國家治理視域中的預算法治

胡 海

（中共湖南省委黨校/湖南行政學院，湖南 長沙 410014）

法治是現(xiàn)代國家治理的基本途徑和必要手段。由法制國家向法治國家的邁進，是一個國家真正開始實現(xiàn)現(xiàn)代化的重要標志。預算是國家財政體制的核心，現(xiàn)代預算制度是法治國家的基本要求，預算法治是國家治理的重要組成部分，由稅收國家向預算國家轉(zhuǎn)型，則是現(xiàn)代法治國家的普遍經(jīng)驗。英國、法國、美國遵從三種不同的路徑，均成功實現(xiàn)了由稅收法定向預算法定的轉(zhuǎn)變，構(gòu)建了現(xiàn)代預算法治國家，為其經(jīng)濟社會的發(fā)展提供了重要的制度保障。美國構(gòu)建預算國家的經(jīng)驗，對發(fā)展中國家尤其具有參考價值。中國目前正處于稅收國家發(fā)展的成熟期，迫切需要向預算國家轉(zhuǎn)型，而現(xiàn)實的途徑是在財政統(tǒng)一和財政監(jiān)督交替進行的模式中，建立現(xiàn)代預算制度，加快預算法治建設，構(gòu)建法治財政體系，實現(xiàn)國家治理的現(xiàn)代化。

一 國家治理與預算法治的關系

（一）國家治理的內(nèi)涵

“治理”（Governance）來源于古拉丁語和希臘語的“操舵”一詞，原意是控制、指導和操縱。長期以來他與統(tǒng)治（Government）一詞交叉使用，并且主要用于與國家的公共事務相關的管理活動和政治活動中。但是自20世紀90年代以來，西方政治學和經(jīng)濟學家賦予Governance以新的含義，不僅其涵蓋的范圍超出了傳統(tǒng)的經(jīng)典意義，而且其含義也與Government相去甚遠。他不再僅在英語世界使用，并且開始在歐洲和主要語言中流行；不再只局限于政治學領域，而被廣泛作用于社會經(jīng)濟學領域。[1]

從歷史與邏輯的角度分析，國家的產(chǎn)生，必然意味著國家治理的存在與需求。按照馬克思主義國家學說，國家治理就是“通過配置和運行國家權(quán)力，對國家和社會事務進行控制、管理和提供服務，確保國家安全，捍衛(wèi)國家利益，維護人民權(quán)益，保持社會穩(wěn)定，實現(xiàn)科學發(fā)展”。

從政治學的角度看，國家治理是指政治管理的過程，它包括政治權(quán)威的規(guī)范基礎、處理政治事務的方式和對公共資源的管理，并且特別關注在一個限定的領域內(nèi)維持社會秩序所需要的政治權(quán)威的作用及其對行政權(quán)力的運用。對國家治理，實際上就是在尋求和建立一個客觀公正、高效的政府。

從經(jīng)濟學的角度看，國家治理的最終目的是通過政府、市場與社會的相互協(xié)調(diào)，以管理和促進資源的有效配置，并推動社會經(jīng)濟的持續(xù)、全面、均衡發(fā)展，從而滿足社會成員的需求。按治理內(nèi)容劃分，國家治理應主要包括五個層面：一是經(jīng)濟治理，是實現(xiàn)國家治理的首要前提條件和物質(zhì)基石，目的是通過保障和改善公平競爭，提高經(jīng)濟運行有效性；二是政治治理，是國家治理得以實現(xiàn)的第二個前提條件，是實施其他治理的重要媒介，目的是改進政府運行機制，改善政府績效；三是社會治理，包括推動社會公正、規(guī)范社會秩序、引導社會組織等內(nèi)容；四是文化治理，包括推動社會文化繁榮、提高國家文化軟實力、塑造核心價值體系、提高公民道德素質(zhì)等；五是環(huán)境治理，包括節(jié)約資源、保護環(huán)境、維護人與自然的協(xié)調(diào)發(fā)展等內(nèi)容。[2]

（二）預算法治的內(nèi)涵

預算法治是國家財政權(quán)力活動（財政權(quán)力活動是國家為了達到籌集必要資金的目的，應用其國家權(quán)力對國民進行命令、強制的活動，如：稅務機關的征稅行為、政府部門的發(fā)行國債行為等）和財政管理活動（財政管理活動是使用已經(jīng)籌集到的資金的活動，如：政府采購行為，轉(zhuǎn)移支付行為等）共同的法治基礎，是收入與支出管總的法治基礎。政府預算法治化是財政法治化的基本途徑和手段。國家預算是一個國家財政管理中最具有決定意義的內(nèi)容，它的產(chǎn)生和發(fā)展內(nèi)在地符合了市場經(jīng)濟發(fā)展對政府管理自身和宏觀調(diào)控的要求。法治性是政府預算的靈魂與實質(zhì)，是政府預算賴以產(chǎn)生和存在的基本標志。在政府預算制度的規(guī)范與約束下，國家財政的根本權(quán)限轉(zhuǎn)移到了社會大眾手中，公民通過議會掌握了政府及政府行政行為的決定權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

