多源流理論視閾下我國公共政策終結(jié)策略探討

吳光蕓+李培

[摘 要]在公共政策領(lǐng)域長期存在著一個(gè)終結(jié)的難題，人們更多的關(guān)注公共政策的制定，對(duì)政策的終結(jié)卻缺乏熱情。然而現(xiàn)實(shí)的公共政策實(shí)踐中，大量過時(shí)的、多余的、無效的政策已發(fā)揮不了作用，卻耗費(fèi)著政策資源，必須對(duì)其進(jìn)行終結(jié)以節(jié)省資源、優(yōu)化政策和提高政策績效。政策終結(jié)需要多方力量的推動(dòng)，文章以多源流理論為視角，以食品質(zhì)量免檢政策為例來分析公共政策的終結(jié)中政策之窗開啟的契機(jī)，問題源流、政策源流和政治源流的正耦合，并探究基于多源流理論的我國公共政策終結(jié)的策略。

[關(guān)鍵詞]多源流理論；政策終結(jié)；食品免檢政策；政策之窗

[中圖分類號(hào)]D63-31 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1673-0461（2014）03-0050-07

公共政策終結(jié)作為政策過程和政策周期的一個(gè)階段，對(duì)其研究是必要的，在長期受到忽視后，政策終結(jié)開始引起學(xué)術(shù)界關(guān)注。目前的研究大多單純集中于政策終結(jié)本身，還缺乏一個(gè)較好的分析框架來分析政策終結(jié)的模式與策略。多源流理論由約翰·金登在其著作《議程、備選方案與公共政策》中提出的，用來分析某項(xiàng)社會(huì)問題上升為國家政策的過程和要素。問題上升為議程和備選方案需要3個(gè)源流共同作用：問題源流、政策源流和政治源流。就一項(xiàng)政策的終結(jié)而言，當(dāng)機(jī)會(huì)之窗打開，多源流正耦合時(shí)，最佳的政策終結(jié)時(shí)機(jī)來臨，輔以決策當(dāng)局的相關(guān)策略，政策終結(jié)便會(huì)順利進(jìn)行。本文從多源流的視閾來研究食品質(zhì)量免檢政策的終結(jié)，以拓展政策終結(jié)的研究視角，并探討基于多源流理論的我國公共政策終結(jié)策略。

一、公共政策終結(jié)及其困境分析

我國目前研究政策終結(jié)的學(xué)者很多，陶學(xué)榮從力場分析來研究政策終結(jié)的可行性，政策終結(jié)需要觸發(fā)機(jī)制、政策評(píng)估、利益的分化與聚合、政治領(lǐng)導(dǎo)者的領(lǐng)導(dǎo)力、公共輿論的推力等5個(gè)要素的共同推動(dòng)。[1]張康之從環(huán)境因素、節(jié)約資源、緩解矛盾等分析政策終結(jié)必須作為政策過程中的重要環(huán)節(jié)。[2]一些學(xué)者開始用多源流理論來分析我國公共政策的變遷與終結(jié)，如“孫志剛事件”促使城市流浪人員的強(qiáng)制收容政策向無償救助的轉(zhuǎn)變[3]；房屋拆遷制度隨著社會(huì)的發(fā)展而變遷[4]；“三鹿事件”打開了食品免檢政策終結(jié)的政策之窗等[5]。

政策是對(duì)社會(huì)價(jià)值做權(quán)威性分配，一項(xiàng)公共政策制定后，利益關(guān)系分配格局業(yè)已形成，在政策執(zhí)行的過程中會(huì)牽涉各方利益，形成復(fù)雜的利益關(guān)系格局。執(zhí)行的越久，關(guān)系網(wǎng)絡(luò)越復(fù)雜，政策慣性也越大，那么在終結(jié)時(shí)面臨的障礙就越大。這些障礙主要表現(xiàn)為：

（一）政策利益相關(guān)者的心理抵觸

對(duì)一項(xiàng)政策終結(jié)產(chǎn)生抵觸情緒的主要是3種政策利益相關(guān)者：政策制定者、政策執(zhí)行者和政策受益者。政策制定者不愿意承認(rèn)他們制定的政策不再有存在的必要。一項(xiàng)公共政策會(huì)與地方或個(gè)人的政績相聯(lián)系，政策終結(jié)意味著他們的觀念得不到繼續(xù)執(zhí)行和對(duì)社會(huì)發(fā)展促進(jìn)作用的消失。對(duì)于那些原本就決策錯(cuò)誤或不能適應(yīng)現(xiàn)實(shí)情況變化要求的政策，政策制定者更不愿意承認(rèn)在制定政策的過程中所犯的錯(cuò)誤。且承認(rèn)錯(cuò)誤會(huì)對(duì)其所擁有的權(quán)力和職位的升遷造成影響。每項(xiàng)公共政策都要落實(shí)到具體的政策執(zhí)行者去執(zhí)行，政策終結(jié)是對(duì)他們工作成果的否定。對(duì)于政策制定者和執(zhí)行者來說，政策傾注了自己的精力和智慧，更易在感情上產(chǎn)生抵觸。對(duì)于公共政策的受益者來說，為了維持自己的既得利益，也會(huì)阻礙公共政策的終結(jié)。

在金登的多源流理論中，政策過程的參與者在政策議程中起重要作用。參與者分為政府內(nèi)部參與者和政府外部參與者，政策的制定者和執(zhí)行者是很重要的政府內(nèi)部參與者，他們因其權(quán)力和職位關(guān)系，意見易受到重視。且他們掌握著重要的政策資源，如權(quán)力、專長、關(guān)系等，他們的觀點(diǎn)容易得到認(rèn)同。政策受益者可能是政策參與者也可能不是政策參與者，可能是政府內(nèi)部也可能是外部參與者，但若是政策受益者為了維護(hù)既得利益結(jié)成利益集團(tuán)，會(huì)大大加強(qiáng)自身的力量，影響力更大，對(duì)政策終結(jié)的阻礙就更大。

