量的重復(fù)交叉項(xiàng)目、數(shù)量眾多的10萬(wàn)元以下的小項(xiàng)目，都是因此而來(lái)的，這是造成專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目過(guò)多甚至過(guò)小的主要原因。

4.權(quán)力競(jìng)爭(zhēng)的決策機(jī)制。如果說(shuō)在專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的項(xiàng)目申報(bào)上充分反映了部門(mén)利益的話，那么在專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目的審批上充分體現(xiàn)了部門(mén)權(quán)力競(jìng)爭(zhēng)的機(jī)制。我國(guó)政府部門(mén)為了保護(hù)部門(mén)利益，往往由政策的執(zhí)行者變?yōu)檎叩臎Q策者，政出多門(mén)、政策抵觸不僅成為我國(guó)目前的普遍現(xiàn)象，而且政策首先保護(hù)本部門(mén)的利益也見(jiàn)多不怪。這種機(jī)制反映到專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的審批上，就是項(xiàng)目多部門(mén)審批，據(jù)國(guó)家審計(jì)署披露，中央層面參與轉(zhuǎn)移支付資金分配的部門(mén)多達(dá)37個(gè)，一項(xiàng)支農(nóng)資金項(xiàng)目涉及十幾個(gè)部門(mén)審批。2002年，為改善中小學(xué)基本辦學(xué)條件，中央財(cái)政安排10個(gè)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目，金額31.2億元，分別由財(cái)政部、教育部、國(guó)家發(fā)改委審批。安排地方救災(zāi)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目15項(xiàng)，金額41億元，由財(cái)政部、國(guó)家發(fā)改委、民政部、農(nóng)業(yè)部、教育部分頭審批。而且專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目資金的分配也同樣如此，目前我國(guó)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金每年多達(dá)約40 000億元，由財(cái)政部、國(guó)家發(fā)改委、民政部、教育部、衛(wèi)生部、文化部等多部門(mén)掌控，都享有專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付撥款的權(quán)力。中央層面是這樣，地方一級(jí)也是如此，如江西省太和縣，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金的分配首先由各業(yè)務(wù)部門(mén)提出意見(jiàn)和方案，然后送財(cái)政局審核，業(yè)務(wù)部門(mén)先入為主，占據(jù)分配的主導(dǎo)地位，財(cái)政統(tǒng)一支配的權(quán)力非常脆弱。這種多頭審批的機(jī)制，完全是部門(mén)權(quán)力的象征和博弈，在這種機(jī)制下必然出現(xiàn)項(xiàng)目重復(fù)交叉的問(wèn)題。

5.項(xiàng)目審批程序不規(guī)范。一是項(xiàng)目不是來(lái)自項(xiàng)目庫(kù)，往往是突擊式申報(bào)。在國(guó)外政府投資的項(xiàng)目都是保存在項(xiàng)目庫(kù)中的經(jīng)過(guò)反復(fù)論證的項(xiàng)目，這樣可以避免項(xiàng)目投資的盲目性、隨意性和虛假性等問(wèn)題，而我國(guó)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的項(xiàng)目大多是限時(shí)間突擊性申報(bào)，項(xiàng)目的盲目性、隨意性和虛假性必不可免。二是項(xiàng)目來(lái)不及充分論證。全國(guó)海量的項(xiàng)目報(bào)送中央后，要在限定的時(shí)間中審查完畢，需要付出很大的人力和物力，由于審批部門(mén)的人員少，來(lái)不及審查，來(lái)不及論證，項(xiàng)目在倉(cāng)促中決定。在這種審批機(jī)制下，與之而來(lái)的就是項(xiàng)目重復(fù)交叉等問(wèn)題，造成專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)的不合理。

專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付存在的問(wèn)題及其形成的原因來(lái)自多方面，要解決這些問(wèn)題雖然需要從消除部門(mén)利益、完善財(cái)政體制、改革行政體制等大處著手，但從效率出發(fā)，不如對(duì)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付從結(jié)構(gòu)上動(dòng)手，進(jìn)行一番清理，刪繁就簡(jiǎn)，除舊立新，這樣既能減少問(wèn)題的發(fā)生，又能清除問(wèn)題的產(chǎn)生基礎(chǔ)，會(huì)取得較好的效果。