（三）國家治理與預算法治的相互關系

厘清國家治理與預算法治兩者之間的辨證關系是界定預算法治在國家治理框架內(nèi)的角色與定位的基礎，從而準確把握預算法治，充分發(fā)揮預算法治在國家治理中的作用。

1.預算法治是國家治理的重要組成部分。“財稅法，尤其是預算法，在國家治理的進程中顯得越來越重要。十八屆三中全會提出，推進國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，而國家治理體系更多是強調(diào)的一個制度建設的問題，而這個制度建設的一個核心或者頂層設計，就是法治。如果沒有法治，我國現(xiàn)代的國家治理體系是很難能夠把它建起來的?！盵3]但是，我們講法治，法治是要講理念的，法治首先是理念，包括我們所講的人權(quán)、民主、自由和平等。法治還包括法律制度和法律思維方法。我們應當十分清楚，不是所有的法都能治國的，也不是所有的法都能治好國的。治國，需要良法，需要善法。如果說某一個法律制度是一個惡法的話，這對于每一個人來講不是很有益，會損害每個人的正當權(quán)益。所以我們要明白法是要強調(diào)良法善治的問題。預算法實際上是涉及到政府錢袋子的法律，通過規(guī)范政府收支行為，起到反腐倡廉和保護人民合法權(quán)益的重要作用。

目前北京的霧霾很厲害，以前人們認為只是北京的現(xiàn)象，現(xiàn)在看來是一個全國的現(xiàn)象。在2014年的1月份春節(jié)前，南京、上海都有霧霾，這個時候我們北京人揚眉吐氣說你看，他們也有霧霾了，而且當時上海的霧霾很大，大到什么程度，有人在微博上就這么說，“我清晨打開窗戶一看，以為眼睛瞎了”，“人最遠的距離不是生與死的距離，而是站在上海的大街上，牽著你手卻看不見你的臉”。我們每個人需要藍天、綠地、凈水，治理霧霾需要財政支出，這時候需要政府投資很大一筆錢，在一個財政支出應該投入多少，應該按照什么程序來支出，這就是我們所講的預算問題。很多人覺得預算離我們很遙遠，我想只有當預算逐漸公開透明了，你才會發(fā)現(xiàn)預算跟我們的生活是息息相關的，預算是涉及到每個人的生老病死或衣食住行的問題，預算法是中國最重要的民生法。我國有四本預算，公共預算、國有資本經(jīng)營預算、社會保障預算，還有一個政府基金預算。政府有三本賬，一本收入帳，兩本支出帳：一本是按照功能劃分的帳，一本是按照經(jīng)濟性質(zhì)劃分的帳。我們很多人是不是能看得懂預算？這就是一個很重要的問題，要推動全面深化改革，推動國家治理現(xiàn)代化，我們應當以什么作為突破口，我一直覺得預算、預算法、預算監(jiān)督是最重要的，因為財稅的改革，預算制度的改革，它是可以花很小的成本和代價，但是可以取得看得見的效果，而且社會振動較小。

2.國家治理影響主導預算法治。預算法治與國家治理機制密不可分，預算法治是政府經(jīng)濟監(jiān)督的載體，有什么樣的國家治理機制就必須有相應的預算法治與之相適應。不同國家、同一國家不同時期的國家治理目標、國家的現(xiàn)實任務，所面臨的形勢，國家治理所處的地域性等規(guī)定了預算法治運行軌跡，直接或間接影響國家預算法發(fā)揮作用的大小。作為國家治理重要組成部分的預算法治，必定要在國家治理的框架內(nèi)開展工作，必然隨著國家治理的發(fā)展變革而不斷賦予預算法治工作新內(nèi)涵、新目標、新任務、新重點、新方式，必然受到同一時期國家治理的指導思想、目標任務、治理重點和治理模式等諸多因素的影響與制約。即預算法治總是圍繞國家治理機制主線上下波動，國家治理機制變化到一定程度，必然要引起預算法治的變革。國家治理的發(fā)展決定預算法治的發(fā)展，預算法治不可能超越國家治理的發(fā)展進程而先行發(fā)展。

