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    貴州小城鎮(zhèn)建設下地方政府利益探討

    2014-04-14 21:17:46唐小志
    2014年3期
    關鍵詞:小城鎮(zhèn)建設集鎮(zhèn)土地利用

    唐小志

    摘 要:貴州由于獨特的喀斯特地貌,很多的小城鎮(zhèn)都建立在緩坡、山腰和丘陵間。土地資源欠缺是實情,要想實現(xiàn)科學合理的發(fā)展小城鎮(zhèn),擴大小城鎮(zhèn)的現(xiàn)狀,在土地規(guī)劃利用上就必須結(jié)合區(qū)域情況,合理利用土地資源。地方政府是小城鎮(zhèn)建設的主體,而土地的資本轉(zhuǎn)變也是地方政府財政收入的主要來源。如何實現(xiàn)貴州地方政府在小城鎮(zhèn)建設中的利益合法化和小城鎮(zhèn)建設用地的合理化。這是本文需要探討的問題。

    關鍵詞:小城鎮(zhèn)建設;政府利益;土地利用;集鎮(zhèn)

    貴州:地處中國西南部,是中國貧困問題突出、城鎮(zhèn)化率很低的欠發(fā)達省份。近幾年貴州大力發(fā)展工業(yè)強省和小城鎮(zhèn)帶動城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略,使得貴州經(jīng)濟社會得到很大的發(fā)展。貴州在小城鎮(zhèn)建設用地規(guī)劃利用上要結(jié)合區(qū)域情況,合理利用土地資源。地方政府是小城鎮(zhèn)建設土地轉(zhuǎn)變和經(jīng)營的主體,要實現(xiàn)好這一主體在小城鎮(zhèn)建設中的積極作用,本文從以下幾點來分析。

    一、 貴州小城鎮(zhèn)建設用地概述

    貴州小城鎮(zhèn)建設是在現(xiàn)有的集鎮(zhèn)基礎上進行擴張,也有少部分新建和移民集鎮(zhèn)的建設,但總體是擴張建設為主。小城鎮(zhèn)建設作為貴州城鎮(zhèn)化建設的重點,在土地利用上就有很大的提高。因此合理規(guī)劃和利用土地是貴州小城鎮(zhèn)建設的關鍵所在。貴州小城鎮(zhèn)建設用地分為集鎮(zhèn)建設用地、地域特色產(chǎn)業(yè)園建設用地、公共基礎設施建設用地。

    集鎮(zhèn)建設用地:這主要是通過對集鎮(zhèn)的長遠性建設規(guī)劃,在已有的集鎮(zhèn)基礎上規(guī)劃著眼未來,合理規(guī)劃建設范圍。這方面的土地利用主要是在街道和街道兩旁的合理宅基用地。

    地域特色產(chǎn)業(yè)園建設用地:貴州是一個多山少地的省份?!岸嗖寿F州”主要體現(xiàn)在貴州的各個小地域和民族風情和完美的自然環(huán)境。發(fā)展好各地域的特殊產(chǎn)業(yè)、民族文化是貴州建設城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略目標。貴州小城鎮(zhèn)建設要突出地域經(jīng)濟,發(fā)展地方特色產(chǎn)業(yè),要使貴州的小城鎮(zhèn)成為真正的新型城鎮(zhèn)、人口聚集型城鎮(zhèn)。不能讓貴州小城鎮(zhèn)“空城化”。發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)就是提高城鎮(zhèn)就業(yè),減少農(nóng)民的對外轉(zhuǎn)移。地域特色產(chǎn)業(yè)園用地是在小城鎮(zhèn)建設的一部分,貴州各地區(qū)根據(jù)地區(qū)支柱產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟和地理環(huán)境來合理規(guī)劃土地使用。

    公共基礎設施建設用地:公共基礎設施是小城鎮(zhèn)建設的基礎,也是發(fā)展特色小城鎮(zhèn)的具體體現(xiàn)。貴州要打破千“鎮(zhèn)”一面的現(xiàn)象就必須從區(qū)域民族風情著手。從公共基礎設施建設上來引導小城鎮(zhèn)的發(fā)展,建立符合區(qū)域風情、民族文化的特色性公共建筑設施,從而確定整個區(qū)域小城鎮(zhèn)的建設風格,避免建設“多而不彩”的貴州小城鎮(zhèn)。公共基礎設施的用地主要是配合小城鎮(zhèn)的發(fā)展而增加的,也是城鎮(zhèn)化建設帶來的必然產(chǎn)物。

    二、 貴州小城鎮(zhèn)建設用地中地方政府可能的利益取向

    貴州城鎮(zhèn)化建設用地本身就是供需很大問題。據(jù)《中國城市發(fā)展報告(2012)》城市南皮書顯示:貴州城鎮(zhèn)化率不到40%,據(jù)統(tǒng)計低于全國平均15個百分點,排全國倒數(shù)第二,而小城鎮(zhèn)建設差距就更大。即便政府政策和地方政府利益產(chǎn)生矛盾,地方政府也無法改變既定政策,只能在政策空間下進行利益最大化變通、抵抗(周雪光,2008,2012)。因此在土地規(guī)劃上地方政府可能會出現(xiàn)以下一些利益性問題。

    首先是盲目政績觀所導致的土地利用率低;在小城鎮(zhèn)建設中地方政府可能會盲目規(guī)劃,過多的求大求全,而忽略了實際情況;另一個就是放棄已有集鎮(zhèn)重建新集鎮(zhèn)、新開發(fā)區(qū)等。這些都能使耕地大大減少,但又沒有達到小城鎮(zhèn)建設的最終目的,造成土地浪費。這主要是地方政府錯誤的政績?nèi)∠蚝腿狈茖W合理的規(guī)劃形成的。盲目追求政績利益而忽視了小城鎮(zhèn)建設用地的根本原則。