三、優(yōu)化專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)的原則與建議

(一)結(jié)構(gòu)優(yōu)化的總體思路。

1.把項(xiàng)目專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付作為清理的重點(diǎn)領(lǐng)域。就目前專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付出現(xiàn)的問(wèn)題來(lái)看，預(yù)算專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付和項(xiàng)目專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付都是存在的，但問(wèn)題的程度大不相同，項(xiàng)目專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付是問(wèn)題的重災(zāi)區(qū)，社會(huì)和學(xué)界關(guān)注的項(xiàng)目亂、規(guī)模大、占比高主要是這一領(lǐng)域，也是造成許多負(fù)面影響的病灶所在。預(yù)算專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的結(jié)構(gòu)也需要優(yōu)化，但由于比較規(guī)范，占比與一般性轉(zhuǎn)移支付相比懸殊不大，清理的力度要適度，使其與一般性轉(zhuǎn)移支付的結(jié)構(gòu)趨于合理。

2.清理與構(gòu)建相結(jié)合。對(duì)目前專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付存在的問(wèn)題首先需要進(jìn)行梳理、分類和分析，不能盲目地一刀砍，那種所謂“快刀斬亂麻”的做法實(shí)際是虛無(wú)主義的一種表現(xiàn)。要分別對(duì)待，合理處置，不合理的清除，有用的保留，缺少的構(gòu)建，由此達(dá)到結(jié)構(gòu)優(yōu)化的目的。具體清理方案可以概括為：清、并、剔、分、限五個(gè)環(huán)節(jié)。清——即清理過(guò)時(shí)的項(xiàng)目；并——即把交叉重復(fù)的專項(xiàng)合并；剔——即把不符合專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付性質(zhì)與功能的項(xiàng)目剔出來(lái)；分——即在專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付中建立新的類別；限——即把應(yīng)該保留的專項(xiàng)穩(wěn)定下來(lái)，嚴(yán)格限制，防止專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付再次膨脹。

3.近期改革與長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃相一致。目前對(duì)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的改革和結(jié)構(gòu)優(yōu)化，主要是針對(duì)當(dāng)前存在的問(wèn)題展開(kāi)的，嚴(yán)格地講還是一種指標(biāo)的做法，以期達(dá)到短期的效果。從長(zhǎng)遠(yuǎn)性和規(guī)范性來(lái)看，應(yīng)該對(duì)我國(guó)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付框架結(jié)構(gòu)進(jìn)行重塑，根據(jù)轉(zhuǎn)移支付的理論要求，按照國(guó)際上規(guī)范做法，建立我國(guó)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的框架結(jié)構(gòu)，達(dá)到治本的效果。

(二)結(jié)構(gòu)優(yōu)化的主要原則。

1.以專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的性質(zhì)為標(biāo)準(zhǔn)。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付具有共同事務(wù)撥款的性質(zhì)，所謂“共同事務(wù)”是指中央政府與地方政府共同興辦的事務(wù)。共同事務(wù)有三種形式，第一種形式是由中央政府直接興辦，資金也由中央以專項(xiàng)直接投資；第二種是委托形式，即中央的事務(wù)委托給地方政府興辦，資金由中央政府以專項(xiàng)撥付給地方政府；第三種是合作形式，即中央政府和地方政府共同興辦的事務(wù)，中央將其承擔(dān)的資金以專項(xiàng)下?lián)艿胤秸?。不論哪種形式的撥款，都離不開(kāi)共同事務(wù)的前提，否則就不是共同事務(wù)撥款的性質(zhì)。所以，共同事務(wù)撥款是專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付獨(dú)有的性質(zhì)，一般性轉(zhuǎn)移支付顯然不是這樣的，它是一種單向的、無(wú)償?shù)膿芸睿痪吖餐聞?wù)撥款性質(zhì)不屬于專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。