3.預算法治促進完善國家治理。預算法治在特定歷史條件下遵循自身的內(nèi)在規(guī)律不斷演進，其目標、任務、重點和方式都是隨著國家治理的目標、任務、重點和方式的轉(zhuǎn)變而轉(zhuǎn)變，始終在國家治理中發(fā)揮著不可替代的作用。劉劍文教授指出“法治前提下的預算監(jiān)督應在國家治理體系中扮演更重要的角色”。[4]一是促進政府行政法制化，推動依法治國。預算法治是領導決策和民眾的眼睛，預算監(jiān)督要從立黨為公、執(zhí)政為民的高度，充分認識全面推進依法行政的必要性和緊迫性，真正把促進政府依法行政作為預算法治監(jiān)督的基本準則，理順政府與市場、政府與社會的關系，確保政府的經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務職能基本到位，促進權(quán)責明確、行為規(guī)范、監(jiān)督有效、保障有力的預算執(zhí)法體制的建立；二是促進政府行政高效化，推動經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展。預算法治能促使政府為免遭“秋后算賬”，認真權(quán)衡公共經(jīng)濟資源的投入、配置及由此帶來的社會效益，“三思而后行”，提高經(jīng)濟社會運行質(zhì)量和績效，推進經(jīng)濟社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。三是充實完善國家治理機制。通過開展對預算發(fā)現(xiàn)問題的原因分析，深入揭示國家治理中存在的體制性障礙、機制性缺陷和制度性漏洞，充分發(fā)揮預算法治意見和建議的建設性作用，持續(xù)推動國家治理深化改革。

二 預算法治在國家治理中的重要作用

（一）預算法治是新時期改革與治理的優(yōu)選路徑

1.從歷史上看，預算法與國家形態(tài)交互映照。歷史上，國家形態(tài)與預算法存在密不可分的聯(lián)系。封建國家中，國家被認為是君主的私人財產(chǎn)。相應地，皇糧國稅被認為是民眾天然的義務，稅收征納完全依賴于自上而下的行政命令而非遵循法律。在政治權(quán)力完全不受法律約束的制度架構(gòu)下，稅收和法律沒有必然的聯(lián)系。即使存在稅法，也只是徒有形式或被視為統(tǒng)治的工具。簡而言之，與封建國家形態(tài)相對應的，是“有稅無法”的狀態(tài)。而在17世紀和18世紀，主權(quán)在民、天賦人權(quán)的思想得到廣泛傳播，新興資產(chǎn)階級開始向封建王權(quán)發(fā)起挑戰(zhàn)，其中一項重要的內(nèi)容就是與國王爭奪征稅權(quán)。伴隨著“無代表則不納稅”的呼聲，英國的現(xiàn)代議會制度乃至整個政治制度正式奠基。從一個側(cè)面看，近代資產(chǎn)階級民主政治的建立過程就是稅收法定主義萌芽與發(fā)展的過程。在實行計劃經(jīng)濟的國家中，政府試圖將整個國民經(jīng)濟運行納人計劃之中，將行政命令作為安排生產(chǎn)和分配資金、人力、利益和收人的根本手段。與此相應，稅收也只是被視為行政計劃的一個組成部分，是國家可以任意汲取、分配、使用的國家財產(chǎn)，其強制性、固定性、無償性的屬性被格外凸顯。在這種情況下，財稅法被定位為國家管理經(jīng)濟運行的工具，稅收行政法幾乎成為稅法的同義詞。而在法治國家中，國家機關的一切活動都必須在憲法和法律的框架下進行。與之相應，舊有的稅收權(quán)力關系說的認識逐漸無法滿足國家現(xiàn)實治理的需要。人們開始認識到，稅收是一種公法上的債權(quán)與債務關系，納稅人與國家處在憲法層面上的平等地位。稅收實質(zhì)上是一種納稅人的公共財產(chǎn)，也應當由納稅人來決定如何獲取、管理、分配和使用。因此，財稅法也就成為了“納稅人權(quán)利保護之法”，承擔起了厘清與劃定國家財政權(quán)與私人財產(chǎn)權(quán)邊界的使命?？梢钥吹?，財稅法與國家形態(tài)存在交互映照的關系。財稅法在不同國家形態(tài)下被賦予了不同的使命、表現(xiàn)出不同的特征，而財稅法的變革往往又成為國家形態(tài)轉(zhuǎn)型的推手和先聲。而預算法是財稅法的核心法，因此，預算法與國家形態(tài)也存在交互映照的關系。[5]

