貴州小城鎮(zhèn)建設下地方政府利益探討

唐小志

摘 要：貴州由于獨特的喀斯特地貌，很多的小城鎮(zhèn)都建立在緩坡、山腰和丘陵間。土地資源欠缺是實情，要想實現(xiàn)科學合理的發(fā)展小城鎮(zhèn)，擴大小城鎮(zhèn)的現(xiàn)狀，在土地規(guī)劃利用上就必須結(jié)合區(qū)域情況，合理利用土地資源。地方政府是小城鎮(zhèn)建設的主體，而土地的資本轉(zhuǎn)變也是地方政府財政收入的主要來源。如何實現(xiàn)貴州地方政府在小城鎮(zhèn)建設中的利益合法化和小城鎮(zhèn)建設用地的合理化。這是本文需要探討的問題。

關鍵詞：小城鎮(zhèn)建設；政府利益；土地利用；集鎮(zhèn)

貴州：地處中國西南部，是中國貧困問題突出、城鎮(zhèn)化率很低的欠發(fā)達省份。近幾年貴州大力發(fā)展工業(yè)強省和小城鎮(zhèn)帶動城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略，使得貴州經(jīng)濟社會得到很大的發(fā)展。貴州在小城鎮(zhèn)建設用地規(guī)劃利用上要結(jié)合區(qū)域情況，合理利用土地資源。地方政府是小城鎮(zhèn)建設土地轉(zhuǎn)變和經(jīng)營的主體，要實現(xiàn)好這一主體在小城鎮(zhèn)建設中的積極作用，本文從以下幾點來分析。

一、 貴州小城鎮(zhèn)建設用地概述

貴州小城鎮(zhèn)建設是在現(xiàn)有的集鎮(zhèn)基礎上進行擴張，也有少部分新建和移民集鎮(zhèn)的建設，但總體是擴張建設為主。小城鎮(zhèn)建設作為貴州城鎮(zhèn)化建設的重點，在土地利用上就有很大的提高。因此合理規(guī)劃和利用土地是貴州小城鎮(zhèn)建設的關鍵所在。貴州小城鎮(zhèn)建設用地分為集鎮(zhèn)建設用地、地域特色產(chǎn)業(yè)園建設用地、公共基礎設施建設用地。

集鎮(zhèn)建設用地：這主要是通過對集鎮(zhèn)的長遠性建設規(guī)劃，在已有的集鎮(zhèn)基礎上規(guī)劃著眼未來，合理規(guī)劃建設范圍。這方面的土地利用主要是在街道和街道兩旁的合理宅基用地。

地域特色產(chǎn)業(yè)園建設用地：貴州是一個多山少地的省份?！岸嗖寿F州”主要體現(xiàn)在貴州的各個小地域和民族風情和完美的自然環(huán)境。發(fā)展好各地域的特殊產(chǎn)業(yè)、民族文化是貴州建設城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略目標。貴州小城鎮(zhèn)建設要突出地域經(jīng)濟，發(fā)展地方特色產(chǎn)業(yè)，要使貴州的小城鎮(zhèn)成為真正的新型城鎮(zhèn)、人口聚集型城鎮(zhèn)。不能讓貴州小城鎮(zhèn)“空城化”。發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)就是提高城鎮(zhèn)就業(yè)，減少農(nóng)民的對外轉(zhuǎn)移。地域特色產(chǎn)業(yè)園用地是在小城鎮(zhèn)建設的一部分，貴州各地區(qū)根據(jù)地區(qū)支柱產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟和地理環(huán)境來合理規(guī)劃土地使用。

公共基礎設施建設用地：公共基礎設施是小城鎮(zhèn)建設的基礎，也是發(fā)展特色小城鎮(zhèn)的具體體現(xiàn)。貴州要打破千“鎮(zhèn)”一面的現(xiàn)象就必須從區(qū)域民族風情著手。從公共基礎設施建設上來引導小城鎮(zhèn)的發(fā)展，建立符合區(qū)域風情、民族文化的特色性公共建筑設施，從而確定整個區(qū)域小城鎮(zhèn)的建設風格，避免建設“多而不彩”的貴州小城鎮(zhèn)。公共基礎設施的用地主要是配合小城鎮(zhèn)的發(fā)展而增加的，也是城鎮(zhèn)化建設帶來的必然產(chǎn)物。

二、 貴州小城鎮(zhèn)建設用地中地方政府可能的利益取向

貴州城鎮(zhèn)化建設用地本身就是供需很大問題。據(jù)《中國城市發(fā)展報告（2012）》城市南皮書顯示：貴州城鎮(zhèn)化率不到40%，據(jù)統(tǒng)計低于全國平均15個百分點，排全國倒數(shù)第二，而小城鎮(zhèn)建設差距就更大。即便政府政策和地方政府利益產(chǎn)生矛盾，地方政府也無法改變既定政策，只能在政策空間下進行利益最大化變通、抵抗（周雪光，2008，2012）。因此在土地規(guī)劃上地方政府可能會出現(xiàn)以下一些利益性問題。

首先是盲目政績觀所導致的土地利用率低；在小城鎮(zhèn)建設中地方政府可能會盲目規(guī)劃，過多的求大求全，而忽略了實際情況；另一個就是放棄已有集鎮(zhèn)重建新集鎮(zhèn)、新開發(fā)區(qū)等。這些都能使耕地大大減少，但又沒有達到小城鎮(zhèn)建設的最終目的，造成土地浪費。這主要是地方政府錯誤的政績?nèi)∠蚝腿狈茖W合理的規(guī)劃形成的。盲目追求政績利益而忽視了小城鎮(zhèn)建設用地的根本原則。