2.以專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的功能為準(zhǔn)繩。不同類型轉(zhuǎn)移支付的功能是不同的，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的功能首先是宏觀調(diào)控的功能，其次是提供外溢性公共產(chǎn)品的功能，再者是促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的功能。其中宏觀調(diào)控是最大的功能，這是關(guān)系到國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)的持續(xù)健康發(fā)展，國(guó)家社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)現(xiàn)，而且專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付也能夠最大限度地體現(xiàn)上級(jí)政府的意圖。公共產(chǎn)品的外溢性是抑制地方政府提供全國(guó)性或跨區(qū)域性公共產(chǎn)品的主要原因，要由中央政府來(lái)承擔(dān)，盡管可以委托地方政府辦理，或者與地方政府共同辦理，但都是中央政府職能的延伸，或者說(shuō)中央政府職能的代理。以上的功能是專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付必須具備的，這是鑒別專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的準(zhǔn)繩。

3.以專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的作用為尺度。由于功能的差異，不同類型的轉(zhuǎn)移支付生產(chǎn)不同的效應(yīng)，從理論上劃分，一般性轉(zhuǎn)移支付只有收入效應(yīng)，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付不僅具有收入效應(yīng)，而且具有代替效應(yīng)。*馬海濤、姜愛(ài)華等著：《政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度》，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社2010年版，第103～104頁(yè)。從實(shí)踐作用來(lái)看，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的主要作用不是彌補(bǔ)地方政府的財(cái)力，而是實(shí)現(xiàn)中央政府意圖，發(fā)揮國(guó)家宏觀調(diào)控的作用，同時(shí)解決公共產(chǎn)品的外溢性和縮小區(qū)域發(fā)展差別。這是專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付在作用上與一般性轉(zhuǎn)移支付的最大區(qū)別，也就是說(shuō)實(shí)現(xiàn)國(guó)家宏觀調(diào)控的目標(biāo)必須由專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付來(lái)承擔(dān)，不可能由一般性轉(zhuǎn)移支付實(shí)現(xiàn)，這是由專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的特殊功能所決定的，能夠發(fā)揮這樣作用的才可以說(shuō)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。

4.以專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的特征為標(biāo)志。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付使用一般要求接收方進(jìn)行資金配套，而且必須做到?？顚Ｓ茫@是專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的國(guó)際特點(diǎn)，也是專項(xiàng)的必然要求。不是?？顚Ｓ玫?、不要求配套的不屬于專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。當(dāng)然，國(guó)際上也有一些國(guó)家根據(jù)特殊情況不要求專項(xiàng)撥款配套資金甚至可以不?？顚Ｓ?，但這些都是少數(shù)的，不屬于普遍情況。相比之下，這是專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付最大的、獨(dú)有的特點(diǎn)，也是專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的明顯標(biāo)志。因此，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付不僅是有條件的支出，而且是針對(duì)性很強(qiáng)的一種有專門(mén)用途的轉(zhuǎn)移支付。

以上專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的性質(zhì)、功能、作用和特征都是獨(dú)有的，也是與其他轉(zhuǎn)移支付的明顯區(qū)別，要按照這些標(biāo)準(zhǔn)對(duì)現(xiàn)有的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目加以鑒定，決定取舍。在衡量中不能只看一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，四個(gè)標(biāo)準(zhǔn)都要達(dá)到，性質(zhì)決定著功能、作用和特征，功能、作用和特征是性質(zhì)的反映，要把四個(gè)標(biāo)準(zhǔn)聯(lián)系起來(lái)全面把握。

(三)結(jié)構(gòu)優(yōu)化的方案建議。

1.取消過(guò)時(shí)的、一次性的、臨時(shí)的項(xiàng)目。我國(guó)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付不少項(xiàng)目是根據(jù)形勢(shì)發(fā)展需要而設(shè)立的，長(zhǎng)遠(yuǎn)性和規(guī)范性較差，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)形勢(shì)的改變，原來(lái)設(shè)置的一些項(xiàng)目已過(guò)時(shí)，沒(méi)有存在的必要。但卻沒(méi)有進(jìn)行動(dòng)態(tài)式管理，使過(guò)時(shí)的項(xiàng)目長(zhǎng)期保留，這是專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目繁多的原因之一。一次性的項(xiàng)目主要產(chǎn)生于一事一議，針對(duì)的事情完成后就失去了必要性。臨時(shí)性的項(xiàng)目缺乏持久性，雖然適用于某個(gè)時(shí)期但沒(méi)有長(zhǎng)期存在的必要，這些項(xiàng)目不但不適應(yīng)新形勢(shì)的需要，反而會(huì)產(chǎn)生消極作用，要統(tǒng)統(tǒng)加以清除。