（二）組織機(jī)構(gòu)的阻礙

一方面，組織機(jī)構(gòu)的持續(xù)性會(huì)阻礙政策的終結(jié)。和政策慣性一樣，政策機(jī)構(gòu)也是有慣性的，它的存在具有持續(xù)性。且機(jī)構(gòu)本身會(huì)自我擴(kuò)張，為了執(zhí)行各項(xiàng)具體的政策，政策機(jī)構(gòu)必須有相應(yīng)的部門來執(zhí)行，若出現(xiàn)突發(fā)事件或政策在執(zhí)行過程中出現(xiàn)差錯(cuò)，也需要增加相應(yīng)的部門來處理，在這種過程中機(jī)構(gòu)會(huì)慢慢長大，而機(jī)構(gòu)越大，涉及的關(guān)系越復(fù)雜，終結(jié)也就越困難。一些公共政策需要多個(gè)機(jī)構(gòu)相配合來共同執(zhí)行，在相互配合共同工作中機(jī)構(gòu)之間形成了固定的格局，面臨政策終結(jié)時(shí)要打破這個(gè)格局也是困難的。組織機(jī)構(gòu)本身具有動(dòng)態(tài)適應(yīng)性，可以隨著條件的變化自我調(diào)整，它會(huì)在面臨終結(jié)時(shí)呈現(xiàn)出一定的生命力，且采取措施證明自己存在的合理性。行政機(jī)關(guān)聯(lián)盟的阻礙：能夠從某項(xiàng)公共政策獲益的行政機(jī)關(guān)當(dāng)然不希望政策終結(jié)，為了繼續(xù)獲益，在公共政策要終結(jié)時(shí)，它們往往聯(lián)合起來結(jié)成聯(lián)盟阻礙公共政策的終結(jié)。這種聯(lián)盟的力量往往很強(qiáng)大，它們不僅能夠聯(lián)合利益部門，還能宣傳呼吁社會(huì)其他力量的支持。另一方面，利益集團(tuán)的阻礙。利益集團(tuán)是具有共同利益，聯(lián)合采取行動(dòng)，能夠?qū)φ┘佑绊懙纳鐣?huì)團(tuán)體。利益集團(tuán)通過影響公共政策的方式來實(shí)現(xiàn)自己的利益，當(dāng)終結(jié)一項(xiàng)政策損害了利益集團(tuán)的利益時(shí)，它就會(huì)采取或合法或不合法的手段來阻礙公共政策的終結(jié)。

（三）社會(huì)輿論的壓力

社會(huì)輿論對(duì)某項(xiàng)公共政策的評(píng)價(jià)往往會(huì)對(duì)政府決策產(chǎn)生壓力，輿論充當(dāng)交流溝通的媒介，在政策共同體內(nèi)外傳遞信息。特別是在信息繁多的現(xiàn)代社會(huì)，人們對(duì)信息的接收會(huì)偏好那些媒體傳播的或比較熱門的話題，這樣，某一話題關(guān)注的人會(huì)越來越多，對(duì)決策機(jī)構(gòu)的壓力就越來越大。特別是隨著網(wǎng)絡(luò)、報(bào)紙、電視等大眾傳媒的發(fā)展，使得社會(huì)輿論的傳播更快，范圍更廣，對(duì)政府決策的壓力更大。社會(huì)輿論在某種程度上已經(jīng)成為民意的代表，為了安撫民眾情緒，為了民主行政的理念，政府必須考慮社會(huì)輿論的變化。社會(huì)輿論是國民情緒的組成部分，社會(huì)輿論的范圍超過了一定的限度時(shí)，就會(huì)由輿論壓力變成政治壓力。當(dāng)一項(xiàng)受到社會(huì)輿論高度支持的公共政策面臨終結(jié)時(shí)，社會(huì)輿論的壓力就會(huì)使其終結(jié)變得困難。endprint

（四）高昂的成本

一項(xiàng)公共政策執(zhí)行了一段時(shí)間，它的各項(xiàng)配套設(shè)施已經(jīng)完善，政策終結(jié)意味著這些設(shè)施和機(jī)構(gòu)的閑置與浪費(fèi)，沉淀成本難以收回。而一項(xiàng)新政策的出臺(tái)，必須相應(yīng)增加其配套設(shè)施與機(jī)構(gòu)，需要資金建立各類機(jī)構(gòu)部門，需要購買設(shè)備，擴(kuò)展場地，學(xué)習(xí)技術(shù)，增加工作人員等，所有這些都需要政府的資金支持。特別是地方性政策，地方政府可能出于政績和與其他地區(qū)的競爭需要，更不愿花費(fèi)經(jīng)濟(jì)成本來終結(jié)一項(xiàng)政策。

除此之外，政策終結(jié)還要付出社會(huì)成本，社會(huì)成本包括心理成本和學(xué)習(xí)成本。一項(xiàng)政策實(shí)施后會(huì)在社會(huì)上產(chǎn)生信譽(yù)和威望，得到認(rèn)同，當(dāng)面臨廢除時(shí)會(huì)使人在心理上產(chǎn)生失落感；學(xué)習(xí)成本包括學(xué)習(xí)新政策需要花費(fèi)的時(shí)間和金錢，人都是有惰性的，傾向于不愿花費(fèi)額外的時(shí)間和精力來學(xué)習(xí)新的政策。這些成本都會(huì)在政策終結(jié)時(shí)發(fā)揮阻礙作用。此外法律程序上的復(fù)雜性也會(huì)阻礙政策終結(jié)，一項(xiàng)公共政策制定、執(zhí)行和終止或組織機(jī)構(gòu)的建立和撤銷都需要法定的程序。程序上的繁瑣復(fù)雜是決策時(shí)需要考慮的問題，若一項(xiàng)公共政策的終結(jié)需要花費(fèi)很長的時(shí)間來走完程序，在走程序的過程中需要耗費(fèi)大量的人力、物力和財(cái)力，需占用決策者的很大的精力，那么往往會(huì)考慮時(shí)間和精力的機(jī)會(huì)成本而拖延這方面的決策。

