丹麥預(yù)算改革的工具、成效與啟示

李 燕 朱春奎

（復(fù)旦大學(xué)，上海 200433）

20世紀(jì)80年代初，面對(duì)嚴(yán)重的財(cái)政失衡與公眾信任危機(jī)，在新公共管理運(yùn)動(dòng)旗幟下，英、美、新西蘭等發(fā)達(dá)國(guó)家的預(yù)算改革實(shí)踐受到了學(xué)界的廣泛關(guān)注，而同樣作為發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體的丹麥，由于未能將其預(yù)算改革與行政改革進(jìn)行整合，其默默無(wú)聞卻卓越成效的預(yù)算改革始終未能成為學(xué)界研究的熱點(diǎn)。除了OECD的定期出版物與丹麥本土的文獻(xiàn)外，國(guó)內(nèi)少有研究丹麥預(yù)算改革的學(xué)術(shù)成果，只是就其改革的某一階段或某些方面進(jìn)行一些片段式地或概括性地描述。事實(shí)上，從最初的支出控制到之后的績(jī)效預(yù)算，再到當(dāng)前金融危機(jī)背景下對(duì)預(yù)算限額的嚴(yán)格遵守，丹麥預(yù)算改革的目標(biāo)與焦點(diǎn)雖幾經(jīng)變化，但其改革在整體思路上依然保持了較好的連貫性。特別值得注意的是，作為一個(gè)典型的福利國(guó)家，從上世紀(jì)90年代起，丹麥就成功地實(shí)現(xiàn)了歐洲貨幣聯(lián)盟（EMU）所確定的減少預(yù)算赤字與減輕政府債務(wù)負(fù)擔(dān)的預(yù)算改革總目標(biāo)。丹麥此次能夠成功應(yīng)對(duì)歐債危機(jī)對(duì)其經(jīng)濟(jì)的沖擊并率先復(fù)蘇，其預(yù)算政策無(wú)疑發(fā)揮了十分關(guān)鍵的作用。

一、自上而下的支出控制

丹麥在20世紀(jì)80年代的預(yù)算改革以關(guān)注預(yù)算輸入，強(qiáng)化總財(cái)政紀(jì)律及自上而下的驅(qū)動(dòng)為特征，并采取各種激勵(lì)措施保證目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。右翼政黨認(rèn)為公共部門是對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的結(jié)構(gòu)性障礙，宣稱實(shí)施一個(gè)與1984年相比，實(shí)現(xiàn)政府零增長(zhǎng)的計(jì)劃。丹麥政府這一階段預(yù)算改革的工具主要有預(yù)算上限、年度監(jiān)管、節(jié)約與結(jié)轉(zhuǎn)制度、人員控制等。每年的2至3月由財(cái)政部設(shè)定政府總支出的年度總目標(biāo)，并向議會(huì)財(cái)政委員會(huì)呈報(bào)，這是預(yù)算改革的基礎(chǔ)。與1984年相比，此次改革的總目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)政府支出水平的零增長(zhǎng)。財(cái)政部通過(guò)匯報(bào)制度監(jiān)督預(yù)算年度的各項(xiàng)運(yùn)作符合總框架的規(guī)定，這項(xiàng)制度要求各部應(yīng)定期匯報(bào)其預(yù)算績(jī)效，并依據(jù)其權(quán)限采取措施阻止或修正違規(guī)行為。若某部能夠節(jié)約資源或使收入大于支出，不但不會(huì)受罰，反而會(huì)通過(guò)結(jié)轉(zhuǎn)制度獲得獎(jiǎng)勵(lì)。財(cái)政部以更高級(jí)的、基于框架的撥款控制代替了對(duì)單筆撥款的詳細(xì)審查，從而賦予了各部官員限額內(nèi)的支出決策的自主權(quán)，將工資與購(gòu)置成本的增加變成了各部門的內(nèi)部問(wèn)題。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，雖然1989年的公共總支出與1983年相比增加了19%，但在剛開始的幾年中，零增長(zhǎng)的雄心在中央層面仍然得到了滿足。國(guó)際經(jīng)濟(jì)環(huán)境的改善帶來(lái)稅收的增加，幾年過(guò)后，預(yù)算由赤字變?yōu)橛?。?duì)政府活動(dòng)的跟蹤記錄的評(píng)估取決于測(cè)量標(biāo)準(zhǔn)。就這個(gè)宏偉宣言本身而言，該政策尚未實(shí)現(xiàn)其預(yù)定目標(biāo)。但從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，20世紀(jì)80年代是一個(gè)重要的轉(zhuǎn)折點(diǎn)，在過(guò)去的20年中，公共支出占GDP的百分比首次降低。民意調(diào)查顯示，20世紀(jì)80年代早期，公眾剛開始廣泛接受危機(jī)意識(shí)。因此，從更宏觀的視角來(lái)看，如果說(shuō)改革的目標(biāo)是將國(guó)家的經(jīng)濟(jì)情勢(shì)置于政治議程的前列，同時(shí)解決長(zhǎng)期的赤字問(wèn)題，那么這次改革是成功的。

