市場轉(zhuǎn)型過程中地方政府角色研究的三大范式之比較

付光偉

(河南大學哲學與公共管理學院，河南 開封 475004)

市場轉(zhuǎn)型過程中地方政府角色研究的三大范式之比較

付光偉

(河南大學哲學與公共管理學院，河南 開封 475004)

改革開放以來，地方政府在中國轉(zhuǎn)型進程中扮演了關鍵性的角色。學術界對此有褒有貶，提出了各種理論解釋，從方法論的角度可以將其概括為援助之手范式、攫取之手范式和無為之手范式。三種研究范式對地方政府在中國市場轉(zhuǎn)型進程中的作用給出了非常不同的解釋，特別是援助之手范式與攫取之手范式之間，立場的相互對立非常明顯。各研究范式之間的對立主要原因在于研究對象、研究視角上的差異，從本質(zhì)上展現(xiàn)了當前國家體制中的“悖論”性現(xiàn)實。

地方政府；援助之手范式；攫取之手范式；無為之手范式

中國沒有服用“急速私有化”的藥方，而是以獨特的方式實行漸進式的社會主義市場經(jīng)濟改革，使經(jīng)濟持續(xù)增長，社會相對穩(wěn)定，這激發(fā)了國內(nèi)外的社會科學研究者競相破解中國經(jīng)濟增長之謎。圍繞三大解謎范式之一的國家中心主義，眾多學者強調(diào)地方政府在經(jīng)濟發(fā)展中的重要作用，提出了一系列的分析性概念并做出相應的解釋，代表性的理論主要有“地方法團主義”、“地方政府即廠商”、“地方性市場社會主義”、“市場行動者”、“企業(yè)家型政府”、“掠奪型政府”、“發(fā)展型政府”、“謀利型政權經(jīng)營者”、“后地方法團主義”、“懸浮型政府”等。

這些用來描述地方政府角色特征的、令人眼花繚亂的概念一方面反映出學者們對該問題研究的豐碩成果，但同時也反映出研究的碎片化和欠系統(tǒng)性。因此，本文擬從方法論的角度將這些分散性的研究結論進行概括、提煉和升華，以利于未來的研究工作。Frye 和 Shleifer在解釋波蘭和俄羅斯在市場化改革中不同的經(jīng)濟表現(xiàn)時，提出了政府與經(jīng)濟之間的三種關系，即無為之手(invisible-hand)、援助之手(helping-hand)和攫取之手(grabbing-hand)[1]。筆者認為，上述關于中國地方政府角色特征的描述性概念大都可以放入Frye 和 Shleife所提出的三只手中的一只，由此也就形成了研究中國地方政府角色的三大范式：援助之手范式、攫取之手范式和無為之手范式。

一、援助之手范式

援助之手范式的基本觀點是，與蘇聯(lián)和東歐等社會主義轉(zhuǎn)型國家相比，中國地方政府是“愛市場的”，它們在市場轉(zhuǎn)型過程中既當官員又當企業(yè)家，積極參與地方的市場經(jīng)濟活動，在中國經(jīng)濟的快速發(fā)展中發(fā)揮著正面的促進作用。各國學者提出的有代表性的理論包括：簡·奧伊(Jean Oi，1992)的“地方政府法團主義”(Local State Corporatism，簡稱LSC模型)、簡·杜珍(Jane Duckett)的“企業(yè)家型政府”(Entrepreneurial State，簡稱ES模型)、布萊切與許慧文(Marc Blecher and Vivienne Shue)的“發(fā)展型政府”(Developmental State，簡稱DS模型)以及錢穎一和溫格斯特(Yingyi Qian and Barry Weingast)的“市場保護型聯(lián)邦主義”( Market-preserving Federalism，簡稱MPF模型)。