二、多源流分析框架下的食品免檢政策終結(jié)

（一） 公共政策終結(jié)的多源流分析框架

問題源流、政策源流和政治源流是如何在政策之窗開啟后推動(dòng)公共政策的終結(jié)呢？這用一個(gè)圖表可以更加直觀的表現(xiàn)出來（如圖1）：問題源流、政策源流與政治源流本來彼此獨(dú)立的存在，若沒有突發(fā)事件的發(fā)生它們還會(huì)繼續(xù)各自流動(dòng)。機(jī)會(huì)之窗的開啟形成了一個(gè)低洼地，促使三條源流在此匯合。政策共同體的形成，各項(xiàng)政策建議在政策原湯中碰撞，利益集團(tuán)之間的交鋒，最終形成兩股力量（推動(dòng)政策終結(jié)的力量和反對(duì)政策終結(jié)的力量）。是政策之窗推動(dòng)三條源流的匯聚，而匯聚后的溪流會(huì)向何方流動(dòng)，是由耦合①?zèng)Q定的。當(dāng)支持政策終結(jié)的力量大于反對(duì)者的力量時(shí)便會(huì)發(fā)生正耦合，推動(dòng)公共政策的順利終結(jié)；當(dāng)反對(duì)政策終結(jié)的力量過大時(shí)便會(huì)發(fā)生負(fù)耦合，使公共政策不能順利終結(jié)。終結(jié)的政策或是完全終結(jié)或是部分終結(jié)，不能終結(jié)的繼續(xù)存在或進(jìn)行調(diào)整后繼續(xù)執(zhí)行。

（二）食品免檢政策終結(jié)中的多源流及其耦合

1999年12月5日國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)產(chǎn)品質(zhì)量工作若干問題的決定》，第16條規(guī)定，“對(duì)產(chǎn)品質(zhì)量長期穩(wěn)定、市場占有率高、企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)達(dá)到或嚴(yán)于國家有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的，以及國家或省、自治區(qū)、直轄市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門連續(xù)3次以上抽查合格的產(chǎn)品，可確定為免檢產(chǎn)品”。[6]2000年8月10日，國家產(chǎn)品免檢工作正式啟動(dòng)。

2008年9月18日，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《國務(wù)院辦公廳關(guān)于廢止食品質(zhì)量免檢制度的通知》，同日國家質(zhì)檢總局發(fā)布第109號(hào)總局令，決定廢除《產(chǎn)品免于質(zhì)量監(jiān)督檢查管理辦法》的決定中有關(guān)食品質(zhì)量免檢的內(nèi)容。

2008年10月23日全國人大常委會(huì)對(duì)食品安全法草案進(jìn)行第三次審議。食品安全法草案明確規(guī)定：食品安全監(jiān)督管理部門對(duì)食品不得實(shí)施免檢。[7]

歷時(shí)10年的食品免檢政策最終廢除，新的食品安全法得以確立。這項(xiàng)制度雖然終結(jié)了，但卻是伴隨著生命的代價(jià)，是個(gè)慘痛的教訓(xùn)。每項(xiàng)制度實(shí)施的初衷都是好的，食品免檢政策實(shí)施的本意是避免對(duì)那些質(zhì)量好，安全度高，人民信任的品牌進(jìn)行重復(fù)檢查，以提高效率，促進(jìn)品牌的發(fā)展。隨著實(shí)施時(shí)間的增加，免檢的種類越來越多，而問題也逐漸增多，最終“三鹿事件”引爆了導(dǎo)火線。

問題源流：我們都生活在充滿矛盾的社會(huì)中，社會(huì)中充滿了需要解決的問題，教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、住房等問題困擾著很多人。這些問題有大有小，大的涉及全國乃至全世界人民的利益，如環(huán)境污染，全球治理等；小的如只與幾個(gè)人利益相關(guān)的雞毛蒜皮的小事。為什么并不是每一個(gè)問題都能上升到政策議程呢？金登指出，只有那些最迫切、最關(guān)乎公眾利益的問題才能上升為國家政策。我國食品安全問題很早就存在：2001年南京冠生園“陳餡月餅”事件，2002年哈爾濱香香鳥“陳餡湯圓”事件，2003年廣東佛山、江門的“毒魚翅”、“毒開心果”事件，2004年的“龍口粉絲”、“大頭娃娃”事件，2005年廣東“潮安果脯”事件，2006年河北“蘇丹紅”事件、上?！岸鄬汈~”事件，2007年“思念水餃”事件等。食品安全事件頻發(fā)，列舉出來的只是一小部分，這些食品安全問題的爆發(fā)已經(jīng)使人們質(zhì)疑食品質(zhì)量免檢制度，越來越多的食品安全事故已經(jīng)匯聚成了一股問題流。

