2014《預(yù)算法》修正案對提高預(yù)算透明度的機(jī)遇與挑戰(zhàn)

陳穗紅

（財政部財政科學(xué)研究所，北京 100042）

2014年8月31日，十二屆全國人大常委會第十次會議通過了《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于修改〈中華人民共和國預(yù)算法〉的決定》。修改后的《預(yù)算法》在總則中明確規(guī)定要“建立健全全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度，保障經(jīng)濟(jì)社會的健康發(fā)展”。這在我國預(yù)算法制建設(shè)上是一個新的里程碑，我國應(yīng)在新形勢下進(jìn)一步探索提高政府預(yù)算透明度的有效途徑。

一、新《預(yù)算法》頒布是提高我國預(yù)算透明度的新起點

改革開放以來，我國的預(yù)算透明度的制度建設(shè)和提高過程，大體上可分為三個階段。

第一階段：從改革開放開始到1998年財政管理改革啟動之前。這一階段在國家法律、行政和財政制度上都沒有對預(yù)算的公開和透明做出明確規(guī)定，各級政府能夠提供給人民代表大會關(guān)于預(yù)算方面的信息非常簡單，而且按照當(dāng)時的有關(guān)制度規(guī)定，“財政年度預(yù)算、決算草案及其收支款項的年度執(zhí)行情況，歷年財政明細(xì)統(tǒng)計資料等屬于國家秘密，不得向社會公開”①見1997年由國家保密局和財政部聯(lián)合發(fā)布的《經(jīng)濟(jì)工作中國家秘密及其密級具體范圍的規(guī)定》。，政府預(yù)算對公眾是保密的。與此同時，由于政府預(yù)算管理制度的不完善，大量預(yù)算外資金游離于預(yù)算之外，即使向人民代表大會提交的預(yù)算也是很不完整的，僅包括了政府的部分收支信息，大量財政性資金無法納入人民代表大會審查監(jiān)督的范圍。另一方面，在這一階段中，隨著改革開放的逐步進(jìn)展，公眾對于政府預(yù)算信息的需求開始逐步增長。

第二階段：從1999年全國人大常委會通過《關(guān)于加強(qiáng)中央預(yù)算審查監(jiān)督的決定》開始到2008年5月1日《中華人民共和國政府信息公開條例》實施之前。在這一階段中，全國人大常委會的決定提出了編制部門預(yù)算、細(xì)化預(yù)算等要求。財政部門開始啟動一系列預(yù)算管理制度的改革措施，政府預(yù)算信息在人大層面的透明度比以往有了很大的提高。一是預(yù)算編制制度的規(guī)范和透明化有所改善。1999年起從中央政府開始，繼而推進(jìn)到地方的部門預(yù)算編制改革，制定了預(yù)算編制規(guī)程，明確了預(yù)算編制各階段的時間安排、具體工作任務(wù)、各部門職能權(quán)限等，推進(jìn)了預(yù)算編制制度和程序的規(guī)范與透明。二是部門預(yù)算編制改革后，報送各級人大審議的預(yù)算內(nèi)容細(xì)化到了部門，部門預(yù)算細(xì)賬開始向人大代表公開。部門預(yù)算內(nèi)容也不斷細(xì)化，包括各級財政用于農(nóng)業(yè)、教育、科技、醫(yī)療、社保等方面涉及人民群眾根本利益的重大支出總量和結(jié)構(gòu)情況都有了明確的預(yù)算信息。同時地方財政向人大報送預(yù)算的制度也在逐步完善。三是通過深化“收支兩條線”改革，對預(yù)算外資金管理的規(guī)范和透明化程度有所提高，開始將預(yù)算外資金逐步納入預(yù)算管理。但是這一階段的政府預(yù)算信息受到當(dāng)時保密法等有關(guān)制度的制約，仍然不能夠向公眾公開。而與此同時，由于市場經(jīng)濟(jì)體制改革的逐步深入，公眾對政府預(yù)算透明度的要求快速增長，一些學(xué)者和公眾人物關(guān)于政府預(yù)算公開和提高預(yù)算透明度的呼聲日益增強(qiáng)。

