新河鎮(zhèn)參與式預算的制度改進措施

王自亮 陳衛(wèi)鋒

1.探索制度再設(shè)計渠道，降低各主體參與成本。參與式預算的制度運作本身也需要成本，為了實現(xiàn)參與式預算的效用最大化，就應(yīng)該在保證其效用的同時，逐步降低參與成本。成本控制的意識應(yīng)該貫穿于以下四個方面:第一，通過制定更加科學和細致的民主懇談會運作規(guī)則，減少因為時空變換而造成的參與程序、規(guī)則和效果的變化，從而降低制度轉(zhuǎn)換成本;第二，通過日常的對政府財政活動的常規(guī)監(jiān)督機制再設(shè)計，逐步解決人大財經(jīng)小組、人大代表、社會公民因為信息不對稱以及缺少監(jiān)督制度化途徑而造成的監(jiān)督不力和監(jiān)督成本過高問題;第三，通過專家?guī)斓慕⒑瓦\行，向普通公眾和人大代表普及財政預算、預算審核相關(guān)專業(yè)知識，減少因為自身素質(zhì)不高而造成的參與高成本;第四，在信息化背景下積極探索公民電子化參政途徑，發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)優(yōu)勢積極開展網(wǎng)上民主懇談會議，減少因為地域限制而出現(xiàn)的公民參與高成本。

2.優(yōu)化人大代表制度，提高代表參與質(zhì)量。相對于民主懇談會議，人民代表大會是更為“制度內(nèi)”的參與式預算核心載體，其功能的有效發(fā)揮不僅依賴于其機構(gòu)安排和職能設(shè)置，更依賴于人大代表制度的良性運轉(zhuǎn)。首先，應(yīng)該改革人大代表產(chǎn)生制度。憲法規(guī)定鎮(zhèn)級人大代表由選民直接選舉產(chǎn)生，而在實際操作過程中，人大代表往往由地方黨委提名決定，這種局面急需改變:一是要以自由、民主、公開為原則，允許公民自主地競選人大代表;二是要變革人大代表結(jié)構(gòu)，減少黨政領(lǐng)導以及商業(yè)精英對人大代表名額的壟斷特性，平衡不同區(qū)域、職位、人群、性別的比例，使人大代表真正代表公共利益。其次，應(yīng)該賦予人大代表相應(yīng)職能。一是可以在鎮(zhèn)級人大中設(shè)立參與式預算專門委員會，由人大代表組織負責日常工作，從而與人大財經(jīng)小組形成協(xié)同作用;二是應(yīng)該建立人大代表考核體系，取消不稱職的人大代表的代表資格。

3.完善預算初審制度，推進預算項目庫建設(shè)。預算初審制度是財政預算民主懇談和人大預算初審制度安排的統(tǒng)稱?！皡⑴c式預算應(yīng)當成為真正意義上的和有效的全體公民的參與過程，而不僅僅是一個簡單的咨詢過程”，因此必須通過完善預算初審制度，逐步解決因為機制問題而造成的參與式預算效用不高問題?；谀壳靶潞渔?zhèn)實際情況，可以從兩個方面入手。第一，延長預算初審時間。給予公民代表和人大代表充分的協(xié)商時間，使得各方充分掌握財政預算的項目安排、資金部署信息，從而在最基礎(chǔ)層面提升參與質(zhì)量。第二，推進預算項目庫建設(shè)。明細項目遴選標準，將有關(guān)于民生建設(shè)的項目進行優(yōu)先性排序，確保納入?yún)⑴c式預算進程的預算項目的數(shù)量和質(zhì)量。

4.修訂《預算法》，提升政府財政管理水平。法律制度的更新是行政管理制度更新的根本性保障，為了推進參與式預算制度的進一步改進，修訂《預算法》應(yīng)從兩個方面出發(fā)。第一，進一步限制行政機構(gòu)的自由裁量權(quán)。行政機構(gòu)的活動雖然受到立法機構(gòu)的制約，但是其仍應(yīng)具有一定的自由裁量權(quán)以處理具體事務(wù)。但是如果這種自由裁量權(quán)無所限制，就容易使立法機關(guān)和公民個體對行政部門的監(jiān)督流于形式，因此，應(yīng)在《預算法》中確定行政機關(guān)在預算執(zhí)行過程中的對項目及其資金的增減應(yīng)具有的自由裁量權(quán)限度。第二，進一步細化政府預算的項目及其資金安排。這是基于民主懇談以及人大會議的預算初審時各代表對政府預算進行協(xié)商的技術(shù)基礎(chǔ)。

5.探索實現(xiàn)參與式預算與“PPP”公共產(chǎn)品供給模式的對接?！癙PP”(Public-Private-Partnership)模式是指公共部門和私人部門之間多樣化的制度安排，即傳統(tǒng)上由政府提供的公共活動或服務(wù)，部分或全部地由私人來安排。公私伙伴關(guān)系泛指政府與私人部門之間的任何協(xié)議。參與式預算與“PPP”模式的成功對接可以實現(xiàn)較低的財政投入而獲得較高的公共產(chǎn)品產(chǎn)出。二者的對接路徑可以如下:在政府制定預算過程中，將公共產(chǎn)品項目信息公布，由社會企業(yè)根據(jù)自身的企業(yè)特征評估出項目所需成本并報送政府財務(wù)部門，在民主懇談會議和人大會議召開之前，財政部門將政府財政預算報告以及公共產(chǎn)品項目招標信息報告一并提交討論。這樣的制度設(shè)計的特點:一是豐富了參與式預算的“參與”內(nèi)涵，社會生產(chǎn)部門以“項目投標”形式加入到參與過程。二是將公共產(chǎn)品項目招標權(quán)從行政機構(gòu)移交更為中立的立法機構(gòu)，可以在制度上減少權(quán)力“尋租”情況的發(fā)生。