簡·奧伊的LSC模型認為，中國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村級地方政府在市場轉(zhuǎn)型過程中扮演了一個不同于其它亞洲新興工業(yè)化國家的發(fā)展型政府的角色，即地方政府直接經(jīng)營自己轄區(qū)內(nèi)的集體企業(yè)，儼然一個商業(yè)公司。簡氏將這種政治與經(jīng)濟的獨特結合方式命名為“地方政府法團主義”[2]。“地方政府法團主義”有其深厚的制度基礎，首先，“分灶吃飯”的財政體制改革賦予地方政府財政盈余的自由支配權，激發(fā)了地方政府通過發(fā)展經(jīng)濟以擴大地方稅收的經(jīng)濟動機。其次，農(nóng)業(yè)非集體化的制度改革將農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的收入支配權還給了農(nóng)民家庭，限制了地方政府從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中擴大稅收的行為[3]。此外，地方黨政官員在地方經(jīng)濟發(fā)展中不僅有個人利益，同時也可以通過突出的經(jīng)濟發(fā)展成就獲得晉升的資本?！暗胤秸▓F主義”使中國實現(xiàn)了所謂的“無私有化的進步”。沃德與彭玉生從基層地方政府為什么能夠管理好轄區(qū)內(nèi)企業(yè)的角度進一步深化了對“地方政府法團主義”認識和理解[4][5]。

簡·杜珍的ES模型主要描述地方政府中很多職能部門開公司、辦企業(yè)的現(xiàn)象，認為具有此類行為特征的地方政府可以稱作“企業(yè)家型政府”，并且企業(yè)家型政府的角色實踐是地方政府在改革過程中面臨財政壓力時的一種積極適應。首先，它是解決分稅制改革導致的地方政府財政困難的一個有效途徑，為地方公共服務的提供謀得了資金。其次，它為政府機構改革中失去工作的官員和一般雇員提供了就業(yè)機會，減少了有影響力的地方官員對政府機構改革的抵制，從而有利于機構改革的順利推進。基于此，企業(yè)家型政府在中國社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展過程中扮演的是一種“援助之手”的角色[6]。

布萊切與許慧文的DS模型描述了地方政府間接參與市場經(jīng)濟活動的現(xiàn)象。該模型通過對河北辛集市政府行為的個案分析認為，辛集市政府已經(jīng)不再直接參與集體企業(yè)的微觀經(jīng)營管理活動了，它對私營企業(yè)的發(fā)展也很關心，雖然有個別政府部門也擁有企業(yè)，但從政府整體來說，主要是通過建立皮革貿(mào)易城，為轄區(qū)內(nèi)的私有和集體皮革企業(yè)提供質(zhì)量監(jiān)控、建立商會、開拓市場等外圍服務，表現(xiàn)出“發(fā)展型政府”的特征。兩位研究者認為，地方政府這樣做的目的主要是為了擴大稅收，但同時，轄區(qū)內(nèi)的企業(yè)也深深地陷入了對政府提供的公共服務的依賴，這在客觀上也保住了地方政府官員在日益上升的富裕商人階層面前的面子和持久的影響力[7]。

錢穎一和溫格斯特繼續(xù)沿著財政體制改革的思路考察了中國地方政府的行為特征，提出了解釋中國地方政府角色的PMF模型。該模型認為中國“分灶吃飯”的財政承包制度建立了一個中央和省級政府分享稅收大餅的長效機制，這種稅收權利的清晰界定一方面有助于限制中央政府的掠奪行為，同時也激發(fā)了地方政府發(fā)展地方經(jīng)濟的積極性和自主性。而要素的自由流動和轄區(qū)間的競爭促成的“用腳投票”機制又約束了地方政府的掠奪行為。這種激勵和約束的結合促使中國的各級政府為發(fā)展市場經(jīng)濟而不遺余力[8]。

