現(xiàn)行農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度下土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款制約因素及對策

李香花

（中國人民銀行延邊州中心支行，吉林延吉 133000）

農(nóng)村金融

現(xiàn)行農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度下土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款制約因素及對策

李香花

（中國人民銀行延邊州中心支行，吉林延吉 133000）

2014年4月，國務院下發(fā)了《關(guān)于金融服務“三農(nóng)”發(fā)展的若干意見》（國辦發(fā)[2014]17號），鼓勵發(fā)展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款業(yè)務。近年來，延邊州內(nèi)各涉農(nóng)類金融機構(gòu)積極開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款創(chuàng)新實踐，并取得了一定成效，但全面推進農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款業(yè)務，還受制于現(xiàn)行農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)法制及機制不完善、產(chǎn)權(quán)不清等問題。有必要從完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)法律制度，明晰農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)，健全流轉(zhuǎn)市場及農(nóng)村社會保障體系等入手，為盤活農(nóng)村土地資產(chǎn)，全面推廣土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款掃清障礙。

土地流轉(zhuǎn)；承包經(jīng)營；制約因素

一、現(xiàn)行農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款模式

（一）農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)直接抵押貸款模式

中國農(nóng)業(yè)銀行延邊州分行于2014年6月起向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場等發(fā)放家庭承包或流轉(zhuǎn)取得的農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)作為抵押擔保的貸款。但經(jīng)營規(guī)模需在100畝以上，貸款期限為1-3年，貸款利率由銀行確定。農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)價值評估參照外部評估結(jié)果，以內(nèi)部評估確認價值為準。貸款明確農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)的抵押登記部門為縣（市、區(qū)）農(nóng)村集體經(jīng)濟管理部門或承擔相應抵押登記職能的農(nóng)業(yè)主管部門。截止2014年9月末，延邊州農(nóng)業(yè)銀行發(fā)放農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款13203萬元。

（二）農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)收益保證貸款模式

土地收益保證貸款是用土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的預期收益作為還款保證的一種融資模式。實際上，這種模式并不把土地經(jīng)營權(quán)作為抵押物，而是作為擔保物。具體做法是：政府出資設(shè)立物權(quán)融資農(nóng)業(yè)發(fā)展有限責任公司，在不改變現(xiàn)行農(nóng)村土地承包經(jīng)營制度和土地農(nóng)業(yè)用途的前提下，本著依法合規(guī)、平等協(xié)商、風險可控的原則，農(nóng)戶主體將一部分土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)給具有農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力的農(nóng)業(yè)發(fā)展公司，并用該部分土地承包經(jīng)營權(quán)的預期收益作為還款保證，同時農(nóng)業(yè)發(fā)展公司向金融機構(gòu)出具愿意承擔連帶責任的書面承諾，金融機構(gòu)按照約定利率，向借款人提供貸款。2013年2月，《延邊州土地收益保證貸款試點實施工作方案》發(fā)布，開始試點推進土地收益保證貸款。截止2014年9月末，延邊州土地收益保證貸款余額為9353萬元。

（三）“政銀?！辟J款模式

2014年6月，圖們市開始試點發(fā)放“政銀?！辟J款。該貸款具體模式如下，由圖們市物權(quán)融資農(nóng)業(yè)發(fā)展有限責任公司、中國農(nóng)業(yè)銀行圖們市支行和中國人民財產(chǎn)保險股份有限公司圖們支公司三方簽訂“融銀?！焙献髻J款協(xié)議，明確各方的權(quán)利義務。農(nóng)場主提供依法簽訂的《農(nóng)村土地承包合同》、《農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)合同》或農(nóng)村集體經(jīng)濟組織（包括但不限于村委會等）出具的土地耕種證明中的一種，將土地承包經(jīng)營權(quán)抵押給物權(quán)融資公司，物權(quán)融資公司為此筆貸款承擔20%的擔保責任。農(nóng)業(yè)銀行、物權(quán)融資公司和保險公司共同對貸款農(nóng)戶進行貸前調(diào)查，確定是否符合貸款條件。農(nóng)業(yè)銀行與保險公司簽訂農(nóng)戶貸款保證保險擔保協(xié)議書（保費1.5%），由保險公司承擔貸款本息80%的代償責任。同時，農(nóng)戶分別于銀行、保險公司簽訂貸款合同和保單。截止2014年9月末，延邊州已經(jīng)累計發(fā)放“政銀?！贝?330萬元。