政策源流：由問題上升為政策必須有力量來推動(dòng)，而那些負(fù)責(zé)具體事項(xiàng)的工作人員、研究此項(xiàng)問題的專家，利益相關(guān)者和感興趣的社會(huì)人士組成的政策共同體就負(fù)起這個(gè)責(zé)任。政策源流即社會(huì)各界對(duì)一項(xiàng)政策的設(shè)立或終結(jié)提出的各種意見和建議。2005年北京致誠律師事務(wù)所的張顯峰律師和廣東省社科院一位多年研究免檢制度的研究員在接受記者采訪時(shí)稱，免檢制度是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物，與當(dāng)前的市場環(huán)境和法律條件不符。[8]2007年3月召開的全國政協(xié)會(huì)議第十屆全國委員會(huì)第五次會(huì)議上，駐閩全國政協(xié)委員丁瑜指出，今年國內(nèi)外的知名品牌出現(xiàn)各種質(zhì)量問題，使公眾對(duì)“名牌”們也失去了信心，建議取消國內(nèi)的免檢制度。[9]2007年重慶市全國人大代表韓德云指出，免檢產(chǎn)品在免檢期內(nèi)發(fā)生質(zhì)量問題必定是首先消費(fèi)者受害，然后有關(guān)部門才知道，而此時(shí)已經(jīng)給消費(fèi)者帶來不可逆轉(zhuǎn)的危害。因此他呼吁廢除食品免檢政策，并在2008年兩會(huì)期間提交建議。[10]一項(xiàng)公共政策是在全國范圍內(nèi)實(shí)施的，關(guān)乎全體人民的利益，在政策制定和終結(jié)時(shí)當(dāng)然需要征詢?nèi)嗣竦囊庖?。各個(gè)領(lǐng)域的專家和學(xué)者以其專業(yè)的技術(shù)和知識(shí)能夠?qū)舱咛峁┮庖姾徒ㄗh，聽從他們的意見和建議有利于政府行政的科學(xué)化和民主化。

政治源流：包括國民情緒、公共輿論、選舉、政府變更和國會(huì)人員的調(diào)整等 [11]。政治源流即國家的政治情緒，政治意識(shí)和政治事件對(duì)一項(xiàng)公共政策的設(shè)立或終結(jié)的支持或阻礙作用。endprint

在政治源流中，國民情緒是一個(gè)非常重要的因素，特別是在民主社會(huì)中政府很重視人民的心聲。我國目前正在加強(qiáng)民主政治建設(shè)，也很重視對(duì)民意的調(diào)查與反饋。我國頻發(fā)的食品質(zhì)量問題已經(jīng)使民眾對(duì)食品免檢政策產(chǎn)生強(qiáng)烈的質(zhì)疑與不滿，既然食品免檢政策不能保證食品安全，為什么還要保留它？2007年，有媒體做了一份：“從金龍魚食用油到亨氏辣椒醬、肯德基、雀巢奶粉、光明牛奶、歐典地板等一個(gè)個(gè)獲得國家免檢稱號(hào)的產(chǎn)品出現(xiàn)問題，促使人們反思，中國的免檢制度從2000年開始執(zhí)行，經(jīng)過7年的實(shí)踐，它還站得住腳嗎？”的民意調(diào)查，67.3%的讀者認(rèn)為應(yīng)該取消食品免檢政策。[12]

食品免檢政策廢除后，人民網(wǎng)做了一份《食品質(zhì)量免檢制度的終止，您怎么看？》的調(diào)查，58.7%的網(wǎng)友認(rèn)為此舉順應(yīng)民意，其他產(chǎn)品也應(yīng)廢除免檢；只有1.9%認(rèn)為制度沒問題，是在執(zhí)行環(huán)節(jié)出了問題；認(rèn)為需要完善制度，加強(qiáng)質(zhì)檢人員監(jiān)管的占33.5%。[13]這份調(diào)查表明，廢除食品免檢政策是順應(yīng)民心的，雖然這是份調(diào)查食品免檢政策廢除后的民意反應(yīng)的問卷，但也可以表明人們對(duì)食品免檢政策的不滿，在制度沒廢除之前，必定也存在相當(dāng)數(shù)量的呼吁廢除的呼聲。

定期舉行的國家會(huì)議也為政策終結(jié)提供政治契機(jī)，我國定期舉行的黨和全國人民代表大會(huì)，每年3月份“兩會(huì)”先后召開的全體會(huì)議等，是我國人民通過代表發(fā)出自己聲音的制度。如2007年和2008年“兩會(huì)”期間，政協(xié)委員丁瑜和人大代表韓德云就利用此契機(jī)提出關(guān)于廢除食品免檢政策的建議。

公共輿論的基礎(chǔ)是信息的傳播，現(xiàn)代科技的發(fā)展，特別是互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的發(fā)展大大的推動(dòng)了公共輿論的擴(kuò)展范圍和速度。網(wǎng)絡(luò)的傳遞速度快，有利于人們?cè)谧羁斓臅r(shí)間內(nèi)了解消息，也可以把消息傳遞到更大的范圍內(nèi)?，F(xiàn)代的微博、微信和各種論壇提供了發(fā)表言論的平臺(tái)，這些言論的匯聚和傳播，更多人的接受和討論就形成了公共輿論，傳達(dá)著對(duì)某項(xiàng)政策的支持或不滿。公共輿論會(huì)形成對(duì)政府的巨大壓力，迫使政府做出回應(yīng)?！叭鼓谭凼录卑l(fā)生后，各個(gè)新聞媒體爭相報(bào)道，網(wǎng)絡(luò)、電視、報(bào)刊雜志等到處都是此事件的最新進(jìn)展消息。從圖2中看出，“三鹿事件”發(fā)生后，公眾對(duì)三鹿品牌的關(guān)注急劇上升，形成了不容忽視的強(qiáng)大的輿論壓力，社會(huì)大眾關(guān)注并發(fā)表自己的意見，并且向他人傳播自己的觀點(diǎn)，構(gòu)成了呼吁廢除食品免檢政策的強(qiáng)大輿論壓力。

政策之窗：一個(gè)社會(huì)問題的爆發(fā)并引起了社會(huì)公眾的廣泛關(guān)注為其上升為政策議程提供了契機(jī)，即我們所說的政策之窗的開啟。政策之窗對(duì)于政策議程是非常重要的，金登指出，問題源流、政策源流和政治源流是彼此獨(dú)立的。這三條獨(dú)立的源流如何匯聚到一起呢？政策之窗一打開，便會(huì)推動(dòng)三條源流的匯聚，形成合力來推動(dòng)政策議程的設(shè)立也如政策的終結(jié)。