2.從現(xiàn)實上看，預算法治成為國家治理優(yōu)選路徑。筆者認為，無論是從必要性還是從可行性層面看，財稅法治（其核心是預算法治）都是中國走向民主法治進程中的優(yōu)選路徑。一方面，就稅收本身而言，強調(diào)稅收法治尤為重要，因為企業(yè)和個人承擔的稅負并不以政府所得到的稅收比重為唯一標準，行政命令體系下的征稅損耗遠大于法治體系。一個與大多數(shù)人印象不同的事實是，光榮革命百年后的英國稅收占GDP的比重，是海峽對岸法國的兩倍，眾所周知，就在這一時期，增稅成為了法國大革命的起因之一。[6]更為關鍵的是，幾千年的歷史一再證明，“人”、“財”、“事”三者是不能分開的，很多時候，控制住了“財”，便控制住了“人”和“事”。財稅法關涉多種利益博弈，如政府與納稅人之間的利益博弈、立法機關與行政機關之間的利益博弈、中央與地方之間的利益博弈，以及納稅人與納稅人之間的利益博弈等問題。如果把財稅關系理順了，那么中國社會的許多癥結(jié)也就迎刃而解。例如，十八屆三中全會公報提出，要確保依法獨立公正行使審判權(quán)檢察權(quán)，改革司法管理體制，推動省以下地方法院、檢察院人財物統(tǒng)一管理，探索建立與行政區(qū)劃適當分離的司法管轄制度，保證國家法律統(tǒng)一正確實施。從本質(zhì)上看，要推動司法改革、實現(xiàn)法院獨立，其中的關鍵點就在于法院的財權(quán)獨立，而這又回到了財稅體制改革的視野范圍中。另一方面，財稅體制改革路徑相比其他改革路徑而言，具有更強的可行性，能夠最大限度地凝聚共識、減小阻力。因為“它是低調(diào)的，不會過分提高人們的期望值；它是具體的，比抽象談論政治民主更容易操作；它是務實的，可以在不太長的時間里產(chǎn)生看得見的變化”。[7]例如，對于官員的貪腐問題，如果按照傳統(tǒng)的嚴肅查辦思路，或是想改革官員選拔考任制度，可能會涉及政治體制中的深層次問題，牽涉到盤根錯節(jié)的利益關系，從而遭到巨大的阻力，甚至陷人困境，最終不了了之。但是，如果我們從財稅法治和預算法治的思路出發(fā)，控制住各級政府的財權(quán)，讓公共財產(chǎn)的收支管理都在陽光下運行，同樣可以獲得良好的效果?？刂谱≠Y金的來源，各級官員的“斂財沖動”將會大為降低，而控制住資金的流向，則讓那些希望搞“面子工程”的官員無法籌得足夠資金來給自己的臉上“抹金”。而且，由于改革公共財政收支體制并不直接觸及官員自身利益，這一改革進路的阻力勢必會大大減小。

（二）民主法治精神下應具有預算法治觀念

民主法治作為現(xiàn)代國家的普遍信念，具有極為豐富的內(nèi)涵，但其核心可以歸納為“控制權(quán)力”與“保護權(quán)利”。在民主法治精神的映照下，財稅法的要旨也可以總結(jié)為對國家財政權(quán)的法治約束和私人財產(chǎn)權(quán)的法治保護。具體可以歸納或解讀為若干重要理念和思想。

1.理財治國觀。理財治國觀簡言之就是“理財即治國”思維。對于2012年公共財政收人超過11萬億元的大國而言，管理好國家的“錢袋子”無疑就是治理國家的重要內(nèi)容。要想“理好財”，就需要規(guī)范、有序地進行國家“理財”活動，而這首先就要求“依法理財”。建構(gòu)一個規(guī)范、完整和科學的財稅法律體系，既能遏制政府的公權(quán)向私人經(jīng)濟領域擴張的沖動，又能避免政府在財政活動中因為規(guī)范漏洞而出現(xiàn)尋租現(xiàn)象，從而使政府能夠做到財政收入合理、合法與合憲，財政支出公開、公平與公正，財政管理有規(guī)、有序與有責。因此，這便要求我國加快財稅立法進程，完善財稅法律體系，使重要的、基礎性的財稅事項都做到有法可依。在此基礎上，再進一步提高立法的科學性與民主性，提高立法質(zhì)量，加強法律實施過程中的監(jiān)督，從而實現(xiàn)良法善治，從財稅法制走向財稅法治。具體來說，國家機關要樹立理財治國理念，自覺地將理財活動納人到法律框架之下，并關注納稅人的權(quán)利實現(xiàn)，有關政府機關也應將自身與納稅人之間的關系由管理關系逐漸過渡為服務關系；同時，納稅人也應提高自身的財稅法治意識和法律遵從度，明確自己的主體地位，積極參與到國家的理財活動中來，關注稅款的征收和使用，并積極運用法律武器，維護自身的合法權(quán)益。

應當看到，我國政府目前尚未很好地將財政收支納人到法治軌道中。例如，我國的財政支出決策機制在很大程度上是建立在政府部門博弈的基礎之上，而各級黨委和政府的領導事實上就是這些博弈的仲裁者。[8]在這種情況下，財政支出很大程度上處于“人治”狀態(tài)中，而作為地方國家權(quán)力機關的人大卻無力承擔起應有的決定和監(jiān)督重任。財政監(jiān)管鞭長莫及導致專項轉(zhuǎn)移支付成為“問題資金”的重災區(qū)，就是一個鮮活的寫照。在這一背景下，強調(diào)“理財治國”更具有深遠而重大的社會意義和深刻的現(xiàn)實意義。李克強總理在國務院第一次廉政工作會議上強調(diào)，必須要“管好錢財，筑牢預算約束力的防線”，并且要求“政府必須首先過緊日子”，正是將管理好“錢袋子”放在了突出的位置上。強調(diào)政府“理財”活動的合法化、規(guī)范化，是與民主、法治的核心價值一脈相承的，不僅有助于推動我國的法治建設，也能夠促進社會資源配置的優(yōu)化和基本公共服務體系的均衡化，從而順應民生建設、人權(quán)保障和社會和諧的要求，對于我國實現(xiàn)國家治理方式的轉(zhuǎn)型和政治、經(jīng)濟和社會改革的突破具有關鍵性的作用。