2.合并重復(fù)、交叉的項(xiàng)目。重復(fù)交叉的項(xiàng)目是指產(chǎn)業(yè)相同、內(nèi)容接近的項(xiàng)目，重復(fù)交叉項(xiàng)目的存在是多部門(mén)申請(qǐng)、多部門(mén)審批的產(chǎn)物，是資源的極大浪費(fèi)，是過(guò)去重復(fù)建設(shè)的延續(xù)，對(duì)這些項(xiàng)目主要是進(jìn)行合并，沒(méi)必要的也應(yīng)清除。財(cái)政部已經(jīng)對(duì)這些問(wèn)題開(kāi)始重視，在2011年公布的《循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展專項(xiàng)資金管理辦法》和《工業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)專項(xiàng)資金管理辦法》中都避免了重復(fù)申請(qǐng)資金的現(xiàn)象，作為申請(qǐng)單位來(lái)說(shuō)，不再可以分頭從節(jié)能減排、循環(huán)經(jīng)濟(jì)、轉(zhuǎn)型升級(jí)三個(gè)渠道申報(bào)項(xiàng)目，套取國(guó)家資金。這種做法對(duì)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付將來(lái)的規(guī)范發(fā)展很有意義，但對(duì)已存在的項(xiàng)目沒(méi)有涉及，最好是兩個(gè)方面結(jié)合：一方面加大現(xiàn)有項(xiàng)目的清理力度，另一方面加強(qiáng)今后的制度建設(shè)，達(dá)到標(biāo)本兼治的效果。

3.剝離不屬于專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的專項(xiàng)。目前，我國(guó)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付之所以龐雜，還因?yàn)榘性S多不屬于專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的項(xiàng)目。按照專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的性質(zhì)和功能等標(biāo)準(zhǔn)衡量，本文表2中第二大類即行政管理，包括一般公共服務(wù)、外交、國(guó)防、公共安全、商業(yè)服務(wù)業(yè)等事務(wù)、金融監(jiān)管等事務(wù)，不屬于專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付標(biāo)準(zhǔn)。此類專項(xiàng)的內(nèi)容都是各級(jí)財(cái)政日?；蚪?jīng)常支出，主要是保障地方政府機(jī)構(gòu)、行政管理部門(mén)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，解決地方政府財(cái)力不足的問(wèn)題。如人大、政協(xié)、公安、外交等行政部門(mén)包括事業(yè)單位的經(jīng)費(fèi)，還有各部門(mén)的辦事費(fèi)用如各級(jí)人大召開(kāi)“人代會(huì)”等專門(mén)會(huì)議支出、立法方面的支出、開(kāi)展監(jiān)督工作的支出、開(kāi)展各類視察工作的支出等。這些專項(xiàng)所要達(dá)到的目的是為了均衡政府間財(cái)力，與專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付特有的宏觀調(diào)控的功能作用有很大差距，不應(yīng)該繼續(xù)放在專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付中，應(yīng)該劃歸一般性轉(zhuǎn)移支付。

這些專項(xiàng)劃歸到一般性轉(zhuǎn)移支付中，將其資金分配的方法改為因素法，如公共安全中的公檢法體制保障項(xiàng)目，可以按照地方財(cái)力、業(yè)務(wù)量、機(jī)構(gòu)人員、工作績(jī)效、當(dāng)?shù)亟?jīng)費(fèi)保障努力程度等因素、確定權(quán)重系數(shù)，由公式計(jì)算分配，這樣能夠充分發(fā)揮一般性轉(zhuǎn)移支付的均衡作用。將具有調(diào)節(jié)政府間財(cái)力的專項(xiàng)納入一般性轉(zhuǎn)移支付，財(cái)政部已經(jīng)開(kāi)始進(jìn)行這一工作，2009年國(guó)家將列入專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付中公共安全、一般公共服務(wù)等支出共計(jì)2101.07億元，改為一般性轉(zhuǎn)移支付，從而使一般性轉(zhuǎn)移支付總額提高到11 374.73億元。*江玲：《淺論完善我國(guó)轉(zhuǎn)移支付制度》，載于《法制與經(jīng)濟(jì)》2010年第4期。這項(xiàng)工作還要進(jìn)一步深入開(kāi)展，把外交、國(guó)防、商業(yè)服務(wù)業(yè)等事務(wù)、金融監(jiān)管等專項(xiàng)也并入到一般性轉(zhuǎn)移支付。