二、從過(guò)程控制到結(jié)果導(dǎo)向

20世紀(jì)80年代政府的財(cái)政政策未能有效地解決失業(yè)問(wèn)題，在保守政府的減稅和降低失業(yè)救濟(jì)金的供方觀點(diǎn)與相反的需方重振經(jīng)濟(jì)的觀點(diǎn)之間，再次爆發(fā)了激烈的爭(zhēng)論。1993年，社會(huì)民主黨政府執(zhí)政，新一屆政府對(duì)預(yù)算政策和結(jié)構(gòu)性政策進(jìn)行改革，并重新定義了經(jīng)濟(jì)責(zé)任。20世紀(jì)80年代的小政府理念被好政府的觀點(diǎn)所取代。

與前任相比，新一屆政府并沒(méi)有將自己囿于固定增長(zhǎng)目標(biāo)的限制之中。改革的目標(biāo)發(fā)生了兩個(gè)轉(zhuǎn)向：一是將公共支出增長(zhǎng)與GDP掛鉤，規(guī)定公共支出的增速必須低于GDP的增長(zhǎng)，而不是將其固定在一個(gè)指數(shù)年或前一年的增速之上。改革的關(guān)注點(diǎn)聚焦于宏觀經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，而非支出控制的細(xì)枝末節(jié)。二是改革的重點(diǎn)從支出控制轉(zhuǎn)向結(jié)果的改善。

與以上兩個(gè)目標(biāo)相對(duì)應(yīng)，20世紀(jì)90年代，丹麥財(cái)政部沿著兩條路徑推進(jìn)預(yù)算改革。一方面，將預(yù)算與政府的結(jié)構(gòu)政策和宏觀經(jīng)濟(jì)政策相整合，將預(yù)算程序視為一個(gè)政策驅(qū)動(dòng)型的治理工具。財(cái)政部將自己視為丹麥最大的智庫(kù)和首要的經(jīng)濟(jì)研究機(jī)構(gòu)。1994年，財(cái)政部合并了預(yù)算司與行政司，此后包括機(jī)構(gòu)績(jī)效合同和企業(yè)會(huì)計(jì)原則在內(nèi)的行政改革議程就被視為有希望的備選方案。財(cái)政部為了影響議程設(shè)置與政策發(fā)展，將其自身打造為政府決策與協(xié)作過(guò)程的核心參與者，而不僅是預(yù)算程序規(guī)則的制定者。

另一方面，引進(jìn)企業(yè)化、市場(chǎng)化的管理方法，使政府更關(guān)注組織結(jié)果與管理責(zé)任。國(guó)家審計(jì)辦公室從行政部門分離出來(lái)，成為議會(huì)的組成部分，是促使政府提升透明度并加強(qiáng)結(jié)果控制的一個(gè)重要因素。一旦審計(jì)員與行政系統(tǒng)相分離，審計(jì)員就可以針對(duì)各部門的管理不善提出批評(píng)，那么，建立內(nèi)部制度以盡力避免管理不善就變得勢(shì)在必行。鑒于這種情況，幾乎每個(gè)部門都具備了內(nèi)部控制者的新功能。關(guān)注點(diǎn)從目標(biāo)設(shè)置轉(zhuǎn)移到成果展示。丹麥財(cái)政部在這一階段的預(yù)算改革中采用的主要工具包括專題研究、多年協(xié)議、中期財(cái)政框架、企業(yè)會(huì)計(jì)制度與合同管理、新增支出動(dòng)議的自我融資等。