2.財政控權(quán)觀。財政控權(quán)觀，就是要限制國家財政權(quán)力的外部邊界，實現(xiàn)財政權(quán)力的合理配置?？貦?quán)是法治的核心要求，即通過控制國家權(quán)力來保護納稅人權(quán)利。然而對我國而言，控制權(quán)力是一個更加復雜的問題。由于我國的法治建設主要依賴于政府推進而非自然演進，為了推進法制變革，必須強化政府的權(quán)威和能力，而由于我國形式法治傳統(tǒng)的缺乏，法律往往不能對政府權(quán)力進行有效的約束。在這種情況下，如何有效控制權(quán)力確實是一大難題。

“財政控權(quán)觀”具體可以從三個方面進行理解：（1）在財政支出方面，需要堅持公共需要的實體標準和透明公開的程序標準。只有滿足公共需要的事項，財政才應提供資金支持，而且整個決策過程中的必要信息都必須向公眾開放，并有效征求利益相關者的意見。（2）在財政收人方面，需要堅持對公共權(quán)力的監(jiān)督與制約。國家獲取財政收入憑借的是公權(quán)力，即由立法機關賦予公共部門代表公眾行使的強制性權(quán)力，而這種權(quán)力必須經(jīng)由權(quán)力機關授予，否則即構(gòu)成對私人權(quán)利的侵犯。（3）限權(quán)往往還和分權(quán)、制衡緊密聯(lián)系在一起，也就是要求財政權(quán)力在各個國家機關內(nèi)部進行合理配置，并伴有制衡與監(jiān)督機制。財政分權(quán)，在橫向體現(xiàn)為立法機關、行政機關、司法機關之間的權(quán)力配置，在縱向體現(xiàn)為中央機關與地方機關的權(quán)力劃分，其要旨都是通過權(quán)力相互制約來達到平衡，避免權(quán)力過分集中帶來的驕縱與恣狂。目前，由于財權(quán)主要集中于中央，而事權(quán)則不斷下放，我國地方財政很大程度上陷人了“收支倒掛”的困境，從而催生出土地財政依賴等惡果。這也再次表明了厘清財政權(quán)利(力)義務分配的重要性。

三 國家治理中推進預算法治需要重點注意的問題

國家治理中推進預算法治需要注意的問題很多，包括：調(diào)整預算立法宗旨，體現(xiàn)預算根本價值；實行公民參與預算，加強預算民主建設；增強預算公開透明，使得公眾讀懂預算；明確初步審查機構(gòu)，賦予人大監(jiān)督權(quán)力；強化立法機關職能，明確人大修正權(quán)力；限制超收收入使用，規(guī)范預算調(diào)整行為；取消預算外的收支，全部財政納入預算；等等。但其中重點要注意的有以下幾方面：

（一）增強預算公開透明，使得公眾讀懂預算

預算公開是將權(quán)力關進制度的籠子。“國家對經(jīng)濟生活的干預，必須符合經(jīng)濟民主的要求。從根本上來說，實行經(jīng)濟民主既是經(jīng)濟法主體具有決策機制、動力機制和利益機制的前提條件，也是國家在經(jīng)濟干預中首先要實現(xiàn)的目標”。財政經(jīng)濟領域的預算關系到國家財政分配能否合理有效的運行，而預算民主則是“經(jīng)濟民主”在國家預算制度中的具體體現(xiàn)，也是預算法最重要的價值取向，因此，必須以“預算透明”為基礎條件和必然要求。預算透明的要求主要體現(xiàn)在兩方面：一是要求國家公開預算編制、審議、執(zhí)行、決算等預算行為在運行過程中的行為運行流程和預算信息，使國家預算為社會公眾所認知并參與其中，也使社會公眾對國家預算進行約束和監(jiān)督，表現(xiàn)為預算行為“自上而下”透明；二是國家要通過預算聽證等制度安排，使社會公眾能通過法律途徑將私人領域的不同利益要求及預算信息反映給國家，例如溫嶺的預算民主懇談會，即是“通過多種形式的溝通、研討等形式充分表達利益群體和個人的意見，并對基層政府的決策提出意見和建議”，這表現(xiàn)為預算行為“自下而上”透明。

全國政協(xié)委員、上海財經(jīng)大學教授蔣洪在其出版的《2009中國財政透明度報告》一書中披露：從2008年6月開始，蔣洪教授就組織10位老師和100多名學生，依據(jù)剛剛實施不久的《政府信息公開條例》，向全國31個省市自治區(qū)政府信息辦公室和財政廳進行財政信息調(diào)查，希望各省提供2006年的財政信息。調(diào)查結(jié)果表明，凡是涉及細節(jié)的財政信息，基本上無法獲得。全國31個省級財政透明度只有一個省及格，得分僅有62.7分，最低的省份不到15分，全國財政的透明度總體平均分僅為22分。