在國內(nèi)學者中，丘海雄、洪銀興、楊瑞龍等也從不同的角度論述了地方政府在中國市場轉(zhuǎn)型過程中所扮演的“援助之手”的角色。丘海雄和徐建牛認為，隨著產(chǎn)權體制改革的深入，集體企業(yè)的民營化限制了地方政府對民營企業(yè)的直接管理，但是由財政體制改革激發(fā)的地方政府對財稅收入的激勵仍然存在。在這種背景下，地方政府不再扮演直接參與企業(yè)微觀經(jīng)營活動“企業(yè)家”角色，而是退出了企業(yè)，轉(zhuǎn)而從外圍為轄區(qū)內(nèi)企業(yè)的經(jīng)營活動提供各種公共品，以此推動整個地區(qū)經(jīng)濟的繁榮和發(fā)展。因此，是產(chǎn)權改革導致了地方政府的行為方式進入“后地方法團主義”時代[9]。

洪銀興認為，中國地方政府的行為具有市場性。首先，在市場機制不完善的階段，地方政府在一定范圍內(nèi)發(fā)揮了本來應該由市場機制發(fā)揮的作用。其次，政府幫助企業(yè)與地區(qū)外企業(yè)競爭。第三、政府維護本地企業(yè)謀求利潤最大化行為[10]。同時，中國的地方政府在市場轉(zhuǎn)型中還扮演著制度創(chuàng)新者的角色。在市場經(jīng)濟發(fā)展過程中，許多市場化的新生事物是由地方政府在實踐中探索出來的，地方政府還時常對來自中央政府的計劃干預進行“市場化處理”，保證了中國市場化改革的持續(xù)推進。楊瑞龍的“中間擴散型制度變遷”理論就強調(diào)了地方政府在市場化改革過程中所發(fā)揮的促進制度變遷的功能[11]。

二、攫取之手范式

與援助之手范式針鋒相對，攫取之手范式認為，中國的地方官僚利用行政權力，從轄區(qū)內(nèi)的企業(yè)和居民那里收取各種名目的稅費，獲得大量預算外資金，并且這些資金很少用于生產(chǎn)目的。所以，地方政府在市場轉(zhuǎn)型過程中扮演了一個攫取之手的角色，而不是援助之手的角色。

楊善華認為，在改革之前的總體性社會中,政府在行政管理職能上的單一化和上下級政府職能的一致性,使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權的主要特征表現(xiàn)為對國家意志的貫徹及對上級指令和政策的服從與執(zhí)行,雖然它作為一級政府也有一定的權力運作空間。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權的這一特性可以用“代理型政權經(jīng)營者”這一概念來概括。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權由于自身并未成為一個利益集團,未參與對社區(qū)利益的瓜分，所以使得它能夠相對比較公正地管理地方社會。改革使政府間的利益出現(xiàn)分化,也使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權與社區(qū)的利益發(fā)生分化,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權成為了一個具有獨立利益的集團,為了獲取自身利益,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權開始偏離其管理社區(qū)、組織社區(qū)生活的公共職責，成為一個“謀利型政權經(jīng)營者”[12]。

薩基森和張建(Sally Sargeson and Jian Zhang)對浙江杭州市西湖區(qū)地方政府的研究表明，由于中國的改革只是將權力下放給地方政府，產(chǎn)權的地方化導致地方政府在地方社會、經(jīng)濟發(fā)展中的絕對權力。所以，地方政府可以通過各種手段“變通性”地執(zhí)行來自中央政府的產(chǎn)權改革政策，將官員的私人利益放在地方社區(qū)利益之上，將地方社區(qū)的公共企業(yè)合法化為個別官員的私人企業(yè)。財富與權力在地方官員手中的進一步集中，可能削弱中央政府對政治、經(jīng)濟改革的主導能力，不利于地方私營企業(yè)的發(fā)展，阻礙民眾對地方事務決策過程的公共參與，惡化政府與社會之間的關系。所以，地方政府的行為不是具有發(fā)展性，而是具有掠奪性[13]。