二、制約農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款推廣因素分析

（一）現(xiàn)行農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)相關(guān)法律法規(guī)制度不完善

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度經(jīng)歷從無到有的發(fā)展過程，但隨著市場經(jīng)濟和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)相關(guān)立法遠不能滿足現(xiàn)實需要，家庭承包取得的土地承包經(jīng)營權(quán)進行抵押貸款沒有法律依據(jù)?！稉７ā芬?guī)定，抵押人依法承包并經(jīng)發(fā)包方同意抵押的“四荒地”的土地使用權(quán)可以抵押，而耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)不得抵押。而物權(quán)法和《農(nóng)村土地承包法》也規(guī)定，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押僅限于通過招標、拍賣、公開協(xié)商等方式取得的土地承包經(jīng)營權(quán)。雖然2014年中央1號文件賦予農(nóng)民對承包土地經(jīng)營權(quán)抵押、擔保權(quán)能，但這些還處在探索階段，許多相關(guān)法律法規(guī)尚未出臺，對銀行辦理抵押貸款來說還面臨一系列法律政策層面的障礙。

（二）農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)產(chǎn)權(quán)不清

農(nóng)村土地承包關(guān)系不明確引發(fā)土地權(quán)屬爭議，土地權(quán)屬爭議直接影響土地承包經(jīng)營權(quán)的確權(quán)，產(chǎn)權(quán)不清，土地承包經(jīng)營權(quán)無法定保障，在一定程度上制約了農(nóng)村承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款的推行。主要表現(xiàn)為目前全國性農(nóng)村土地確權(quán)登記尚未完成，很多地區(qū)還沒有確權(quán)頒證，土地產(chǎn)權(quán)不清引發(fā)糾紛；已棄耕的外出務工人員要求索回土地承包經(jīng)營權(quán)；在城鎮(zhèn)落戶人員回村要求返還其已放棄的原承包地；部分農(nóng)民把承包的土地轉(zhuǎn)給別人耕種，隨著國家農(nóng)業(yè)稅的取消和政府農(nóng)業(yè)補貼的增加，許多外出務工農(nóng)民返鄉(xiāng)，要求收回轉(zhuǎn)給別人的土地；死亡人口土地沒有收回，新增人口要求分地問題等等。

（三）農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場尚未形成

沒有市場化的土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場，農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)就無法規(guī)范有序流轉(zhuǎn)，從而農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)也很難作為有效抵押物進行融資。一是缺乏農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)交易市場，農(nóng)村閑置土地及效益低下的土地就無法流轉(zhuǎn)到農(nóng)業(yè)大戶、家庭農(nóng)場等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體手中；二是缺乏流轉(zhuǎn)信息平臺，土地流轉(zhuǎn)信息傳遞不暢，影響了土地的合理流動和優(yōu)化配置；三是缺乏較為完善的土地經(jīng)營權(quán)評估制度，有些地方雖然有評估機構(gòu)，但尚無專門土地經(jīng)營權(quán)評估機構(gòu)和有專業(yè)資質(zhì)的評估人員，有些地方貸款人僅憑土地租金及地上農(nóng)作物的價值來確定土地經(jīng)營權(quán)的評估價值。四是缺乏完善的農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)監(jiān)督管理機制。