專題研究并非首創(chuàng)，這一工具在20世紀(jì)80年代中期已開始得到了應(yīng)用，但在20世紀(jì)90年代獲得了更加突出的地位。1994年，多年協(xié)議被當(dāng)作提高效率的工具而推廣開來(lái)。協(xié)議期限通常是3-5年，內(nèi)容涵蓋諸如警察、國(guó)防、初級(jí)學(xué)校的政策領(lǐng)域，或諸如皇家劇場(chǎng)、鐵路等特定組織。在協(xié)議達(dá)成之前，會(huì)有一次全面的專題研究，旨在識(shí)別未來(lái)幾年的需要，確定節(jié)約和效率提升的潛能。財(cái)政部在1997年提出用中期財(cái)政框架代替了固定的法定目標(biāo)，首個(gè)中期支出框架《丹麥2005》對(duì)2005年的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)進(jìn)行了預(yù)測(cè)。由于年度增長(zhǎng)目標(biāo)從未作為硬性規(guī)定被寫入經(jīng)濟(jì)計(jì)劃，致使這些目標(biāo)處于一種非正式的地位?！兜?005》之后的支出框架作為一系列的政治協(xié)議，其功能在于保證政府與政黨的穩(wěn)定性。

企業(yè)會(huì)計(jì)制度要求定期形成一個(gè)涉及所有機(jī)構(gòu)支出與結(jié)果情況的總括性報(bào)告，這就將各部門的注意力漸漸地集中到目標(biāo)設(shè)置與機(jī)構(gòu)報(bào)告上來(lái)。合同管理發(fā)展為一條前后連貫的合同鏈，在這條合同鏈上，明確規(guī)定了一系列的目標(biāo)、程序、激勵(lì)措施以及測(cè)量與報(bào)告機(jī)構(gòu)成果的方法。

新增支出動(dòng)議的自我融資是指部長(zhǎng)在提出包括額外支出變動(dòng)的動(dòng)議時(shí)，有責(zé)任為這些支出提供融資來(lái)源建議，融資來(lái)源包括支出調(diào)整與稅收。當(dāng)反對(duì)黨和中央政府新增支出動(dòng)議獲得融資，最終的預(yù)算協(xié)議經(jīng)常包括這兩種融資來(lái)源。在部門提出追加預(yù)算時(shí)，要求部門提供必要的融資來(lái)源，可以有效約束部門追加預(yù)算的動(dòng)機(jī)，實(shí)現(xiàn)控制財(cái)政支出總額的目的。

20世紀(jì)90年代的預(yù)算改革在促進(jìn)宏觀經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)、減少政府債務(wù)負(fù)擔(dān)方面起到了較為明顯的作用。丹麥政府的EMU債務(wù)總額與GDP的比值及財(cái)政赤字占GDP的比重持續(xù)下降，不僅在1998年首次實(shí)現(xiàn)了預(yù)算平衡，擺脫了赤字困境，而且在1999年達(dá)到了EMU關(guān)于OECD成員國(guó)政府總債務(wù)占GDP的比重不得超過(guò)60%的標(biāo)準(zhǔn)。1993年—2000年丹麥年均GDP增速超過(guò)2.7%，GDP增速能夠連續(xù)數(shù)年保持在如此的水平之上，這在丹麥歷史上是十分罕見的。

從投入控制轉(zhuǎn)向生產(chǎn)力和產(chǎn)出，以提升機(jī)構(gòu)運(yùn)行的效率和透明度，是20世紀(jì)90年代預(yù)算改革的主要特征。然而，由于存在一些問(wèn)題，建立一個(gè)基于可測(cè)量的目標(biāo)與績(jī)效結(jié)果的管理制度，并在預(yù)算程序中充分利用這些績(jī)效信息的良好夙愿，最終未能實(shí)現(xiàn)。