伯恩斯坦和盧小波(Thomas P. Bernstein and Xiaobo Lu)認為，中國農(nóng)村二十年的快速變遷及其成果在各個地區(qū)表現(xiàn)出巨大差異。東部沿海地區(qū)在發(fā)展型地方政府的推動下，快速實現(xiàn)了農(nóng)村的工業(yè)化，大大改善了當?shù)剞r(nóng)民的生活。而在中西部地區(qū)的農(nóng)村，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展緩慢，農(nóng)業(yè)仍然是農(nóng)戶最主要的收入來源。地方政府為了滿足地方開支和實施雄心勃勃的所謂發(fā)展計劃，只有從農(nóng)民家庭收取各種稅和費。這種掠奪行為加重了農(nóng)民的負擔，制造了農(nóng)民與地方政府之間的矛盾，雖然中央政府反復強調(diào)要減輕農(nóng)民負擔，并通過村民選舉、村務公開等措施解決該問題，但收效甚微[14]。

周雪光的研究表明，上世紀90年代，中央政府實行的各項旨在硬化地方政府財政預算約束的改革出現(xiàn)了事與愿違的結果，即地方政府自上而下地攫取資源，使得來自上級政府的日益硬化的預算約束再次軟化。這主要表現(xiàn)在：第一，基層政府向企業(yè)或個人征收正式稅收之外的各種苛捐雜稅，將政府之外的資源轉(zhuǎn)化為政府可支配的財政能力；第二，通過政治壓力或交換關系迫使或誘使轄區(qū)內(nèi)的企業(yè)或其他實體單位向政府倡導的政績項目或其它公共設施工程捐贈出力；第三，自上而下的“釣魚工程”：上級政府拿出很少一部分資金做“誘餌”，鼓勵下級政府或單位利用各種集資方式完成某項工程。周認為，導致地方政府“逆向軟預算約束”行為產(chǎn)生的主要原因有兩個：第一，干部晉升制度和信息不對稱為地方政府突破預算限制追求資源密集型政績工程提供了激勵；第二，組織制度層面自上而下的約束機制由于上下級官員的合謀而難以有效運行，自下而上的企業(yè)或個人的抵制活動因組織化程度不對稱而無法奏效，權責利三位一體在實際運行中的分離導致目標責任制的失敗[15]。

1994年,中央政府推行的“分稅制”改革弱化了地方政府興辦工業(yè)企業(yè)的積極性，“以地生財”逐漸成為地方政府又一個攫取物質(zhì)資源的方式。周飛舟詳細描述了地方政府通過土地征用和開發(fā)來“圈錢”的具體運作過程，并且認為，在這個過程中，地方政府、開發(fā)商和被征地農(nóng)民在利益分配上是極度不公平的，這為群體性抗爭事件的出現(xiàn)埋下了隱患。中央政府力圖控制、改變地方政府行為的努力不但沒有收到預期的效果，反而驅(qū)使地方政府更加強有力地謀取各種體制外資源[16]。蘇紅對上海一個郊區(qū)鎮(zhèn)政府在土地征用過程中的行為表現(xiàn)的研究得出了類似的結論，并且對“地方法團主義”的一些假設提出了挑戰(zhàn)[17]。

陳抗的研究表明，“分灶吃飯”的財政體制改革激勵著地方政府伸出“援助之手”發(fā)展經(jīng)濟，擴大地方稅基，即使有腐敗也不嚴重。然而在分稅制改革之后，中國的地方政府也伸出了“攫取之手”[18]。在1994年實行的分稅制改革中，中央政府利用行政命令重新確定了中央和地方的財政分配比例，導致大量的財政收入被中央拿走，而財政負擔卻推給地方。不確定性和不信任感開始在這套分配體系中漫延，促使地方政府從“坐寇”向“流寇”轉(zhuǎn)變。坐寇有組織、有節(jié)制的攝取是一種“援助之手”行為，因為他們對當?shù)囟惢拈L期發(fā)展感興趣。而流寇的特性就是不考慮將來，盡可能多地在短期內(nèi)攫取。Wong 也認為，地方政府在分稅制改革后由于財力不足，當無力支付地方公共服務費用又缺乏征稅權時，他們只好通過增加各種名目的收費和無計劃地低價出售國有資產(chǎn)等方式增加預算外資金收入，這給許多地區(qū)帶來了嚴重的問題[19]。