如前所述，公共政策的終結(jié)是困難的，一項(xiàng)政策即使失去了效力，但只要它沒有產(chǎn)生危害便很難在社會(huì)上產(chǎn)生合力去終止它。而一旦問題出現(xiàn)，便會(huì)給人們敲響一記警鐘，使掩蓋的矛盾紛紛爆發(fā)。2008年9月爆發(fā)的三鹿奶粉“三聚氰胺”事件即開啟了一扇政策之窗，透過這扇窗戶人們更深刻地認(rèn)識(shí)到質(zhì)量不安全食品給社會(huì)帶來的危害，認(rèn)識(shí)到食品免檢政策不能給食品質(zhì)量提供保證，反而使那些免檢食品在免檢制度的保護(hù)下逃脫質(zhì)量檢查。其實(shí)，“三鹿事件”之前已經(jīng)有很多食品安全事故發(fā)生，其中不乏“金龍魚”、雀巢奶粉、光明牛奶等國家免檢產(chǎn)品，為什么只在“三鹿事件”時(shí)開啟了政策之窗呢？我們認(rèn)為有3個(gè)方面的原因：

第一，政策終結(jié)建議的產(chǎn)生需要首先在政策原湯中漂浮激蕩，思想從萌芽到顯著，需要一個(gè)很長的過程。從2001到2008年“三鹿事件”之前發(fā)生的食品安全事故，在這個(gè)過程中政策建議在不斷成熟。隨著人們不滿情緒的不斷增加，推動(dòng)食品免檢政策終結(jié)因素的不斷積累，具有可行性的思想幸存下來，而三鹿的“三聚氰胺”事件一爆發(fā)，那些成熟的思想就被提出來，推動(dòng)食品免檢政策的終結(jié)。

第二，政策之窗的開啟具有偶然性，而且只有那些影響程度深、范圍廣的事件才更有可能促進(jìn)政策終結(jié)的機(jī)會(huì)之窗開啟。“三鹿奶粉事件”危害大，程度深，足以引起廣泛的關(guān)注。2008年3月接到消費(fèi)者投訴，卻沒有引起重視，6月28日，蘭州市解放軍第一醫(yī)院收治了首例患“腎結(jié)石”病癥的嬰幼兒；9月，從甘肅省擴(kuò)展到陜西、寧夏、湖南、湖北、山東、安徽、江西、江蘇等地；9月11日確認(rèn)三鹿奶粉中含有“三聚氰胺”，而此時(shí)市場上約有700噸受污染的奶粉；甘肅省甘谷、臨洮兩名嬰幼兒分別于5月和7月死亡。[14]“三鹿奶粉事件”造成多名嬰幼兒死亡，給家庭帶來巨大的傷痛；銷量大，受害人群多；銷售范圍廣，涉及全國很多省份。

第三，在政策溪流中，政策共同體之間會(huì)達(dá)成共識(shí)。三鹿集團(tuán)是全國內(nèi)知名度高，歷史悠久的企業(yè)，人們對(duì)它期望高，已形成安全生產(chǎn)的共識(shí)，對(duì)它出現(xiàn)問題會(huì)表達(dá)出更低的容忍度。石家莊三鹿集團(tuán)股份有限公司（簡稱三鹿集團(tuán)），是一家位于中國河北石家莊的中外合資企業(yè)，2006年，位居《福布斯》雜志評(píng)選的“中國頂尖企業(yè)百強(qiáng)”乳品行業(yè)第一位。是中國食品工業(yè)百強(qiáng)、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化國家重點(diǎn)龍頭企業(yè)，也是河北省、石家莊市重點(diǎn)支持的企業(yè)集團(tuán)，連續(xù)6年入選中國企業(yè)500強(qiáng)。[15]像三鹿集團(tuán)這樣的大企業(yè)資產(chǎn)雄厚，歷史悠久，在全國知名度高，有很強(qiáng)的品牌效應(yīng)，人們對(duì)它寄予很強(qiáng)的期望。這樣的龍頭企業(yè)出現(xiàn)食品安全事故，對(duì)人們的心理造成很嚴(yán)重的打擊，開始反思是什么原因造成這樣重大的事故發(fā)生，“三聚氰胺”的出現(xiàn)在很大原因上是檢測(cè)監(jiān)督的缺乏，而食品免檢政策就成為人們關(guān)注的重點(diǎn)。

三、基于多源流理論的我國公共政策終結(jié)策略的探討

理論研究是為指導(dǎo)實(shí)踐服務(wù)的，如何在理論的指導(dǎo)下找到解決我國公共政策終結(jié)的有效措施是研究的終極目的。

（一）鎖定問題源流，明確政策終結(jié)的對(duì)象

在眾多的社會(huì)問題中如何分離出要解決的問題，找出合適的對(duì)象是公共政策終結(jié)研究的起點(diǎn)。只有找到恰當(dāng)?shù)难芯繉?duì)象，才能確定目標(biāo)并進(jìn)行后期的準(zhǔn)備工作。endprint

首先，科學(xué)的評(píng)估是政策終結(jié)的前提和依據(jù)。建立科學(xué)的評(píng)估機(jī)制，科學(xué)、合理的評(píng)估是公共政策終結(jié)的前提和依據(jù)，正如實(shí)踐是檢驗(yàn)真理的唯一標(biāo)準(zhǔn)一樣，一項(xiàng)正在執(zhí)行的公共政策，必須拿出依據(jù)來證明它已經(jīng)不適合繼續(xù)存在下去，這個(gè)依據(jù)就需要評(píng)估來獲得。將評(píng)估結(jié)果公示，讓公眾去了解政策的效果，理解并支持終結(jié)那些無效和多余的政策。在我國，公共政策的評(píng)估還有很長的路需要走，長期以來，我們?nèi)狈σ粋€(gè)獨(dú)立的評(píng)估機(jī)構(gòu)，它需要專業(yè)人才、需要法律制度的保障，依賴技術(shù)的支持，需要資金的支持等。這些配套設(shè)施、制度與條件的滿足才能保障公共政策的評(píng)估是科學(xué)的，合法合理的，高效的且符合目標(biāo)的。