第三階段：從2008年5月1日《中華人民共和國信息公開條例》實施到2014年8月31日《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于修改〈中華人民共和國預(yù)算法〉的決定》頒布。這一階段我國預(yù)算透明度情況有較大改進(jìn)，但仍存在很多問題。主要的進(jìn)步首先體現(xiàn)在有關(guān)財政信息公開的法規(guī)建設(shè)取得較大進(jìn)展。《中華人民共和國政府信息公開條例》中明文規(guī)定將財政預(yù)算、決算報告、財政收支、各類專項資金的管理和使用情況、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）的債權(quán)債務(wù)、籌資籌勞情況等財政信息列入政府重點公開的信息范圍。在2014年1月17日頒布的新的《中華人民共和國保守國家秘密法實施條例》中，明確規(guī)定“機(jī)關(guān)、單位不得將依法應(yīng)當(dāng)公開的事項確定為國家秘密”。其次是預(yù)算公開的程度有了較大提高。隨著預(yù)算管理范圍的逐步規(guī)范化，通過公共財政預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算和社會保險基金預(yù)算體系的建立，逐步把財政性資金基本上納入了預(yù)算管理；通過將以往由政府自行決定安排使用的超收收入改為列入下年預(yù)算安排使用、要求地方政府將上級政府對本地區(qū)（包括本級和下級）的稅收返還和補(bǔ)助全額編入地方本級預(yù)算等措施，使得報送各級人大審議的預(yù)決算內(nèi)容逐步完整和細(xì)化。與此同時，政府預(yù)決算信息向公眾公開的程度也有很大進(jìn)步，中央政府在部門預(yù)算公開的基礎(chǔ)上開始公開決算，2014年中央部門決算公開范圍已經(jīng)擴(kuò)大到除涉密部門以外所有使用財政撥款的部門，并全部細(xì)化公開至項級科目。此外，重點加強(qiáng)了對社會各界普遍關(guān)心的支出項目的信息公開力度，如用于農(nóng)業(yè)、教育、科技、醫(yī)療、社保等方面涉及人民群眾根本利益的重大支出總量和結(jié)構(gòu)情況、“三公經(jīng)費”預(yù)算等都成為預(yù)算信息公開的重點。這一階段的問題一是《預(yù)算法》修訂遲遲不能完成，預(yù)算公開和透明問題始終沒有在法律層面得到明確肯定。二是預(yù)算信息的公開程度雖有提高，但仍然不能滿足人民代表大會和社會公眾日益增長的信息需求。

修改后的《預(yù)算法》不僅在總則中提出“建立健全全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度”的原則要求，并且補(bǔ)充增加了有關(guān)預(yù)算公開和透明的具體細(xì)化要求，包括對預(yù)算完整性的規(guī)定，要求政府的全部收入和支出都應(yīng)當(dāng)納入預(yù)算；對預(yù)算信息公開內(nèi)容、方式和時間的要求；對報送各級人民代表大會審查和批準(zhǔn)的預(yù)算草案的細(xì)化程度的要求等。這些規(guī)定吸取了我國預(yù)算公開和透明改革歷程中的經(jīng)驗和教訓(xùn)，為我國預(yù)算公開和透明提供了法律依據(jù)，彌補(bǔ)了以往法律層面的缺陷。修改后的《預(yù)算法》加強(qiáng)了對政府預(yù)算行為的法律約束，為提高社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制下的財政民主提供了制度條件。新《預(yù)算法》中關(guān)于預(yù)算公開和透明的規(guī)定盡管存在一些不盡完善之處，但是比起以往已經(jīng)有了顯著的進(jìn)步。新預(yù)算法的實施將為我國預(yù)算透明度的提高開啟一個新的起點。

二、新《預(yù)算法》實施后提高預(yù)算透明度面臨新挑戰(zhàn)

提高預(yù)算透明度首先要增加政府預(yù)算信息的提供。從預(yù)算信息供求關(guān)系的角度看，目前我國社會對政府預(yù)算信息的需求意愿正在快速增長，無論是公眾、立法機(jī)構(gòu)還是政府本身都需要更加透明和豐富的預(yù)算信息，而政府在預(yù)算信息的供給方面已大大落后于需求。新預(yù)算法實施后，一方面加大了對政府預(yù)算信息提供的規(guī)范和要求，有利于緩解上述供不應(yīng)求的矛盾。但是，在另一方面，新預(yù)算法的實施實際上也會進(jìn)一步推動對政府預(yù)算信息的需求增加，這將對政府的預(yù)算信息提供能力提出新的挑戰(zhàn)。