三、無為之手范式

根據(jù)周黎安的研究，中國的各級地方政府無一例外地卷入了以追求GDP為目標的政治錦標賽之中，錦標賽的規(guī)則由上級政府決定，獲得優(yōu)勝的下級行政長官將獲得晉升，并且也獲得了進入下一輪政治競賽的資格，而表現(xiàn)不佳的下級長官不僅不能晉升，同時也失去下一輪競賽的資格[20]。在政治錦標賽體制的壓力之下，地方官員為了仕途上的晉升，必須做出比其他同級地方政府更大的成績，甚至可以不顧地方的需求而做出一些“驚天動地”的政績工程來引起上級政府的注意。這就必然使得地方政府很難獨善其身，做到“無為而治”，充當一個“無為之手”的角色。

但是，根據(jù)周飛舟的研究，稅費改革限制了地方政府自上而下攫取財政資源的“逆向軟預算約束”行為，而這對于那些中西部工業(yè)欠發(fā)達地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的影響幾乎是致命的。因為這些地區(qū)的基層地方政府沒有其它的財政收入來源，如果不能夠從農(nóng)村收取各種稅費，日常的運轉(zhuǎn)就會非常困難。在這種制度背景下，這些地區(qū)的地方政府行為開始由過去的“要錢”、“要糧”變?yōu)椤芭苠X”和借債。由此，基層政權的行為從過去的“汲取型”變?yōu)榕c農(nóng)民關系更為松散的“懸浮型”[21]。這種“懸浮型”政府的角色表現(xiàn)，實際上是中央強化對地方政府監(jiān)督和約束下的產(chǎn)物，因而是一種被動的“無為之手”，但是它與“援助之手”和“攫取之手”下的政府行為所產(chǎn)生的社會后果是不一樣的，應該引起學界的高度關注。

四、三大范式的比較

綜上所述，三大研究范式對地方政府在市場轉(zhuǎn)型過程中的角色給出了不同的解釋，特別是援助之手范式和攫取之手范式，更是針鋒相對。這種不同和對立，一方面是由于各個研究范式所研究的地區(qū)和時期不同導致的，因為不同地區(qū)、不同時期的地方政府行為是存在很大差異的；另一方面是由于各個范式看待問題的角度不同，即所謂“橫看成嶺側(cè)成峰”。

(一)研究對象的差異

從研究對象的時間差異來看，援助之手范式大多描述的是中國市場轉(zhuǎn)型早期地方政府的行為表現(xiàn)。如簡·奧伊的地方法團主義理論，主要是解釋上世紀90年代初中國農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的蓬勃發(fā)展現(xiàn)象。錢穎一和溫格斯特提出的“市場保護型聯(lián)邦主義”理論主要研究的是1994年的分稅制改革。簡·杜珍的ES模型是1998年提出來的，而布萊切和許慧文最晚提出的DS模型也在2001年。相比之下，攫取之手范式描述的主要是進入新世紀以后地方政府的行為表現(xiàn)。如周飛舟和蘇紅對地方政府在土地征用過程中的角色的研究都是近幾年的事情。薩基森和張建對杭州的研究最早，但也在1999年。周雪光在2005年提出了“逆向軟預算約束”的概念。無為之手范式主要描述的是2003年稅費改革后中西部經(jīng)濟落后地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的角色表現(xiàn)。

從研究對象的地區(qū)差異來看，援助之手范式大多描述的是東部沿海經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的地方政府角色。如簡·奧伊主要研究蘇南地區(qū)和山東省集體企業(yè)較發(fā)達地區(qū)的地方政府，布萊切和許慧文的DS模型主要研究河北辛集，它的皮革產(chǎn)業(yè)發(fā)展很快，在國內(nèi)外市場具有競爭力。丘海雄和徐建牛的“后地方法團主義”概念主要描述的是珠三角地區(qū)的地方政府行為。相比較而言，攫取之手范式描述的地方政府則既有浙江、上海等東部發(fā)達地區(qū)，也有中西部落后地區(qū)。而無為之手范式則主要描述的是中西部工商業(yè)欠發(fā)達地區(qū)的基層地方政府行為。