（四）農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)處置困難

目前，農(nóng)民承包地流轉(zhuǎn)往往是非正規(guī)的，沒有正式流轉(zhuǎn)合同，大多是口頭協(xié)議。即使簽訂了流轉(zhuǎn)協(xié)議，協(xié)議對土地的位置、面積、流轉(zhuǎn)期限、流轉(zhuǎn)價款等內(nèi)容沒有詳細規(guī)定，協(xié)議雙方權(quán)利義務關(guān)系不明確等，隱含糾紛較多，因此，金融機構(gòu)推行土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款的積極性不高。同時，由于缺乏完善的土地流轉(zhuǎn)市場，一旦農(nóng)民不能按期還貸，金融機構(gòu)即取得抵押土地經(jīng)營權(quán)，在缺乏健全的土地經(jīng)營權(quán)評估機制的情況下，土地經(jīng)營權(quán)很難變現(xiàn)，無法發(fā)揮應有的抵押品作用。

（五）農(nóng)村醫(yī)療、養(yǎng)老等社會保障體系尚不健全

我國城市居民享有“五險一金”比較完備的社會保障，而農(nóng)村居民一直缺乏充分的社會保障。土地被認為對農(nóng)民具有生存保障、養(yǎng)老保障、就業(yè)保障等社會保障功能，失去土地在某種意義上意味著失去生活保障，因此，農(nóng)民對土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款相當謹慎。當前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)對象大多數(shù)是在村莊內(nèi)部發(fā)生的，是親朋好友、兄弟姐妹之間的非正規(guī)土地流轉(zhuǎn)，租金高低無所謂，有的甚至不收租金讓鄰里親朋耕種自己的土地，這樣一來，一旦自己進城失敗，返回農(nóng)村可隨時要回承包地。農(nóng)村社會保障體系不健全是制約農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)的重要原因。

（六）缺乏與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)相匹配的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)金融產(chǎn)品與金融服務

目前信貸管理體制還不適應土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的需要。涉農(nóng)金融機構(gòu)沒有將土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款納入統(tǒng)一信貸操作管理框架，沒有上級的授權(quán)及指導，基層金融機構(gòu)不敢大膽探索，對土地流入大戶、農(nóng)業(yè)合作社等的授信仍然比照農(nóng)戶小額信用貸款流程辦理，不能滿足新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體大額資金需求。其次，貸款期限與實際需要不匹配。銀行發(fā)放貸款期限大多為1年，而土地流轉(zhuǎn)大戶、家庭農(nóng)場等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體從事的特色種養(yǎng)資金投入大、回報周期長，存在貸款期限與需求不匹配的現(xiàn)象。第三，農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營產(chǎn)業(yè)鏈較長，目前，缺乏專門針對包括生產(chǎn)、加工、倉儲、物流、營銷、科研等農(nóng)業(yè)融資鏈上金融產(chǎn)品的創(chuàng)新。

三、推動農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款發(fā)展的政策建議

（一）完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)相關(guān)法律制度

在穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并保持長久不變,在堅持和完善最嚴格的耕地保護制度前提下，完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)法律制度。首先應通過立法明確農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)可以抵押、擔保，賦予農(nóng)民對土地承包經(jīng)營權(quán)真正的抵押、擔保權(quán)能；其次，明確土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)主體，統(tǒng)一《土地管理法》、《土地承包法》及《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》等法規(guī)中對土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)主體的界定，明確流轉(zhuǎn)主體及相關(guān)的權(quán)益歸屬；第三，明確以“登記”作為土地承包經(jīng)營權(quán)取得、變更、消滅的要件，明確土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的管理、服務機構(gòu)，并規(guī)定管理與服務機構(gòu)的具體職能和權(quán)限；第四，梳理現(xiàn)有農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)相關(guān)法律制度，使相關(guān)法律制度保持一致性，避免在法律適用中發(fā)生沖突。

（二）多措并舉明晰農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)

健全土地承包經(jīng)營權(quán)登記制度。在全國確定統(tǒng)一的土地承包經(jīng)營權(quán)登記機關(guān)；統(tǒng)一土地承包經(jīng)營權(quán)的設(shè)立、變更、消滅的公示方式；賦予土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的雙方當事人和利害關(guān)系人對土地經(jīng)營權(quán)登記的查閱、復制和提出異議的權(quán)利。加強對農(nóng)戶進行土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營等相關(guān)政策的宣傳力度，對農(nóng)戶進行土地經(jīng)營權(quán)抵押融資培訓，樹立家庭農(nóng)場等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的先進典型，對起示范帶頭作用的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體給予表彰，引導農(nóng)民轉(zhuǎn)變觀念，使農(nóng)民自覺、自愿通過正規(guī)途徑流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)，形成對土地承包經(jīng)營權(quán)抵押融資的正確預期。