三、以績(jī)效為基礎(chǔ)的預(yù)算管理

2001年11月，自由—保守黨聯(lián)盟贏得議會(huì)多數(shù)席位，獲得組閣權(quán)。與20世紀(jì)80年代的自由主義政府相比，新一屆政府認(rèn)為，高水平的福利服務(wù)已成為選民的普遍偏好。商業(yè)周期在增加公共稅收的同時(shí)，也提高而非降低了公眾的福利預(yù)期。一個(gè)基于稅收凍結(jié)的政治綱領(lǐng)宣稱，旨在改善福利服務(wù)的精簡(jiǎn)與效率提升將代替前幾十年不斷攀升的稅收。與此同時(shí)，2001年開始，丹麥經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)明顯滑坡，GDP增速由2000年的3.5%下降至2001年的0.7%。增加公共福利的政治承諾與經(jīng)濟(jì)下行的壓力，迫使丹麥政府在原有基礎(chǔ)上，繼續(xù)推進(jìn)以績(jī)效為基礎(chǔ)的預(yù)算制度改革。

就預(yù)算改革而言，政府換屆標(biāo)志著改革轉(zhuǎn)向一條更加以市場(chǎng)為導(dǎo)向的路徑，這條路徑以合同轉(zhuǎn)包，與私人提供者的成本比較以及對(duì)終端用戶重要性的強(qiáng)調(diào)為特征。政府重啟二十世紀(jì)八十年代的現(xiàn)代化項(xiàng)目。首個(gè)項(xiàng)目為“讓市民來(lái)駕駛”，該項(xiàng)目是政府“人民至上”計(jì)劃的一部分，標(biāo)志著政府與納稅人和服務(wù)使用者一道，共同反抗制度的力量。因此，從2001年至金融危機(jī)爆發(fā)的前期，丹麥預(yù)算改革的目標(biāo)可歸結(jié)為看似相互矛盾的兩點(diǎn)：增加福利服務(wù)的同時(shí)減少政府支出。這一改革目標(biāo)對(duì)公共預(yù)算資金的配置與使用效率提出了更高的要求。

新一屆政府保留了由前任政府制定的2010年中期支出計(jì)劃中的預(yù)算限制（但后來(lái)經(jīng)重新協(xié)商，公共支出的增速?gòu)拿磕?.5%升至1%）?！叭嗣裰辽稀钡某兄Z和稅收凍結(jié)一起，將政府置于福利國(guó)家新政的兩難境地：廣泛的福利需求與有限的財(cái)政資源并存。這一階段預(yù)算改革的工具主要有權(quán)責(zé)發(fā)生制會(huì)計(jì)和預(yù)算、績(jī)效預(yù)算、績(jī)效合同等。

2004年丹麥決定在中央和地方政府實(shí)行權(quán)責(zé)發(fā)生制會(huì)計(jì)。權(quán)責(zé)發(fā)生制不僅在會(huì)計(jì)領(lǐng)域采用，在預(yù)算方面也同樣采用，從2006年起，在中央部門嘗試編制權(quán)責(zé)發(fā)生制預(yù)算，為了與2007年預(yù)算法案相銜接，試點(diǎn)單位的所有撥款都被轉(zhuǎn)換為新的以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)的預(yù)算。對(duì)中央政府來(lái)說(shuō)，這項(xiàng)改革從政府宏觀層面改善了管理行為，提高了工作效率。

始于20世紀(jì)90年代的績(jī)效預(yù)算管理理念，在這一階段的改革中得到了充分運(yùn)用。從2004年開始，丹麥政府規(guī)定，各部門必須每年公開發(fā)布一份覆蓋本部門所有領(lǐng)域的效能戰(zhàn)略規(guī)劃，旨在確保各部門用于改善效率和效益的不同工具，例如績(jī)效合同、服務(wù)外包以及政府采購(gòu)等，能夠協(xié)調(diào)一致，同時(shí)有利于促進(jìn)向項(xiàng)目成本核算和權(quán)責(zé)發(fā)生制預(yù)算的轉(zhuǎn)變。