從研究對象的行動類型來看，援助之手范式主要強調(diào)是地方政府在生產(chǎn)領域中的角色表現(xiàn)，如參與企業(yè)經(jīng)營管理、為企業(yè)發(fā)展提供必要的公共服務等。而攫取之手范式則主要強調(diào)的是地方政府在利益分配中的表現(xiàn)，如薩基森和張建描述的是杭州的地方政府如何通過產(chǎn)權改革政策的扭曲執(zhí)行來瓜分集體企業(yè)的股權，周飛舟和蘇紅描述了地方政府在土地征用過程中是如何在地方政府、開發(fā)商和被征地農(nóng)民間之間進行利益分配的，這些行為都不是生產(chǎn)性行為。同時，從另一個角度來看，援助之手范式注重的是地方政府正式的、外顯的官方行為，而攫取之手范式則注重地方政府非正式的、隱秘的行為。由于海外研究者語言等方面的障礙，他們很難去深入理解地方政府的非正式行為，所以援助之手范式得到了大部分海外研究者的支持。而國內(nèi)的研究者則更容易通過各種手段了解地方政府隱秘的行為，所以，持攫取之手范式的研究者以國內(nèi)研究者居多。

(二)研究視角的差異

在研究視角上，三大研究范式之間也存在諸多差異，主要表現(xiàn)在以下四個方面：

1.對財政體制改革的影響有不同的看法。援助之手范式強調(diào)了財政體制改革對地方政府發(fā)展經(jīng)濟的激勵作用以及給予地方政府發(fā)展地方經(jīng)濟的自主性。而攫取之手范式則看到了財政體制改革導致的對地方政府激勵的不兼容問題，地方政府發(fā)展經(jīng)濟的目的與地方社區(qū)的利益以及中央政府的目標之間并不是完全一致的，地方政府主要關心的是官員自己的私人利益或集團利益。而無為之手的范式則主要描述了財政體制改革加上稅費改革對經(jīng)濟落后地區(qū)的基層地方政府能力的負面影響。

2.對干部政績考核制度的影響有不同的看法。援助之手范式認為干部政績考核制度以經(jīng)濟發(fā)展的硬指標激發(fā)了地方政府發(fā)展地方經(jīng)濟的積極性，并且引導地方政府行為的發(fā)展方向，使之與中央政府的偏好保持一致。而攫取之手范式則看到了干部政績考核制度給地方政府造成的扭曲的激勵，工業(yè)落后地區(qū)的地方政府在面臨來自上級政府的財政硬約束條件下，卻要完成來自干部政績考核制度所要求的各項指標，在這種兩難的情景下，地方政府只有通過各種手段征收稅費來應付，而這必然加重企業(yè)和百姓的負擔，影響經(jīng)濟的進一步發(fā)展。同時，由于上下級政府之間信息的不對稱，導致地方官員通過政績工程來獲得晉升。

3.制度分析的側(cè)重點不同。雖然地方政府角色的研究大都采取了制度主義的分析方法，注重制度對地方政府和官員行為轉(zhuǎn)變的深刻影響。但是，三大研究范式的制度分析的側(cè)重點存在明顯差異。援助之手范式側(cè)重從制度設計的層面來思考地方政府的角色表現(xiàn)，無論是簡·奧伊的研究還是錢穎一的研究，都是從地方政府是一個財政收入最大化的追求者這一假設出發(fā)，從理論上推導出財政制度和干部考核制度應該對地方政府行為有怎樣的影響。相比較而言，攫取之手范式則更加側(cè)重從制度實施的角度來思考地方政府的角色表現(xiàn)。如薩基森和張建的研究，就細致入微地描述了地方政府實施產(chǎn)權改革政策的具體過程，結果表明，實施的結果與中央設計此項制度的良苦用心是偏離的。在周飛舟和蘇紅的研究中我們也同樣可以看到地方政府操縱中央政策的具體運作過程。