（三）建立健全農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場

加快土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)服務網(wǎng)絡(luò)平臺建設(shè)，以村級土地流轉(zhuǎn)服務站為基礎(chǔ)，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)服務中心為交易點，以縣級平臺為信息網(wǎng)絡(luò)發(fā)布和交易處置平臺中心，省級平臺則為全省土地流轉(zhuǎn)和處置提供全方位服務，形成以“村、鎮(zhèn)、縣、省”四級全方位、立體式服務平臺，建立規(guī)范有序的土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場。同時，建立專門土地經(jīng)營權(quán)評估機構(gòu)，設(shè)置嚴格的評估機構(gòu)設(shè)立門檻，培養(yǎng)有資質(zhì)的專業(yè)評估人才，對土地經(jīng)營權(quán)價值評估標準做出統(tǒng)一規(guī)定，為農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)規(guī)范流轉(zhuǎn)提供保障。設(shè)立專門土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)，對土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場、評估機構(gòu)進行監(jiān)管。

（四）進一步健全農(nóng)村社會保障體系，弱化土地的社會保障功能

建立健全多層次全方位的農(nóng)村社會保障體系，包括醫(yī)療保險、養(yǎng)老保險、社會救濟等保障制度，拓寬農(nóng)民收入渠道，增加對農(nóng)民的各類補貼，多種途徑促進農(nóng)民增收，逐步弱化農(nóng)民對土地在經(jīng)濟上、精神上的依賴，這有助于打消農(nóng)民的后顧之憂，轉(zhuǎn)變“惜轉(zhuǎn)”的觀念。同時，應加快推進城鎮(zhèn)化建設(shè)，使農(nóng)民非農(nóng)化，從而推動農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)順利流轉(zhuǎn)，進而推動農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款快速發(fā)展。

（五）引導金融機構(gòu)進行農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)金融產(chǎn)品和服務創(chuàng)新

積極引導金融機構(gòu)開發(fā)適合我國土地流轉(zhuǎn)水平和規(guī)模的金融產(chǎn)品，降低融資門檻，支持農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。把流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)抵押貸款納入商業(yè)銀行信貸系統(tǒng)常規(guī)流程。針對農(nóng)業(yè)大戶、家庭農(nóng)場等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體不同貸款需求，實行不同貸款模式。引入農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款風險補償機制，鼓勵保險機構(gòu)參與土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款保險，開發(fā)以土地經(jīng)營權(quán)為標的的險種，分散土地流轉(zhuǎn)風險，加大政府對土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款保險的扶持力度。同時，可以引導信托投資公司積極發(fā)揮在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中的作用，推動農(nóng)村土地規(guī)范有序流轉(zhuǎn)。

Strengthen ing V illage Level Financial Revenue and Expenditu re Managem en t A pp roach to Exp lore New Per iod

LI Xianghua

in 2014 April, the State Council issued the "opinions on f nancial services for the" three rural "development" (Guo Ban Fa No. [2014]17), encourage the developm ent of rural land contractual managem ent right mortgage loan business. In recent years, the state of Yanbian w ithin the agricu lture related f nancial institutions to actively carry ou the contracted m anagem ent right of rural land, m ortgage innovation practice, and achieved certain results, but the com prehensive p romotion of business loans contracted management right of rural land, mortgage, is also subject to the current rural land circulation system and m echanism is not perfect, unclear p roperty rights and other issues.

Land Transfer; Contract M anagement; Restrictive Factors

F830

A

1009 - 3109（2014）12-0056-03

（責任編輯：何昆燁)

李香花，女，朝鮮族，本科，中國人民銀行延邊州中心支行，經(jīng)濟師。