2004年財(cái)政部決定在中央政府層面全面推行績(jī)效合同制度。2005年，丹麥政府啟動(dòng)了一個(gè)全面的工作方案，在大多數(shù)政策領(lǐng)域設(shè)置了共計(jì)有55頁(yè)紙的具體目標(biāo)和指標(biāo)，并規(guī)定各部門的績(jī)效目標(biāo)應(yīng)盡可能是與外部績(jī)效有關(guān)，而非僅僅是對(duì)內(nèi)部職責(zé)的描述，該文件被當(dāng)作政府績(jī)效的一個(gè)基準(zhǔn)，影響著所有政策領(lǐng)域目標(biāo)的投入。各部門要在績(jī)效規(guī)劃的基礎(chǔ)上，設(shè)定績(jī)效目標(biāo)，簽訂合同，績(jī)效合同的目標(biāo)和項(xiàng)目條款在部門和機(jī)構(gòu)的最高決策者之間討論。在判定對(duì)目標(biāo)的撥款問(wèn)題上，財(cái)政部雖沒(méi)有正式參與，但是把績(jī)效管理的使用與多年協(xié)議的滾動(dòng)預(yù)算安排掛鉤以激勵(lì)部門進(jìn)行改革。各部門要提交績(jī)效報(bào)告，年度績(jī)效報(bào)告要提供關(guān)于公共資源利用的信息，績(jī)效合同中設(shè)定目標(biāo)的完成情況，并要求在每個(gè)財(cái)政年度結(jié)束后的3個(gè)月內(nèi)出版。年度報(bào)告由機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)撰寫，并經(jīng)主管部門批準(zhǔn)，然后將其提交給丹麥議會(huì)（首相府），并向社會(huì)公布。

在這一階段的改革中，丹麥政府允許各部門將提高生產(chǎn)力的結(jié)余經(jīng)費(fèi)保留下來(lái)，作為其他用途，公務(wù)員可以從生產(chǎn)力的提高與經(jīng)費(fèi)結(jié)余中，獲得額外的獎(jiǎng)勵(lì)，這種制度性安排將會(huì)促使各部門改善其計(jì)劃過(guò)程或努力節(jié)約成本。

丹麥作為實(shí)行國(guó)庫(kù)單一賬戶制度的國(guó)家，設(shè)立了專門履行財(cái)政國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理和支付職能的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，并形成了半集中半分散的政府采購(gòu)模式。

丹麥的預(yù)算制度包括了兩個(gè)不同的機(jī)制：一個(gè)是以支出框架與經(jīng)濟(jì)工具為基礎(chǔ)的管理機(jī)制；另一個(gè)是以目標(biāo)設(shè)置和績(jī)效信息為基礎(chǔ)的管理機(jī)制?？?jī)效信息與預(yù)算過(guò)程的成功整合取決于兩套機(jī)制的有效對(duì)接。

近年來(lái)，丹麥政府在預(yù)算和編制流程中使用績(jī)效和結(jié)果信息取得了一定成效。政府各部門已成功地從一個(gè)注重投入為導(dǎo)向的評(píng)估體制轉(zhuǎn)變?yōu)橐粋€(gè)更注重結(jié)果的評(píng)估體系，這種轉(zhuǎn)變有利于政策制定者在相互競(jìng)爭(zhēng)的政府目標(biāo)中排出先后順序，促使各部門重視關(guān)鍵的優(yōu)先事項(xiàng)，更有效地利用預(yù)算資源，既可以降低公共支出成本，又能提高部門支出的績(jī)效。另外，在公共部門推行效率戰(zhàn)略，不僅減少了部門間的信息不平衡，整合和協(xié)調(diào)了各方力量，而且改善了公共服務(wù)的質(zhì)量和效率。大部分機(jī)構(gòu)能夠采取行動(dòng)，充分利用這次改革帶來(lái)的機(jī)遇與獎(jiǎng)勵(lì)措施，盤點(diǎn)其現(xiàn)有資產(chǎn)或開展新的資本收購(gòu)活動(dòng)。同時(shí)，各機(jī)構(gòu)運(yùn)用權(quán)責(zé)會(huì)計(jì)與權(quán)責(zé)預(yù)算參與長(zhǎng)期投資計(jì)劃。但在全面推進(jìn)績(jī)效預(yù)算的過(guò)程中，財(cái)政部也面臨著來(lái)自政治、技術(shù)、組織、績(jī)效結(jié)果運(yùn)用等方面的挑戰(zhàn)。