2011年3月的人代會后，國土資源部等中央部委相繼在各自的官方網(wǎng)站公布了2010年的部門收支預算表，這表明國家各部委公開財政預算的大幕已徐徐拉開，終于實現(xiàn)了我國中央部委預算公開的“零的突破”。但就筆者了解到的財政部、國土資源部和住房城鄉(xiāng)建設部公布的預算數(shù)據(jù)來看，給人的印象還是不夠透明。主要表現(xiàn)在：一是各部委公開的內(nèi)容過于簡單。各部委公開的項目大而統(tǒng)，內(nèi)容過于簡單，預算支出的具體去向讓人無法得知，特別是公眾強烈關注的“三公”消費（公款吃喝招待、公車消費和公費出國）沒有公布；二是說明不夠。有的部委僅公布了簡單的預算表格，沒有作任何說明，即使公布了預算說明，其說明也不具體，讓人無法知曉其收支變動的具體情況和具體原因；三是目前公開的只有結(jié)果沒有過程。即目前公開的僅是結(jié)果，而不包括過程，也就是說各部委的預算編制和執(zhí)行過程對公眾來說仍然是一個謎，還談不上發(fā)揮人大代表和公眾參與、監(jiān)督的作用。

在現(xiàn)行公共財政體制下，公共財政就是民主化、法制化的財政，這意味著每一個公民都可以理直氣壯地參與政府財政決策的過程，每一個公民具有平等的權(quán)利影響最終的集體結(jié)果。為此，應實行復式預算體系，細化預算款項，并在預算法中加入社會輿論的監(jiān)督，這無疑將有助于更大程度上保證政府的財政收支“取之有道，亦用之有道；取之于民，亦用之于民”。筆者建議，修改后的預算法中應明確劃分屬于不能公開的預算領域或范圍，明確公民對預算詳細情況的知情權(quán)與舉報違反預算法行為的權(quán)利，同時還應規(guī)定各級人大與政府接受公民檢舉并予以查實、解釋的義務。值得注意的是，在開放社會里，監(jiān)督的力度、廣度和深度是一個逐步加大、加寬和加深的過程，不能突然完全放開，也不能故意放慢、遲緩開放的進程。公布的內(nèi)容不僅應包括政府向人大所做的預算報告，還應包括相關的預算解釋文件和預算執(zhí)行的情況報告，其公開的詳細程度也不應停留于諸如經(jīng)濟建設、社會保障等大類大項之上，而應細化到各個部門的各個具體項目，監(jiān)督的對象亦不僅包括各級人民政府，還應包括本身負有審查監(jiān)督權(quán)的各級人大。

（二）明確初步審查機構(gòu)，強化人大監(jiān)督權(quán)力

掌控國家的“錢袋子”，最核心的權(quán)力就是預算監(jiān)督權(quán)。根據(jù)《中華人民共和國憲法》第62條、第67條以及相關法律的規(guī)定，全國人大擁有的權(quán)力可以歸結(jié)為立法權(quán)、重大事項決定權(quán)、人事任免權(quán)、監(jiān)督權(quán)四類，又可以進一步概括為決定權(quán)和監(jiān)督權(quán)兩項。也就是說，人大工作的一個階段是對大事做出決定，這是一種創(chuàng)設性權(quán)力;另一個階段是對決定之事的執(zhí)行進行監(jiān)督，確保紙面的決定落到實處，這是一種保障性權(quán)力。監(jiān)督權(quán)是其他權(quán)力獲得成效的支持和保障。沒有監(jiān)督，再完美的法律也會被架空和異化。只有加強監(jiān)督，才能讓條文中的法律變成影響國家治理的行動中的法律。回顧各國歷史，監(jiān)督權(quán)是伴隨著議會而產(chǎn)生的，財政監(jiān)督權(quán)更是議會最先獲得的權(quán)力，議會的其他職權(quán)都是以此為基礎建構(gòu)的，進而才形成了現(xiàn)代的國家體制。特別是在中國特色社會主義法律體系已經(jīng)基本建成的情況下，全國人大更應當進行工作重心的適度轉(zhuǎn)移，將監(jiān)督權(quán)的行使放在更為重要的位置上來。所以預算法修改的核心是強化監(jiān)督。目前我國預算審查監(jiān)督的質(zhì)量不夠高，效果還不理想，其中一個重要原因是，預算審查的時間過短，一般由人大財經(jīng)委員會對預算進行初步審查的時間不到一個月，而由人大會議代表討論審議預算的時間最多只有一天。由于預算的專業(yè)性、政策性、法律性均很強，代表和委員們在很短的時間內(nèi)很難進行全面審查，把握重點和要害，從而對預算進行深入細致的實質(zhì)性的審查。鑒于此，要想改進和加強人大對預算的初步審查工作，應修改《預算法》，將財政部門在人大會舉行的一個半月（即45天）前，將預算方案的主要內(nèi)容提交人大預算工委進行預先初步審查，并向財政部門提出對預算草案的詳細分析意見和需要報送的其他材料。在人大會舉行的一個月前，財政部門將預算初步方案提交人大財經(jīng)委員會進行初步審查。為了進一步規(guī)范和加強預算審查，促進預算審查由程序性審查向?qū)嵸|(zhì)性審查轉(zhuǎn)變，不斷提高預算審查的質(zhì)量和效果，必須在修改《預算法》時明確人大財經(jīng)委和預算工委進行初步審查和預審的主要內(nèi)容和重點內(nèi)容：第一，預算安排的指導思想是否符合國家的財經(jīng)法律法規(guī)和政策，是否反映了，有無遺漏；第二，預算編制是否符合法律的要求，是否體現(xiàn)積極可靠、量入為出的原則；第三，收入安排與國內(nèi)生產(chǎn)總值增長幅度是否相適應，該納入預算的收入是否全部納入了預算（實現(xiàn)全口徑預算編制，提升預算編制的完整性，同時加強對預算外資金的管理）；第四，預算支出結(jié)構(gòu)是否合理，各項公共支出特別是法定重點項目的支出安排是否妥當，是否達到法定的增長幅度；第五，為實現(xiàn)預算擬采取的措施是否具有可操作性；第六，上年預算執(zhí)行是否嚴格按批準的預算執(zhí)行，是否符合有關法律的規(guī)定。必須強調(diào)的是，由于人大會及其常委會會議的會期較短，人大代表和常委會組成人員很難對預決算草案做出實質(zhì)性的審查，預決算草案審查的大量工作是在會前由專門的機構(gòu)初步審查提前進行的。因此，專門機構(gòu)的初步審查工作直接關系到預決算草案質(zhì)量的優(yōu)劣。因此，在預算法的修改中，要明確初審機構(gòu)，賦予初審機構(gòu)依法開展預決算審查監(jiān)督權(quán)。因此，建議法律條文中直接明確規(guī)定初審機構(gòu)為“財政經(jīng)濟委員會”，未成立財政經(jīng)濟委員會的地方為“財經(jīng)工作委員會或預算工作委員會”。并直接規(guī)定財經(jīng)工作委員會或預算工作委員會協(xié)助初審機構(gòu)開展預算草案、預算調(diào)整方案、決算草案初步審查的具體工作。建議抓住此次預算法修改的機會，推動地方各級預算審查機構(gòu)建設邁上新臺階。