其次，建立政策議程系統(tǒng)與公眾的溝通渠道，健全的信息反饋機(jī)制。建立政策議程系統(tǒng)與公眾的溝通渠道，經(jīng)常聽取社會(huì)公眾對(duì)政策議程的意見和建議，有助于獲取政策實(shí)施效果的客觀評(píng)價(jià)，對(duì)政策是否終結(jié)有一個(gè)清晰的認(rèn)識(shí)。同時(shí)，健全的信息反饋機(jī)制既有利于政策共同體成員之間信息的傳播與交流，政策共同體在達(dá)成共識(shí)的過程中會(huì)對(duì)各備選方案進(jìn)行評(píng)估與選擇，更有利于他們從成員外部獲得意見，加強(qiáng)思想的交流。除此之外，建立常規(guī)的政策終結(jié)議程有利于減少政策終結(jié)的壓力，當(dāng)對(duì)無效、過時(shí)的公共政策進(jìn)行終結(jié)成為一項(xiàng)有規(guī)則可依的議程時(shí)，更有利于決策者和公眾從心理上接受和認(rèn)同政策的終結(jié)。

再次，根據(jù)信息反饋結(jié)果選擇政策終結(jié)的對(duì)象，盡可能減少政策終結(jié)的代價(jià)。社會(huì)上存在著很多需要解決的問題，并非所有的問題都能上升到政策議程，同樣在公共政策終結(jié)的過程中，也需從眾多需要終結(jié)的政策中進(jìn)行選擇。那些適用范圍廣，涉及人群大的公共政策，關(guān)系比較復(fù)雜，其終結(jié)會(huì)更困難一些。選擇政策終結(jié)對(duì)象可以先分析其支持力量和反對(duì)力量，先對(duì)那些反對(duì)力量較小的公共政策進(jìn)行終結(jié)。

（二）梳理政策源流，選擇適當(dāng)?shù)慕K結(jié)方式

在確定了問題，選定需要終結(jié)的政策后，就應(yīng)該考慮以何種方式實(shí)現(xiàn)政策的終結(jié)，政策終結(jié)方式的選擇需要考慮政策終結(jié)對(duì)象的特征、政策環(huán)境等因素。

首先，做好“力場分析”，厘清政策終結(jié)所面臨的支持力量和反對(duì)力量。庫爾特·勒溫的力場分析理論認(rèn)為，在組織變革中存在著兩種力量，推動(dòng)變革的力量和反對(duì)變革的力量。在公共政策的終結(jié)中，也存在支持和反對(duì)力量。每一項(xiàng)公共政策都有其利益相關(guān)者，在面臨終結(jié)時(shí)，政策利益受益者和利益受損者會(huì)進(jìn)行一場利益的博弈。而對(duì)于沒有利益相關(guān)的群體，也可能從價(jià)值觀與興趣愛好方面來選擇對(duì)政策的支持與否。在這個(gè)過程中各種力量相互斗爭，必定會(huì)有一種力量壓過另一方，在政策終結(jié)前，了解贊成或反對(duì)該政策終結(jié)的團(tuán)體的力量虛實(shí)、所獲得的支持程度、可使用的資源及所持的立論基礎(chǔ)等，分析他們之間力量的強(qiáng)弱，爭取更多的力量支持政策終結(jié)一方，有利于政策終結(jié)的順利完成。

其次，選擇合適的政策終結(jié)方式。根據(jù)政策終結(jié)所面臨的不同阻力，可以采取不同的政策終結(jié)方式。政策終結(jié)的方式有激進(jìn)式、漸進(jìn)式、非正式方式和逆動(dòng)方式。激進(jìn)式方式指在短時(shí)間內(nèi)，快速、完全的終結(jié)一項(xiàng)政策，適合于反對(duì)力量小的公共政策的終結(jié)。漸進(jìn)式方式是緩慢的終結(jié)策略，當(dāng)一項(xiàng)公共政策終結(jié)的阻力過大，而這項(xiàng)政策確已不能發(fā)揮積極作用時(shí)，可以采取迂回策略。緩慢終結(jié)，采用漸進(jìn)模式，先終結(jié)那些十分緊迫的，或阻力較小的部分，然后在時(shí)機(jī)成熟時(shí)終結(jié)其余的部分。非正式方式指保留政策的形式，終止其內(nèi)涵和外延，讓政策名存實(shí)亡。這樣可以緩解反對(duì)者的壓力，又可以在實(shí)際上廢除政策，降低政策繼續(xù)執(zhí)行的危害。逆動(dòng)方式是一種存在一定危險(xiǎn)的終結(jié)方式，指讓政策的危害顯現(xiàn)出來，在社會(huì)上形成政策終結(jié)的一致認(rèn)同。這種方式有可能讓有危害的政策發(fā)展至更深的程度，給社會(huì)帶來更大的危害，適用于特殊情況。

（三）借助政治源流，營造有利于政策終結(jié)的氛圍

營造有利的政策終結(jié)氛圍，讓公眾的周圍充滿著關(guān)于政策終結(jié)的討論。在這種背景下，人們?cè)敢饣ㄙM(fèi)更多的時(shí)間來關(guān)注公共政策的終結(jié)。