四、危機(jī)應(yīng)對(duì)的財(cái)政緊縮之路

2009年起，丹麥經(jīng)濟(jì)開始顯露出衰退跡象。丹麥財(cái)政在保持了十年的預(yù)算盈余后，于2009年突然轉(zhuǎn)為赤字，并險(xiǎn)些突破EMU關(guān)于OECD成員國(guó)的政府財(cái)政赤字不得超過(guò)GDP的3%的上限。2011年前后丹麥經(jīng)濟(jì)低迷，失業(yè)率上升，政府債務(wù)猛增，高福利政策難以為繼。金融危機(jī)和歐債危機(jī)的連番襲擊，迫使財(cái)政部的語(yǔ)調(diào)再次發(fā)生改變：從無(wú)限的國(guó)家經(jīng)濟(jì)繁榮到對(duì)謹(jǐn)慎處理財(cái)政問(wèn)題的迫切需要。

與20世紀(jì)80年代的支出控制相比，丹麥政府在2009年后的預(yù)算改革中更加重視正式法律制度的剛性約束作用。2012年《丹麥預(yù)算法》的正式頒布，為丹麥的預(yù)算平衡和議會(huì)限制政府支出權(quán)提供了的法制保障，但法案中并未對(duì)績(jī)效預(yù)算做出相關(guān)規(guī)定。以預(yù)算法的通過(guò)為標(biāo)志，未來(lái)幾年內(nèi)，丹麥政府可能暫緩其績(jī)效預(yù)算改革的腳步，而將其預(yù)算改革的重點(diǎn)聚焦于嚴(yán)格限制政府開支、賦予議會(huì)預(yù)算限額的制定權(quán)和變更權(quán)、強(qiáng)化對(duì)經(jīng)濟(jì)政策實(shí)施情況的獨(dú)立評(píng)估能力三個(gè)方面。

根據(jù)預(yù)算法的規(guī)定，公共部門必須將預(yù)算保持在平衡或盈余狀態(tài)。從2014年起，丹麥中央政府開始將預(yù)算限額以四年總量的形式予以確定。預(yù)算限額覆蓋了60%的中央政府支出，包括各部門的運(yùn)行費(fèi)用和非周期性收入轉(zhuǎn)移支付（養(yǎng)老金、學(xué)生撥款/貸款）。而非周期性支出（失業(yè)救濟(jì)與就業(yè)幫助），中央至地方的撥款以及政府利息償付不受預(yù)算限額的限制。預(yù)算法還對(duì)地區(qū)與市級(jí)政府的預(yù)算限額制度做出了詳細(xì)規(guī)定，并且強(qiáng)調(diào)，各級(jí)政府必須嚴(yán)格獨(dú)立遵守限額，禁止在不同層級(jí)政府間進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付。若中央政府超出預(yù)算限額，則將在下一預(yù)算年度將上一年度的超支部分進(jìn)行抵扣；若地區(qū)與市級(jí)政府超出預(yù)算限額，則超支部分將從下一年的中央撥款中予以抵扣?！兜滎A(yù)算法》規(guī)定，議會(huì)有權(quán)確定預(yù)算限額，并有權(quán)根據(jù)實(shí)際所需支出水平的變化改變預(yù)算限額。議會(huì)擁有將預(yù)算限額在中央、地區(qū)與市級(jí)政府間進(jìn)行再分配的權(quán)力；議會(huì)可根據(jù)經(jīng)濟(jì)狀況，適時(shí)地調(diào)整稅式支出（稅收優(yōu)惠造成的財(cái)政收入減少）和與商業(yè)周期有關(guān)的支出。丹麥政府試圖通過(guò)強(qiáng)化立法機(jī)構(gòu)對(duì)預(yù)算限額的控制力，來(lái)減少丹麥復(fù)雜的政治互動(dòng)過(guò)程對(duì)預(yù)算限額的影響，加強(qiáng)預(yù)算紀(jì)律，降低預(yù)算限額再分配的政治敏感性。

預(yù)算法授予丹麥經(jīng)濟(jì)委員會(huì)對(duì)政府部門的支出進(jìn)行全程監(jiān)控的權(quán)力。經(jīng)濟(jì)委員會(huì)可依法對(duì)公共財(cái)政的可持續(xù)性和結(jié)構(gòu)性平衡的中期發(fā)展情況進(jìn)行評(píng)估。經(jīng)濟(jì)委員會(huì)負(fù)責(zé)對(duì)預(yù)算限額與財(cái)政目標(biāo)的匹配度進(jìn)行分析研判，以此保證政府的財(cái)政活動(dòng)能夠在限額規(guī)定的支出范圍內(nèi)順利實(shí)現(xiàn)各項(xiàng)預(yù)期目標(biāo)。根據(jù)預(yù)算法的規(guī)定，對(duì)支出限額的遵守情況進(jìn)行監(jiān)督與審查（包括事前或事后），也是經(jīng)濟(jì)委員會(huì)的法定職權(quán)。