4.分離特殊性的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目。在目前的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付中，還有一些項(xiàng)目與專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的性質(zhì)功能不符，如地震災(zāi)后重建和其他支出等。地震不是一個(gè)普遍的現(xiàn)象，屬于偶然事件，這類支出具有強(qiáng)烈的應(yīng)急功能，而且類似這樣的災(zāi)害不僅僅是地震，諸如水災(zāi)、旱災(zāi)、泥石流等，這些屬于特殊性事件，需要政府給予專項(xiàng)撥款。但這種專項(xiàng)只是一種表象，既沒(méi)有“共同事務(wù)撥款”的性質(zhì)，也沒(méi)有宏觀調(diào)控、提供外溢性公共產(chǎn)品的功能與作用，不符合專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的標(biāo)準(zhǔn)。至于“其他支出”所包含的內(nèi)容，是“不能劃分到具體功能科目中的支出項(xiàng)目”，這些項(xiàng)目大都也具有特殊性，也屬于應(yīng)急財(cái)政的性質(zhì)和范疇，應(yīng)視為特殊性專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。建議將這類項(xiàng)目從目前的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付中分離出來(lái)，建立“特殊性轉(zhuǎn)移支付”，以適應(yīng)應(yīng)急財(cái)政的建設(shè)和應(yīng)急財(cái)政政策的實(shí)施。以后出現(xiàn)這類的專項(xiàng)都?xì)w入這個(gè)類別，不再放到專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。

5.建立“均等化轉(zhuǎn)移支付”新類型。按照專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的性質(zhì)、功能、作用和特征四個(gè)標(biāo)準(zhǔn)來(lái)衡量，本文表2中的第一大類即公共服務(wù)也不符合專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的標(biāo)準(zhǔn)，包括教育、社會(huì)保障與就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、文化體育與傳媒、環(huán)境保護(hù)、住房保障、科學(xué)技術(shù)、交通運(yùn)輸。這些專項(xiàng)從其性質(zhì)看具有普惠性質(zhì)的，發(fā)揮著公共服務(wù)均等化的作用；從范圍看屬于區(qū)域性質(zhì)的，不是跨區(qū)域的外溢性項(xiàng)目，應(yīng)該由地方政府提供；從資金性質(zhì)看屬于一般財(cái)力性補(bǔ)助，不需要專項(xiàng)資金來(lái)承擔(dān)，應(yīng)該從專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付中剝離出來(lái)。鑒于這些專項(xiàng)與民生有著密切關(guān)系，屬于公共服務(wù)性質(zhì)和范疇，是公共財(cái)政的主要職能，是我國(guó)目前基本公共服務(wù)均等化的核心所在，建議建立新的“均等化轉(zhuǎn)移支付”，其作用主要是促進(jìn)公共服務(wù)均等化的實(shí)現(xiàn)。

“均等化轉(zhuǎn)移支付”與“一般性轉(zhuǎn)移支付”、“均衡性轉(zhuǎn)移支付”不同?！耙话阈赞D(zhuǎn)移支付”是為了調(diào)節(jié)政府間的財(cái)力，財(cái)政部解釋是指用于減少地區(qū)間財(cái)政差距的轉(zhuǎn)移支付，本質(zhì)是地區(qū)間財(cái)政收入的再分配，即財(cái)政資源從富裕地區(qū)向貧困地區(qū)的轉(zhuǎn)移，更規(guī)范地說(shuō)是從財(cái)政收入能力高的地區(qū)向財(cái)政收入能力低的地區(qū)的轉(zhuǎn)移。均衡性轉(zhuǎn)移支付主要包括重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付、產(chǎn)糧大縣獎(jiǎng)勵(lì)資金等，與促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化也有區(qū)別。因此“均等化轉(zhuǎn)移支付”與“一般性轉(zhuǎn)移支付”、“均衡性轉(zhuǎn)移支付”不宜合并，最好單獨(dú)成類更能發(fā)揮其作用。