4.功能主義和沖突論的差異。援助之手范式在看待地方政府的作用時，是將地方政府放在中國市場轉(zhuǎn)型的宏觀背景下，發(fā)現(xiàn)地方政府在市場轉(zhuǎn)型過程中擔當了市場增進者的角色，這與東歐轉(zhuǎn)型國家的地方政府形成鮮明對比。同時，它們以西方發(fā)達國家的自由市場經(jīng)濟作為標準來衡量中國的市場轉(zhuǎn)型，先入為主地假設市場經(jīng)濟必須滿足哪些功能要求，比如私有產(chǎn)權、有限政府等。而他們發(fā)現(xiàn)中國的情況與這些不相符時，就認為一定有些替代性的機構在執(zhí)行此類功能。因此可以說援助之手范式屬于一種功能主義的解釋。而攫取之手范式則看到的是地方政府在發(fā)展經(jīng)濟過程中對地方企業(yè)和居民的利益剝奪行為，它看到的是地方官員、地方政府部門以及整個地方政府和地方社區(qū)的利益的不一致和沖突。所以我們可以將攫取之手范式看成是一種沖突論的解釋。

五、結束語

地方政府角色研究的三大范式，特別是援助之手范式和攫取之手范式之間的對立，雖然是由于研究者研究對象和研究視角的不同導致的，但是它們也確實反映出當前我國國家體制中潛藏的一個悖論性的現(xiàn)實：經(jīng)濟奇跡與社會危機如影相隨。黃宗智認為，中國在市場轉(zhuǎn)型過程中形成了一個既非市場又非計劃的獨特的“改革中的國家體制”，它既是中國三十年來經(jīng)濟發(fā)展“奇跡”的能動主體，也是同時期凸現(xiàn)的社會和環(huán)境危機的主要根源[22]。要認識中國社會經(jīng)濟發(fā)展過程中這一悖論性的現(xiàn)實，我們從援助之手范式和攫取之手范式的對立中似乎可以找到答案。因為地方政府在經(jīng)濟發(fā)展過程中確實展現(xiàn)了其援助之手的一面，它促成了中國經(jīng)濟發(fā)展的“奇跡”，但同時，地方政府在經(jīng)濟發(fā)展中所展現(xiàn)的攫取之手的另一面卻導致了社會危機的不斷增多。從近年來的群體性抗爭事件來看，我們會發(fā)現(xiàn)，一些威脅社會和諧穩(wěn)定的群體性事件主要發(fā)生在那些經(jīng)濟發(fā)展較快的地區(qū)，因為這些地區(qū)經(jīng)濟越發(fā)展，民眾的土地流失也越嚴重，污染也越嚴重。而中西部一些沒有一點工業(yè)基礎的欠發(fā)達地區(qū)，由于基層政府的“空殼化”，開始表現(xiàn)出一種被動的“無為之手”的角色，反而這些地方的社會矛盾要少一些。

因此，要打破經(jīng)濟奇跡與社會危機之間的悖論性關系，轉(zhuǎn)變地方政府職能，從汲取型政府向服務型政府的轉(zhuǎn)變，從經(jīng)濟經(jīng)營者角色向社會管理者角色轉(zhuǎn)變，就顯得非常迫切。實際上，在中央政府層面，這種轉(zhuǎn)變已經(jīng)出現(xiàn)。根據(jù)王紹光的研究，進入新世紀以來，中國的公共政策格局正在出現(xiàn)從偏重經(jīng)濟政策到重視社會政策的轉(zhuǎn)變，在《第十一個五年規(guī)劃》中設立的公共服務指標甚至超過了經(jīng)濟發(fā)展的指標[22]。那么，地方政府的角色如何能夠隨著中央政府政策導向的轉(zhuǎn)變而轉(zhuǎn)變，需要進一步的實證研究來探討。

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(編輯：李 磊)

2014-05-16

河南省科技發(fā)展計劃項目(142400410687)。

付光偉(1979-)，河南嵩縣人，副教授，主要研究方向：政治社會學。

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2095-7238(2014)10-0007-07

10.3969/J.ISSN.2095-7238.2014.10.002