    其次就是土地資本利益化;地方政府過多的追求土地經(jīng)濟效率,擴大自己的土地經(jīng)營權,借小城鎮(zhèn)建設的名義大勢出讓土地,隨意圈地賣地,以此來增加地方財政,追求經(jīng)濟效率。地方政府的利益包括經(jīng)濟利益也包括政治利益(周業(yè)安,2003)。這里在追求經(jīng)濟效益的同時也實現(xiàn)了地方政府一把手的政治利益。這也符合尋租理論,它認為地方政府在追求利益最大時,通過政府干預來尋取租金,而政府的這一行為是實現(xiàn)政府利益最大化,也可以說是一把手政治利益最大化(Blecher,1991;賀衛(wèi),1999)。

    小城鎮(zhèn)建設中土地利用率低和資本化是地方政府的一個通病。地方政府要認清和改變這一現(xiàn)象,就必須認真解讀小城鎮(zhèn)建設,它不是盲目擴城,也不是政治績效的考核標準;它是適應社會經(jīng)濟發(fā)展,化解城鄉(xiāng)二元結(jié)構,增強特色地域經(jīng)濟,實現(xiàn)城鎮(zhèn)化建設全面發(fā)展的一個紐帶。認清小城鎮(zhèn)建設是確立地方政府正確利益取向的關鍵。

    三、 貴州小城鎮(zhèn)建設用地的利益合理化分析

    要實現(xiàn)貴州小城鎮(zhèn)建設用地的利益合理化,就必須建立科學規(guī)劃,科學施工,科學利用,科學管理。本文從以下幾點分析如何實現(xiàn)貴州小城鎮(zhèn)建設用地的合理化。

    其一:貴州小城鎮(zhèn)建設在土地上必須科學規(guī)劃,立足當前兼顧長遠。在小城鎮(zhèn)建設用地上貫徹和執(zhí)行我國合理利用土地和保護耕地的基本國策,堅持有效的利用和保護耕地以及合理的節(jié)約用地,在嚴格保護耕地的基礎上特別是要加強對基本農(nóng)田的保護,加強和提高在小城鎮(zhèn)建設中的土地利用率,積極推行和開展生態(tài)土地治理。

    其二:貴州小城鎮(zhèn)建設在用地上的科學設計;我國的城鎮(zhèn)規(guī)劃更多的是以現(xiàn)有的集鎮(zhèn)為中心,向集鎮(zhèn)周邊的村、街道擴展,對小城鎮(zhèn)建設邊界有既定的劃分,這就說明小城鎮(zhèn)建設的總體設計成為小城鎮(zhèn)建設合理性、科學性的關鍵。貴州小城鎮(zhèn)建設設計規(guī)劃要因地制宜、科學設計,從地域性特點出發(fā),整合資源優(yōu)勢,兼顧民俗民風,做好小城鎮(zhèn)的合理布局和科學規(guī)劃。注重產(chǎn)業(yè)、突出特點,努力做到設計的科學性和用地的節(jié)約性,切實做好生態(tài)環(huán)境的保護,避免不必要的資源浪費。

    其三:貴州小城鎮(zhèn)建設用地的科學管理;地方政府在保障科學用地的同時,要維護用地制度建設,確保國家土地政策的實施,建立完善的土地管理模式。貴州在小城鎮(zhèn)建設還處在發(fā)展探索階段,小城鎮(zhèn)建設的管理更是一個學習的過程。管理好土地的利用,也就解決好小城鎮(zhèn)建設的根本。土地是小城鎮(zhèn)建設的矛盾主體和利益承載體,管理和處理好土地利益就實現(xiàn)地方政府和土地所有者的利益合理化,公平化。也就實現(xiàn)了小城鎮(zhèn)建設用地的科學化。

    四、 結(jié)論

    結(jié)合以上的分析;貴州小城鎮(zhèn)建設是一個長期、復雜、艱巨的一個過程。土地則是一切利益關系的載體。解決好貴州各級地方政府在小城鎮(zhèn)建設用地的利益取向、利益管理;能夠更加完善小城鎮(zhèn)建設用地的科學性、合理性、有效性?!岸嗖寿F州”、“特色小城鎮(zhèn)”是貴州的建設現(xiàn)狀,也是貴州特色民族風情,多彩民族文化的表現(xiàn)。建立一鎮(zhèn)一貌、一鎮(zhèn)一特色的小城鎮(zhèn)就要發(fā)揮好地域優(yōu)勢、民族特色。地方政府要充分發(fā)揮好自己的職能,實現(xiàn)利益的合理分配,為小城鎮(zhèn)建設打好堅實的基礎。(作者單位:貴州財經(jīng)大學)

    參考文獻

    [1] 周雪光:《基層政府間的“共謀現(xiàn)象”:一個政府行為的制度邏輯》,《社會學研究》,2008年第6期。

    [2] 周雪光、練宏:《中國政府的治理模式:一個“控制權”理論》,《社會學研究》,2012年。

    [3] 周業(yè)安:《地方政府競爭與經(jīng)濟增長》,《中國人民大學學報》,2003年第1期。

    [4] Blecher,M.,1991,“Developmental State, Entrepreneurial State: The Political Economy of Socialist Reform in Xinju Municipality and Guanghan County”,in the Road to Crisis: The Chinese State in the Era of Economic Reform, White, Gordon(edit), London: Macmillan.

    [5] 賀衛(wèi):《尋租經(jīng)濟學》,中國發(fā)展出版社,1999年。

    [6] 城市藍皮書《中國城市發(fā)展報告2012》,社會科學出版社,2012年。

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