6.規(guī)范保留的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。通過(guò)以上的清理和剝離，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的項(xiàng)目得到精簡(jiǎn)，規(guī)模隨之減少，比重也會(huì)降低。保留下來(lái)的項(xiàng)目屬于真正的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，范圍是表2中的第三類即宏觀調(diào)控，包括農(nóng)林水事務(wù)、城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)、國(guó)土資源氣象等事務(wù)、資源勘探電力信息等事務(wù)、糧油物資管理事務(wù)、儲(chǔ)備事務(wù)共6種。這些專項(xiàng)大都屬于中央政府的職能，具有宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控的性質(zhì)和功能，如城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)專項(xiàng)具有調(diào)控建設(shè)市場(chǎng)運(yùn)行、調(diào)控房地產(chǎn)市場(chǎng)運(yùn)行等作用；農(nóng)林水事務(wù)專項(xiàng)具有調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式、實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和現(xiàn)代化的作用；國(guó)土氣象事務(wù)專項(xiàng)有利于土地調(diào)控等，儲(chǔ)備管理事務(wù)專項(xiàng)有利于戰(zhàn)略物資的儲(chǔ)備和市場(chǎng)物價(jià)的調(diào)整，資源電力信息事務(wù)專項(xiàng)有利于對(duì)新型制造業(yè)、新型材料、信息工程的支持等。這些關(guān)系到我國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型升級(jí)，都屬于國(guó)家宏觀調(diào)控的手段和工具，突出體現(xiàn)了專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的性質(zhì)與功能。

保留下來(lái)的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，還要進(jìn)一步加強(qiáng)規(guī)范管理，制定相關(guān)的制度標(biāo)準(zhǔn)，一方面使專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的項(xiàng)目相對(duì)穩(wěn)定，另一方面嚴(yán)禁非專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目進(jìn)入，即規(guī)范存量，嚴(yán)格增量，防止項(xiàng)目繁雜混亂的狀態(tài)重現(xiàn)。

四、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付體系重構(gòu)的取向

1.調(diào)控性專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。“調(diào)控性專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付”是中央實(shí)施宏觀調(diào)控政策的一種轉(zhuǎn)移支付，主要目的是貫徹落實(shí)中央政府的意向，達(dá)到中央政府對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)進(jìn)行調(diào)控的目標(biāo)。中央宏觀調(diào)控的項(xiàng)目資金由中央投入，地方政府的宏觀調(diào)控項(xiàng)目資金由地方政府投資。

2.委托型專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付?！拔行詫ｍ?xiàng)轉(zhuǎn)移支付”是中央政府委托地方政府代理某些職能給予的補(bǔ)償。在分稅制財(cái)政體制下，中央政府的職責(zé)范圍是提供全國(guó)性的公共服務(wù)和公共產(chǎn)品，地方政府負(fù)責(zé)提供轄區(qū)內(nèi)的公共服務(wù)和公共產(chǎn)品。為了節(jié)省成本和提高效率，一些全國(guó)性的公共服務(wù)和公共產(chǎn)品由地方政府代理比較好，中央政府要把相應(yīng)的資金及管理費(fèi)用轉(zhuǎn)移支付給地方政府。由于這類專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付屬于中央的職能范圍，資金由中央財(cái)政支付，地方政府不對(duì)項(xiàng)目給予配套。

3.合作性專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付?！昂献餍詫ｍ?xiàng)轉(zhuǎn)移支付”是中央政府與地方政府公共承擔(dān)的職責(zé)，但由地方政府負(fù)責(zé)辦理，中央政府要把自己承擔(dān)的費(fèi)用支付給地方政府。這類項(xiàng)目地方政府要按照一定的比例配套資金，或者與中央按照各自承擔(dān)的義務(wù)責(zé)任的大小分擔(dān)。不屬于合作的項(xiàng)目如地方政府轄區(qū)內(nèi)的公共服務(wù)和公共產(chǎn)品完全由地方政府提供，今后中央不再補(bǔ)助。

F812.2

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