在提高預(yù)算透明度的過程中，政府預(yù)算信息的提供需要滿足三個方面的要求：即預(yù)算信息的可獲得性、可理解性和有用性。在此前預(yù)算透明度制度建設(shè)歷經(jīng)的三個階段中，我國預(yù)算透明度的提高重點在于預(yù)算公開，改善預(yù)算信息的可獲得性（包括對人大和公眾），但還沒有能夠?qū)︻A(yù)算信息的可理解性和有用性給予足夠的重視。這種情況會影響預(yù)算透明度的實際提高。如果公眾或立法機(jī)關(guān)僅僅能夠獲得預(yù)算信息，但不能充分理解預(yù)算信息的含義，或者這些預(yù)算信息不足以供人大和公眾據(jù)其做出正確的判斷和決策，那么這些預(yù)算信息可能只不過是一種裝飾品而已。新《預(yù)算法》雖然主要是對改善預(yù)算信息可獲得性方面提出了直接要求，但是由于新《預(yù)算法》提出一系列改革的內(nèi)容，將會在實施過程中促使人大和公眾產(chǎn)生更多的預(yù)算信息需求，包括對預(yù)算信息的內(nèi)容及其可理解性和有用性提出更多的要求。具體體現(xiàn)在如下幾個方面：

——新《預(yù)算法》把“講求績效”作為預(yù)算的基本原則內(nèi)容之一，并且要求人大要把重點支出、重大投資項目資金的使用及績效情況作為審查決算的重點內(nèi)容。因此將需要政府提供能夠有助于人民代表大會在預(yù)決算審查中做出正確評價結(jié)論的預(yù)算績效管理方面（包括績效目標(biāo)和績效評價）的有用信息。

——新《預(yù)算法》要求“各級政府應(yīng)當(dāng)建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制”，這是對以往年度預(yù)算平衡機(jī)制的一個重要改變。對此，人大在審查預(yù)算時將需要能夠有助于理解和控制跨年度平衡的中長期財政預(yù)算（規(guī)劃）信息。

——新《預(yù)算法》明確規(guī)定“預(yù)算包括一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會保險基金預(yù)算?！毕鄳?yīng)地，人大在實行全口徑預(yù)算審查和監(jiān)督時，社會公眾在了解政府預(yù)算時，就不會僅限于一般公共預(yù)算的范圍，需要有更加全面的各類預(yù)算的信息，以及有助于他們做出正確判斷的相關(guān)信息。

——新《預(yù)算法》在很多方面加強(qiáng)了人大在預(yù)決算審議監(jiān)督方面的作用。而沒有足夠的有用信息，人大預(yù)決算審查監(jiān)督職能就無法做實。

——新《預(yù)算法》規(guī)定在符合條件的情況下，地方政府可以發(fā)行債券舉債，并要將債務(wù)納入預(yù)算管理，舉借債務(wù)的規(guī)模要報本級人民代表大會常務(wù)委員會批準(zhǔn)。因此各級人大將需要能夠用以正確判斷債務(wù)風(fēng)險和債務(wù)使用情況的有用信息，如各級政府整體財務(wù)狀況、運行情況和財政中長期可持續(xù)性的有關(guān)信息。

相對于上述改革引起的預(yù)算信息需求，目前政府的管理能力和信息供給能力還是非常有限的。因此，在新《預(yù)算法》實施后，要進(jìn)一步提高我國預(yù)算透明度，政府將面臨著更多新的挑戰(zhàn)，不僅要提高現(xiàn)有預(yù)算信息的公開水平，而且需要大力增強(qiáng)預(yù)算信息提供能力，提供更加多樣、易于理解和實際有用的預(yù)算信息。同時，人大機(jī)構(gòu)和代表也需要加強(qiáng)對預(yù)算信息的理解能力和運用能力。