（三）強化立法機關職能，明確人大修正權(quán)力

有位專家表示，每年全國人民代表大會對于政府編制的預算，只有通過或者不通過，而對于什么地方應當花多少、哪些地方花太多了哪些地方花少了，根本沒有任何修改。造成這種現(xiàn)象的原因主要是預算草案過于粗略，且缺乏比較詳細的說明資料，人大很難對其進行深入審查。而且，預算審查的專業(yè)性、技術(shù)性、政策性比較強，人大特別是地方人大缺少這方面的專門機構(gòu)和專業(yè)人員。再者，預算審查的時間過短，如2008年全國人民代表大會會期13天半，而預算審查的時間不到一周，要在很短時間內(nèi)完成對預算草案的實質(zhì)審查往往不太現(xiàn)實。因此，要保障全國人大修正預算權(quán)力的實現(xiàn)，必須改變現(xiàn)行的做法，比如延長審查時間，要求編制的預算能盡量使人大代表看得懂。否則，面對非常專業(yè)而且龐雜的預算支出，在短時間內(nèi)人大代表就是想修改也難以做到。曾經(jīng)擔任過安徽省兩屆人大代表的華國慶教授對記者說，有些地方人大常委會對于當?shù)卣朴喌念A算糾正過，但這種情況在全國范圍內(nèi)還顯得太少。造成這一現(xiàn)象的根本原因還在于現(xiàn)行法律制度有缺陷。筆者認為，現(xiàn)行預算法規(guī)定政府預算由人大審查批準，但是人大不同意預算怎么辦，現(xiàn)行法律沒有做出規(guī)定。預算法修訂時應該注意人大的“實質(zhì)性審查”。

預算修正權(quán)是現(xiàn)代預算的核心權(quán)力，是立法機關的核心預算權(quán)力。全國人大每年舉行一次會議，人大代表每年參加一次大會，其主要目的正是因為要對預算案進行審議，假如這種審議的權(quán)力不包括修正預算案的權(quán)力，無疑將大打折扣。因此，我國的預算法治迫切需要完善這一制度。我國現(xiàn)行憲法和預算法已明確了立法機關的預算審批權(quán)，然而這種權(quán)力只限于審議和批準，是否包括修正預算案的權(quán)力，法律未作明確規(guī)定，這成為制約立法機關在預算審議過程中發(fā)揮作用的瓶頸，限制了立法機關預算監(jiān)督作用的正常發(fā)揮。如果沒有預算修正權(quán)，立法機關審批預算只有兩種情形可供選擇：整體否決或整體通過預算草案。這種結(jié)果必然會使得立法機關的預算審批權(quán)無法真正落到實處。因此，我國預算法迫切需要明確立法機關的預算案修正權(quán)。