其次就是土地資本利益化；地方政府過多的追求土地經(jīng)濟效率，擴大自己的土地經(jīng)營權，借小城鎮(zhèn)建設的名義大勢出讓土地，隨意圈地賣地，以此來增加地方財政，追求經(jīng)濟效率。地方政府的利益包括經(jīng)濟利益也包括政治利益（周業(yè)安，2003）。這里在追求經(jīng)濟效益的同時也實現(xiàn)了地方政府一把手的政治利益。這也符合尋租理論，它認為地方政府在追求利益最大時，通過政府干預來尋取租金，而政府的這一行為是實現(xiàn)政府利益最大化，也可以說是一把手政治利益最大化（Blecher，1991；賀衛(wèi)，1999）。

小城鎮(zhèn)建設中土地利用率低和資本化是地方政府的一個通病。地方政府要認清和改變這一現(xiàn)象，就必須認真解讀小城鎮(zhèn)建設，它不是盲目擴城，也不是政治績效的考核標準；它是適應社會經(jīng)濟發(fā)展，化解城鄉(xiāng)二元結(jié)構，增強特色地域經(jīng)濟，實現(xiàn)城鎮(zhèn)化建設全面發(fā)展的一個紐帶。認清小城鎮(zhèn)建設是確立地方政府正確利益取向的關鍵。

三、 貴州小城鎮(zhèn)建設用地的利益合理化分析

要實現(xiàn)貴州小城鎮(zhèn)建設用地的利益合理化，就必須建立科學規(guī)劃，科學施工，科學利用，科學管理。本文從以下幾點分析如何實現(xiàn)貴州小城鎮(zhèn)建設用地的合理化。

其一：貴州小城鎮(zhèn)建設在土地上必須科學規(guī)劃，立足當前兼顧長遠。在小城鎮(zhèn)建設用地上貫徹和執(zhí)行我國合理利用土地和保護耕地的基本國策，堅持有效的利用和保護耕地以及合理的節(jié)約用地，在嚴格保護耕地的基礎上特別是要加強對基本農(nóng)田的保護，加強和提高在小城鎮(zhèn)建設中的土地利用率，積極推行和開展生態(tài)土地治理。

其二：貴州小城鎮(zhèn)建設在用地上的科學設計；我國的城鎮(zhèn)規(guī)劃更多的是以現(xiàn)有的集鎮(zhèn)為中心，向集鎮(zhèn)周邊的村、街道擴展，對小城鎮(zhèn)建設邊界有既定的劃分，這就說明小城鎮(zhèn)建設的總體設計成為小城鎮(zhèn)建設合理性、科學性的關鍵。貴州小城鎮(zhèn)建設設計規(guī)劃要因地制宜、科學設計，從地域性特點出發(fā)，整合資源優(yōu)勢，兼顧民俗民風，做好小城鎮(zhèn)的合理布局和科學規(guī)劃。注重產(chǎn)業(yè)、突出特點，努力做到設計的科學性和用地的節(jié)約性，切實做好生態(tài)環(huán)境的保護，避免不必要的資源浪費。

其三：貴州小城鎮(zhèn)建設用地的科學管理；地方政府在保障科學用地的同時，要維護用地制度建設，確保國家土地政策的實施，建立完善的土地管理模式。貴州在小城鎮(zhèn)建設還處在發(fā)展探索階段，小城鎮(zhèn)建設的管理更是一個學習的過程。管理好土地的利用，也就解決好小城鎮(zhèn)建設的根本。土地是小城鎮(zhèn)建設的矛盾主體和利益承載體，管理和處理好土地利益就實現(xiàn)地方政府和土地所有者的利益合理化，公平化。也就實現(xiàn)了小城鎮(zhèn)建設用地的科學化。

四、 結(jié)論

結(jié)合以上的分析；貴州小城鎮(zhèn)建設是一個長期、復雜、艱巨的一個過程。土地則是一切利益關系的載體。解決好貴州各級地方政府在小城鎮(zhèn)建設用地的利益取向、利益管理；能夠更加完善小城鎮(zhèn)建設用地的科學性、合理性、有效性?！岸嗖寿F州”、“特色小城鎮(zhèn)”是貴州的建設現(xiàn)狀，也是貴州特色民族風情，多彩民族文化的表現(xiàn)。建立一鎮(zhèn)一貌、一鎮(zhèn)一特色的小城鎮(zhèn)就要發(fā)揮好地域優(yōu)勢、民族特色。地方政府要充分發(fā)揮好自己的職能，實現(xiàn)利益的合理分配，為小城鎮(zhèn)建設打好堅實的基礎。（作者單位：貴州財經(jīng)大學）

參考文獻

[1] 周雪光：《基層政府間的“共謀現(xiàn)象”：一個政府行為的制度邏輯》，《社會學研究》，2008年第6期。

[2] 周雪光、練宏：《中國政府的治理模式：一個“控制權”理論》，《社會學研究》，2012年。

[3] 周業(yè)安：《地方政府競爭與經(jīng)濟增長》，《中國人民大學學報》，2003年第1期。

[4] Blecher，M.，1991，“Developmental State， Entrepreneurial State： The Political Economy of Socialist Reform in Xinju Municipality and Guanghan County”，in the Road to Crisis： The Chinese State in the Era of Economic Reform， White， Gordon（edit）， London： Macmillan.

[5] 賀衛(wèi)：《尋租經(jīng)濟學》，中國發(fā)展出版社，1999年。

[6] 城市藍皮書《中國城市發(fā)展報告2012》，社會科學出版社，2012年。