三、改善政府預(yù)算信息提供能力的基本思路

面對新《預(yù)算法》帶來的挑戰(zhàn)，當(dāng)前應(yīng)從以下幾個方面采取措施來改善政府的預(yù)算信息提供能力：

（一）在深化預(yù)算管理制度改革過程中，加快政府預(yù)算信息提供能力建設(shè)

政府預(yù)算信息提供能力的改善和政府預(yù)算管理能力的提高有著緊密的聯(lián)系。新《預(yù)算法》頒布后，國務(wù)院做出了關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定，該決定反映了政府新一輪預(yù)算管理改革的意向。當(dāng)前亟需抓住改革契機(jī)，推進(jìn)以下幾項制度建設(shè)：

第一，建立權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財務(wù)報告制度。政府綜合財務(wù)報告是一種全面、系統(tǒng)地反映政府財務(wù)狀況的核算方式，也是披露政府財務(wù)綜合信息的一種規(guī)范化途徑。政府綜合財務(wù)報告的內(nèi)容構(gòu)成除了主要財務(wù)報表以外，還包括對政府財務(wù)狀況的綜合分析、財政可持續(xù)性情況、基本經(jīng)濟(jì)環(huán)境和發(fā)展趨勢的概要闡述、財務(wù)報表以外應(yīng)予披露的附加信息、財務(wù)報告注釋等，從不同角度提供政府財政資金運行和財務(wù)狀況信息。在權(quán)責(zé)發(fā)生制基礎(chǔ)上編制的政府綜合財務(wù)報告可以同收付實現(xiàn)制基礎(chǔ)上編制的政府預(yù)算相配合形成有效的信息比較和反饋機(jī)制。政府財務(wù)狀況信息不僅可以供預(yù)算編制、審查作為重要參考，而且也是地方政府信用評價的重要資料，因此對目前地方政府融資機(jī)制的改革具有現(xiàn)實意義。我國權(quán)責(zé)發(fā)生制的地方政府綜合財務(wù)報告已經(jīng)有了3年的試編探索歷程，目前應(yīng)當(dāng)及時總結(jié)經(jīng)驗、研究探索過程中發(fā)現(xiàn)的問題，并在此基礎(chǔ)上加快相關(guān)的政府會計準(zhǔn)則體系建設(shè)，盡快建立適合我國國情的政府綜合財務(wù)報告制度。

第二，建立中期財政預(yù)算（規(guī)劃）制度。編制多年度財政預(yù)算（規(guī)劃），提供未來的預(yù)算收支發(fā)展趨勢信息與潛在的財政風(fēng)險信息，不僅有利于提高年度預(yù)算編制和管理科學(xué)化水平，而且有利于跨年度預(yù)算平衡機(jī)制的建立，并為人大審查預(yù)算提供前瞻性信息依據(jù)。在我國當(dāng)前地方政府債務(wù)膨脹的情況下，也有利于評估和控制財政風(fēng)險，保持財政可持續(xù)性。通過多年度財政預(yù)算（規(guī)劃）信息的公布也有利于提高預(yù)算透明度、促進(jìn)民主監(jiān)督、提高政府公信力和形成公眾的理性預(yù)期。

第三，完善預(yù)算績效管理制度，推進(jìn)預(yù)算績效管理信息公開。預(yù)算績效管理信息是人大審議和監(jiān)督預(yù)算所需要的重要條件，近年來我國預(yù)算績效管理工作取得較大進(jìn)展，但在預(yù)算績效目標(biāo)設(shè)定和預(yù)算績效評價方面還很不完善，相關(guān)信息的披露和使用仍存在很多不足，要繼續(xù)提高預(yù)算績效管理信息的質(zhì)量和公開程度。

（二）提高預(yù)算信息的質(zhì)量

信息質(zhì)量是正確理解和運用信息的前提條件。提高預(yù)算信息的質(zhì)量首先是要建立相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范預(yù)算信息的生產(chǎn)。例如在建立政府綜合財務(wù)報告制度過程中要建立政府會計準(zhǔn)則體系，以準(zhǔn)則來規(guī)范政府會計工作，保證政府財務(wù)報告的信息質(zhì)量。其次是建立和完善現(xiàn)代化信息系統(tǒng)，采用先進(jìn)技術(shù)手段，提高政府財政信息的收集和處理能力，同時也可減少信息生產(chǎn)過程中的人為影響，提高信息的準(zhǔn)確性。最后要加強(qiáng)政府審計制度的獨立性和客觀性，擴(kuò)大政府審計范圍，包括對政府預(yù)算執(zhí)行情況的審計、對政府財務(wù)報告的審計、對政府績效信息的審計，以減少虛假和錯誤信息。