令人欣喜的是，在地方預算審批實踐中，已經(jīng)出現(xiàn)了允許立法機關對預算案進行修正的權(quán)力。例如，《海南省各級人民代表大會及其常務委員會審查監(jiān)督預算條例》、《廣東省預算審批監(jiān)督條例》都有預算案修正權(quán)的規(guī)定。由此看來，明確立法機關的預算修正權(quán)不僅在理論上可行，在實踐中也已出現(xiàn)先例。未來人大預算審批權(quán)的走向，應在于擴大權(quán)限以制衡行政部門，真正實現(xiàn)預算統(tǒng)制之功能。因此，賦予人大對預算案的修正權(quán)，一方面可以加大權(quán)力機關的預算職責，另一方面對不合理的預算開支也多了一條制約途徑。因為即使采取預算分項審批的辦法，也不可能具體到每一個煩瑣的細目，因此，人大的預算修正權(quán)對協(xié)調(diào)人大和政府之間的關系非常必要。當然，在明確立法機關的預算修正權(quán)時，預算修正的方式有必要做出一些限制：首先，修正預算不得變更法律的規(guī)定。立法機關不得通過預算決議，來廢除或者停止適用現(xiàn)行的某一法律規(guī)定。這也是不少國家或地區(qū)所遵循的法則。其次，修正預算的方式必須受到限制。一般而言，預算修正的方式，理論上大致可以分為三類：一是增額修正（即積極修正）；二是減額修正（即消極修正）；三是新設科目修正（即創(chuàng)設性修正）。筆者認為，立法機關的預算修正權(quán)，無論是增額修正還是減額修正，都不能對稅收收入進行修正。因為根據(jù)稅收法定原則的規(guī)定，征稅必須是以具有穩(wěn)定性的法律為依據(jù)，而審批后的預算究竟是否被能當作法律，在理論界目前仍然存在爭議，即使按照臺灣地區(qū)的做法，將法定預算視為“措施性法律”，也因其年度性特征難以成為稅收的依據(jù)。除此以外，立法機關的預算修正權(quán)原則上應該局限在支出的減額修正方面，應禁止新設科目形式的修正。如果有代表提出支出方面的增額修正，則必須同時提出相應增加收入或減少其他支出的具體方案。也就是說，預算修正權(quán)的行使不得突破預算草案原有的收支平衡原則。[9]

四 結(jié) 語

預算法治是一個國家軟實力的體現(xiàn)。預算法治是一個國家對外的形象，是國家軟實力的體現(xiàn)。它涉及到干群的關系，涉及到分配的問題，涉及到社會的方方面面。一個民主的國家，一個法治的國家，預算法治一定是非常發(fā)達的。

預算法治是國家治理的重要組成部分。財稅不僅僅是“錢”的問題，“錢袋子”的背后實質(zhì)上是國家與納稅人的關系，中央與地方的關系，立法機關與行政機關的關系以及政府與市場的關系。在諸多可能的改革路徑中，財稅法治是低調(diào)的、具體的、務實的，能夠成為全面深化改革的優(yōu)選路徑和法治中國的突破口。作為公共財產(chǎn)法的財稅法，也由此成為上承國計之天緣、下接民生之地氣的治國安邦之法，成為通往“中國夢”的強國之道。而預算法治是財稅法治的核心，因此，預算法治是國家治理的重要組成部分。

國家治理視野下的預算法治是中國夢的重要篇章。我們現(xiàn)在存在的問題就是政府權(quán)力過大，應當進行限制，因此應加強對預算法重要性的認識。預算法既是一部授權(quán)法，又是一部限權(quán)法、控權(quán)法。一個民主的國家，一個法治的國家，預算制度一定是非常發(fā)達的，它體現(xiàn)了一個國家法治的價值、法治的文明、法治的進步、法治的發(fā)展。這正是我們的中國夢，更是我們的法治夢。

[1]呂煒.基于國家治理視角的國家審計責任研究[EB/OL].http://www.cqaudit.gov.cn.

[2]呂煒.國家治理的內(nèi)涵[EB/OL].http://www.bengbu.gov.cn.

[3]劉劍文.法治前提下的預算監(jiān)督應在國家治理體系中扮演更重要的地位[EB/OL].http://blog.sina.com.cn.

[4]劉劍文.法治前提下的預算監(jiān)督應在國家治理體系中扮演更重要的地位[EB/OL].財經(jīng)網(wǎng),2014-03-16.

[5]劉劍文,侯卓.財稅法在國家治理現(xiàn)代化中的擔當[J].法學,2014,(2).

[6]趙新宇.2012年:增稅與減稅[J].鳳凰周刊,2013,(1).

[7]王紹光.國進步時代的啟示[N].中國財經(jīng)報,2001-08-18.

[8]郭維真.中國財政支出制度的法學解析——以合憲性為視角[M].北京:法律出版社,2012:108.

[9]徐陽光.改進立法機關預算審批程序之偶得[N].法制日報,2011-11-14.