五、整體特征與成效評(píng)價(jià)

與公共預(yù)算改革比較成功的其他OECD國(guó)家相比，丹麥公共預(yù)算改革既缺乏預(yù)算法或其他立法的保障，又沒(méi)有中央政府正式規(guī)章計(jì)劃的指導(dǎo)，憲法中有關(guān)預(yù)算的規(guī)定也被有意或無(wú)意地?cái)R置一旁。2012年出臺(tái)的《丹麥預(yù)算法》對(duì)績(jī)效預(yù)算改革也只字未提。丹麥多黨派、多層級(jí)的政治現(xiàn)實(shí)要求其預(yù)算改革必須具備一定程度的彈性與靈活性，以避免政治僵局，而剛性約束的缺乏使丹麥預(yù)算改革具備了相當(dāng)?shù)膹椥耘c靈活性。由于缺乏“頂層設(shè)計(jì)”，財(cái)政部的參與度較低，加之分權(quán)性的政治體制，使丹麥的績(jī)效預(yù)算改革的實(shí)施戰(zhàn)略呈現(xiàn)出明顯的自上而下的、局部的、漸進(jìn)式特征。財(cái)政部的預(yù)算職責(zé)與行政效率責(zé)任的割裂，是財(cái)政部核心角色的一個(gè)制度特征。行政改革措施中的很多方面都是與預(yù)算程序相分離的。

如果說(shuō)判斷一項(xiàng)改革成敗的標(biāo)準(zhǔn)，是其預(yù)定目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度，那么可以用“喜憂參半”來(lái)形容丹麥績(jī)效預(yù)算改革的結(jié)果。丹麥政府30年，尤其是近20年的績(jī)效預(yù)算改革，主要圍繞兩個(gè)目標(biāo)展開：一是減輕政府債務(wù)負(fù)擔(dān)和實(shí)現(xiàn)預(yù)算平衡，二是提高預(yù)算資金的配置和使用效率，避免浪費(fèi)?？傮w來(lái)看，除卻此次金融危機(jī)的影響，第一個(gè)目標(biāo)得到了較好的實(shí)現(xiàn)：1998年首次實(shí)現(xiàn)了預(yù)算平衡，此后直至2008年，丹麥政府的預(yù)算盈余不斷增加。2009年之后，丹麥政府果斷采取支出控制等措施避免預(yù)算狀況進(jìn)一步惡化。與此同時(shí)，1993年—2007年，丹麥EMU債務(wù)占GDP的比重持續(xù)遞減，即使2009年經(jīng)濟(jì)衰退導(dǎo)致政府債務(wù)猛增，丹麥政府也成功地將EMU債務(wù)控制在GDP的60%以內(nèi)，避免了歐債危機(jī)對(duì)自身的沖擊。但是，績(jī)效預(yù)算的運(yùn)用是否真提高了作為整體的丹麥政府預(yù)算資金配置和使用效率？目前尚無(wú)定論。由于在技術(shù)、組織、政治、決策機(jī)制等方面面臨的諸多挑戰(zhàn)，也使丹麥的績(jī)效預(yù)算改革出現(xiàn)了一定程度的目標(biāo)偏離與目標(biāo)代替現(xiàn)象。

作為一個(gè)制度化的福利國(guó)家，多黨制的政治形態(tài)與預(yù)算立法傳統(tǒng)的缺失使丹麥30年來(lái)的公共預(yù)算改革的節(jié)奏與選民的偏好基本保持一致，也致使丹麥公共預(yù)算改革缺乏系統(tǒng)性與制度保障。選民的偏好和當(dāng)下經(jīng)濟(jì)狀況直接相關(guān)，經(jīng)濟(jì)衰退時(shí)，選民要求政府降低赤字同時(shí)保證一定水平的福利服務(wù)；經(jīng)濟(jì)繁榮時(shí)，在要求更多社會(huì)福利的基礎(chǔ)上，選民則更加關(guān)注公共部門工作效率與服務(wù)質(zhì)量的提升。從20世紀(jì)80年代的支出控制到90年代績(jī)效預(yù)算的初步嘗試，再到2001年—2008年績(jī)效預(yù)算的全面推行，時(shí)至今日，再次回到支出控制的原點(diǎn)，丹麥政府公共預(yù)算改革“半封閉式循環(huán)”的軌跡就是對(duì)以上判斷的有力證明。