首先，充分發(fā)揮政治精英和政治領(lǐng)導(dǎo)人的主導(dǎo)作用。優(yōu)秀的政治精英和政治領(lǐng)導(dǎo)人具有卓越的個(gè)人魅力，他們有豐富的知識(shí)，果斷的決策能力和很強(qiáng)的交流能力，能夠抓住時(shí)機(jī)做出決策，在政策之窗開啟的時(shí)候抓住機(jī)會(huì)。優(yōu)秀的政治精英和政治領(lǐng)導(dǎo)人的人格魅力能夠吸引社會(huì)上眾多的支持者，增強(qiáng)政策終結(jié)的支持力量。同時(shí)，優(yōu)秀的領(lǐng)導(dǎo)人具有較好的交流與說服能力，能夠說服更多的人支持他的決策。在采取漸進(jìn)式的政策終結(jié)模式中，在妥協(xié)策略下取得了一定的成果時(shí)，有可能出現(xiàn)政策已經(jīng)終結(jié)的假象。但政策并沒有完全終結(jié)，還有可能在某些時(shí)機(jī)下復(fù)蘇。在這種情況下，需要發(fā)揮政治領(lǐng)導(dǎo)人的優(yōu)勢(shì)，對(duì)殘余的政策繼續(xù)進(jìn)行終結(jié)。

其次，重視和有效引導(dǎo)公共輿論。同政策議程建立相比，公共輿論政策終結(jié)過程中的作用同樣重要，公共輿論既可能是政策終結(jié)的阻力也可以是政策終結(jié)的推力，當(dāng)公共輿論傾向于反對(duì)一項(xiàng)公共政策的終結(jié)時(shí)，它是政策終結(jié)的阻力，當(dāng)社會(huì)輿論支持政策終結(jié)時(shí)就成為政策終結(jié)的推力。因此，引導(dǎo)公共輿論，為政策終結(jié)制造聲勢(shì)是促進(jìn)公共政策順利終結(jié)的一個(gè)策略。通過報(bào)刊雜志、電視、電話和互聯(lián)網(wǎng)等讓更多的人了解到某項(xiàng)公共政策已經(jīng)過時(shí)、無效甚至有害，形成強(qiáng)大的輿論壓力，推動(dòng)政策走向政策終結(jié)的議程。公共輿論有很強(qiáng)的傳播性和感染性，人們都很容易受公共輿論的影響，因此，決策者要重視引導(dǎo)公共輿論，借助各種新聞媒體向公眾宣傳終結(jié)某項(xiàng)公共政策的好處；研究輿論接受者的結(jié)構(gòu)和偏好，針對(duì)不同的群體制定策略，傳播政策終結(jié)的正面效應(yīng)，為公共政策的終結(jié)創(chuàng)造良好的公共輿論氛圍。

再次，建立合理的利益補(bǔ)償機(jī)制并構(gòu)造收益遠(yuǎn)景。利益是人們活動(dòng)的重要依據(jù)，政策議程中既得利益的維護(hù)與新利益的獲得是利益相關(guān)者活動(dòng)的航標(biāo)。一項(xiàng)政策的終結(jié)，常常會(huì)打破現(xiàn)有的利益分配格局，政策受益者為了繼續(xù)享受該所政策帶來的利益會(huì)阻礙政策的終結(jié)，因此，如何重新分配利益，安撫面臨利益受損的群體，并擴(kuò)大受益范圍，爭取更多的支持，考驗(yàn)著決策者的智慧。決策者在政策終結(jié)的同時(shí)，可以考慮建立合理的利益補(bǔ)償機(jī)制，補(bǔ)償利益受損者的損失。同時(shí)，建立更大范圍內(nèi)的受益遠(yuǎn)景，爭取潛在的支持者。政策共同體和其他利益相關(guān)者在政策議程中會(huì)對(duì)未來?xiàng)l件進(jìn)行預(yù)期，特別是利益相關(guān)者會(huì)把未來收益作為考慮的因素。建立利益補(bǔ)償機(jī)制，對(duì)他們受損的利益進(jìn)行補(bǔ)償，看到遠(yuǎn)景的受益機(jī)會(huì)，會(huì)爭取更多的支持者。endprint

（四）把握政策機(jī)會(huì)之窗，促進(jìn)問題源流、政策流和政治源流的正耦合

焦點(diǎn)事件的發(fā)生往往會(huì)成為政策之窗，但是孤立的事件很難起作用，人們會(huì)把它的發(fā)生歸于偶然。所以在焦點(diǎn)事件發(fā)生以后發(fā)掘更多的同類事件，引起人們的警覺，推動(dòng)政策之窗的真正開啟。

首先，關(guān)注焦點(diǎn)事件，選擇恰當(dāng)?shù)恼呓K結(jié)時(shí)機(jī)。 政策之窗的開啟為三源流的匯聚提供機(jī)會(huì)，但政策之窗的開啟具有偶然性和短暫性，所以就需要我們做好充足的準(zhǔn)備，在政策之窗開啟時(shí)第一時(shí)間抓住機(jī)會(huì)。政策之窗的開啟具有短暫性，它不會(huì)一直敞開著大門歡迎我們隨時(shí)進(jìn)出，在這短暫的時(shí)間里只有準(zhǔn)備充分才有可能成功。所以要終結(jié)一項(xiàng)公共政策必須提前做好準(zhǔn)備工作：加強(qiáng)輿論宣傳和引導(dǎo)，爭取更多的支持者；準(zhǔn)備充足的資源，能夠在獲取機(jī)會(huì)后迅速開展政策終結(jié)的相關(guān)工作；做好議案準(zhǔn)備工作，能夠在政策之窗開啟后，獲得有關(guān)部門的注意后拿出好的意見和建議。

政策之窗的開啟具有偶然性，像各種社會(huì)突發(fā)事件（如“三鹿奶粉事件”）和各種自然事件（如火山、地震的爆發(fā)）具有不可預(yù)測(cè)性，但并非所有的政策之窗都不可預(yù)測(cè)。我國定期召開的黨和全國人民代表大會(huì)，政治協(xié)商會(huì)議，國務(wù)院會(huì)議等都有可能成為政策之窗。要想促進(jìn)政策終結(jié)的順利發(fā)生，有必要采取措施推動(dòng)可預(yù)期的政策之窗的開啟，我國定期召開的黨和國家會(huì)議關(guān)注的人數(shù)多，影響的范圍廣，在這些會(huì)議上提出議案很容易引起大范圍的關(guān)注，更能開啟政策之窗。