（三）改進(jìn)政府預(yù)算信息的可獲得性

盡管這一方面在近年來已經(jīng)取得明顯的進(jìn)展，但是仍然需要繼續(xù)改進(jìn)。例如目前政府部門預(yù)算是由各部門自行公開的，公眾要想了解政府各部門的預(yù)算情況，不得不到各個政府部門網(wǎng)站一一尋覓，存在極大的不便。應(yīng)當(dāng)改變政府預(yù)算公開的這種“碎片化”現(xiàn)象，各部門負(fù)責(zé)提供公開的預(yù)算信息，但政府要有一個部門來統(tǒng)一集成各部門預(yù)算，形成政府總體的預(yù)算文件以便公眾查詢。此外，要在改革中繼續(xù)擴(kuò)大預(yù)算信息公開的內(nèi)容，如增加對政府財務(wù)報告信息和中期財政預(yù)算（規(guī)劃）的信息。

（四）改善預(yù)算信息的可理解性

在我國現(xiàn)階段，作為預(yù)算信息主要公開對象的人民代表大會以及公眾對預(yù)算信息的需求重點和理解能力是有差別的，經(jīng)常聽到來自人大代表或公眾關(guān)于預(yù)算信息看不懂的抱怨。這種情況在預(yù)算管理制度深化改革過程中有可能繼續(xù)加重，例如對于權(quán)責(zé)發(fā)生制基礎(chǔ)的政府綜合財務(wù)報告、中期財政預(yù)算（規(guī)劃）、政府部門績效報告等更加專業(yè)性的信息會存在更大的理解難度。對此矛盾，很多人建議政府應(yīng)盡量提供通俗易懂的預(yù)算信息。但筆者認(rèn)為，一方面如果要讓預(yù)算信息通俗易懂，就必然要犧牲掉很多深層次的有用信息?，F(xiàn)代預(yù)算管理已經(jīng)發(fā)展到相當(dāng)專門化和技術(shù)化的程度，其信息是不可能完全做到“婦孺皆懂”的。另一方面政府也應(yīng)顧及普通公眾和非專業(yè)人士人大代表對預(yù)算信息可理解性的要求。政府的正確對策應(yīng)當(dāng)是在生產(chǎn)和披露預(yù)算信息時，要區(qū)分層次，提供簡繁程度不一的信息，以適應(yīng)不同人群的需要。例如在提供年度預(yù)算信息時，可考慮在提供詳細(xì)信息的同時，出一個大眾簡約版，簡要地說明政府預(yù)算收支總額、主要構(gòu)成、變動趨勢，以及預(yù)算年度的經(jīng)濟(jì)形勢估計和財政政策重點等，以供普通公眾了解政府預(yù)算之需。而在使用預(yù)算信息的人大方面，則要在加強(qiáng)人大代表預(yù)算素質(zhì)的同時，加強(qiáng)預(yù)算審查專門機(jī)構(gòu)的專業(yè)力量，提高對預(yù)算信息的專業(yè)化理解和處理能力。而目前這一點是有很大欠缺的，尤其在基層政府層面，人大內(nèi)部的預(yù)算審查專門機(jī)構(gòu)（如財經(jīng)委、預(yù)算工委）的人力和專業(yè)水平都不能適應(yīng)預(yù)算管理改革的需要，在這種情況下，即使有足夠的預(yù)算信息提供，預(yù)算透明度的實際程度也會大受影響，因此急需改進(jìn)。

〔1〕凌嵐.公共財政：治理機(jī)制與治理結(jié)構(gòu).經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2011.6.

〔2〕IMF：Manual of fiscal transparency，2007 rev.ed.

〔3〕Mariusz Jarmuzek：Fiscal Transparency in Transition Economies，Warsaw，July 2006.

〔4〕OECD：OECD Best Practices for Budget Transparency，http：//www.oecd.org/puma/ethics/.