六、結(jié)論與啟示

近年來(lái)，中國(guó)政府先后開展了預(yù)算收支分類改革、國(guó)庫(kù)集中收付制度改革、政府采購(gòu)制度改革、部門預(yù)算改革以及財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)試點(diǎn)等適應(yīng)國(guó)情的漸進(jìn)式財(cái)政管理體制改革，力圖通過(guò)深化公共預(yù)算體制改革，提升預(yù)算資金的配置和使用效率。雖然，丹麥的預(yù)算體制與中國(guó)的預(yù)算體制存在較大差異，其改革中出現(xiàn)的問(wèn)題和面臨的挑戰(zhàn)也與處于轉(zhuǎn)型期的中國(guó)有很大不同，但丹麥歷時(shí)30年的公共預(yù)算改革歷程中的成功之處仍對(duì)中國(guó)預(yù)算改革具有一定的借鑒意義。

丹麥政府從20世紀(jì)80年代開始，就運(yùn)用專題研究作為工具，推動(dòng)改革的順利進(jìn)行。中國(guó)財(cái)政部門應(yīng)加強(qiáng)智庫(kù)建設(shè)，為預(yù)算改革提供智力支持。

多年預(yù)算是年度預(yù)算的延長(zhǎng)形式，丹麥除年度預(yù)算外還編制為期四年的財(cái)政滾動(dòng)計(jì)劃，其目的是明確未來(lái)一個(gè)時(shí)期政府的行動(dòng)綱領(lǐng)，向社會(huì)公布政府可能采取哪些經(jīng)濟(jì)和社會(huì)政策，起著對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的導(dǎo)向作用。目前，中國(guó)中央和地方實(shí)行年度預(yù)算，預(yù)算缺乏連續(xù)性與銜接性。丹麥的做法為中國(guó)預(yù)算改革提供了有益的經(jīng)驗(yàn)。作為年度預(yù)算向多年預(yù)算過(guò)渡的模式，可以在年度預(yù)算中把未來(lái)3至5年作為預(yù)算預(yù)測(cè)年度，對(duì)財(cái)政年度預(yù)算指標(biāo)進(jìn)行補(bǔ)充，以便在年度預(yù)算中體現(xiàn)多年預(yù)算的成分。

建議借鑒丹麥預(yù)算改革的做法，一方面，對(duì)《預(yù)算法》等相關(guān)法律、法規(guī)做適當(dāng)修改，規(guī)定今后預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中出現(xiàn)超收，只能用于減少財(cái)政赤字或結(jié)轉(zhuǎn)下年使用，不得用于安排追加當(dāng)年支出。另一方面，建立預(yù)算執(zhí)行情況定期匯報(bào)制度，通過(guò)立法賦予財(cái)政部預(yù)算監(jiān)督權(quán)。規(guī)定各部門及支出機(jī)構(gòu)在每個(gè)預(yù)算年度內(nèi)定期向財(cái)政部與立法部門匯報(bào)預(yù)算執(zhí)行情況，若發(fā)現(xiàn)超額現(xiàn)象，財(cái)政部可依據(jù)法定權(quán)限采取措施阻止或修正違規(guī)行為。

建議參照丹麥政府的做法，結(jié)合中國(guó)實(shí)際，在預(yù)算編制前要求各部提交進(jìn)行績(jī)效目標(biāo)，預(yù)算執(zhí)行始終以目標(biāo)為導(dǎo)向，充分利用績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果，將其作為改善預(yù)算管理和下一預(yù)算年度的決策依據(jù)。逐步轉(zhuǎn)向權(quán)責(zé)發(fā)生制會(huì)計(jì)和權(quán)責(zé)發(fā)生制預(yù)算。逐步整合預(yù)算過(guò)程與政策過(guò)程，發(fā)揮立法機(jī)關(guān)—人大的預(yù)算監(jiān)督作用，提高資金的使用效率，使預(yù)算資金的安排符合政策需求。

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