就一項(xiàng)政策的終結(jié)而言，當(dāng)政策之窗開啟后，問題源流、政策源流和政治源流匯聚時(shí)，最佳的政策終結(jié)時(shí)機(jī)來臨，輔以決策當(dāng)局的相關(guān)策略，可以推動(dòng)正耦合的發(fā)生。分析公共政策終結(jié)的支持力量和反對(duì)力量，正確處理各利益相關(guān)者的關(guān)系，促進(jìn)利益的重新合理分配，對(duì)利益受損者進(jìn)行利益補(bǔ)償，可以爭取更多的支持力量推動(dòng)正耦合的發(fā)生。

其次，重視政策參與者的作用。公共政策的參與者對(duì)政策終結(jié)發(fā)揮重大的影響作用，特別是優(yōu)秀的政策企業(yè)家。政策企業(yè)家指那些投入資源以換取自己所偏好的未來政策的人。政策企業(yè)家的重要作用在于不斷推出政策建議，并有能力抓住政策之窗開啟的機(jī)會(huì)。那些意見和建議有重大影響的關(guān)鍵參與者，在我國如國家主席、國務(wù)院總理、人大代表、政協(xié)委員和律師、學(xué)者等。行政當(dāng)局由于其職位和權(quán)力，可以使提案直接上升到政策議程，或者受到相關(guān)部門的重視而很快上升到政策議程。專業(yè)人員由于其知識(shí)、理論背景，他們的提案有很大的可取性，更易受到重視。這些關(guān)鍵參與者的意見和建議能在社會(huì)上引起很大的反響與支持，獲得他們的支持更容易形成大范圍的輿論支持，從而更易于政策終結(jié)的發(fā)生。

除了關(guān)鍵參與者之外，普通的政策參與者的力量不容忽視，他們積極參與政策議程，通過各種途徑發(fā)出自己的聲音。我國是民主社會(huì)，黨和政府注重聽取百姓的心聲政府，應(yīng)拓寬社會(huì)各階層的利益表達(dá)渠道，每個(gè)個(gè)別的參與者構(gòu)成了社會(huì)公眾的意見，成為政府做決策的依據(jù)。我國目前有很多發(fā)表民意的平臺(tái)，現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的發(fā)展更是為個(gè)人參與提供便利，我們可以通過微博、博客等發(fā)表意見，一些政府的網(wǎng)站上也會(huì)提供政府與百姓交流的平臺(tái)。通過這些平臺(tái)，普通公眾可以積極參與公共政策的制定與終結(jié)過程。

[注 釋]

① 耦合是指兩個(gè)或兩個(gè)以上的電路元件或電網(wǎng)絡(luò)的輸入與輸出之間存在緊密配合與相互影響，此處指兩個(gè)或兩個(gè)以上的實(shí)體相互依賴于對(duì)方的一個(gè)量度。

[參考文獻(xiàn)]

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[14] 高潔.三鹿奶粉事件簡介[EB/OL].（2010-03-01）http：//www.0311.com.cn/xinchengnews/2010/0310/article_4472_2.html.

[15] 錢衛(wèi)華.國家質(zhì)檢總局注銷872家企業(yè)生產(chǎn)許可證北京味全食品在列[EB/OL].（2008-10-31）http：//epaper.jinghua.cn/html/2008-10/31/content_359517.htm.

A Discussion on the Public Policy Terminating Strategies

from the Perspective of Multi-streams Theory

——The Case of the Food Quality Inspection Exemption Policy

Wu Guangyun，Li Pei

（School of Public Administration，Nanchang University，Nanchang 330031，China）

Abstract： Terminating a public policy is always a long-standing problem in the public policy realm. People usually pay more attention to the issue of public policies，but have less enthusiasm to the termination of public policies. However，in the practice，a large number of obsolete， redundant and ineffective policies have lost their functions，while still occupying a lot of policy resources. These policies should be terminated to save resources，to optimize policies and to improve policy performances. To terminate a public policy requires multilateral powers. Employing the multi-sources and courses analysis model，and taking the food quality inspection exemption policy terminating as a case，this paper，from the perspective of multi-streams theory，analyzed the opportunities of opening the policy window in public policy terminating process. It also analyzed how to make positive coupling of the question source and its course，the policy source and its course and the political source and its course，and the strategies of terminating public policies in China.

Key words： multi-streams theory；public policy terminating；the food quality inspection exemption policy；policy window

（責(zé)任編輯：李 萌）endprint

[14] 高潔.三鹿奶粉事件簡介[EB/OL].（2010-03-01）http：//www.0311.com.cn/xinchengnews/2010/0310/article_4472_2.html.

[15] 錢衛(wèi)華.國家質(zhì)檢總局注銷872家企業(yè)生產(chǎn)許可證北京味全食品在列[EB/OL].（2008-10-31）http：//epaper.jinghua.cn/html/2008-10/31/content_359517.htm.

A Discussion on the Public Policy Terminating Strategies

from the Perspective of Multi-streams Theory

——The Case of the Food Quality Inspection Exemption Policy

Wu Guangyun，Li Pei

（School of Public Administration，Nanchang University，Nanchang 330031，China）

Abstract： Terminating a public policy is always a long-standing problem in the public policy realm. People usually pay more attention to the issue of public policies，but have less enthusiasm to the termination of public policies. However，in the practice，a large number of obsolete， redundant and ineffective policies have lost their functions，while still occupying a lot of policy resources. These policies should be terminated to save resources，to optimize policies and to improve policy performances. To terminate a public policy requires multilateral powers. Employing the multi-sources and courses analysis model，and taking the food quality inspection exemption policy terminating as a case，this paper，from the perspective of multi-streams theory，analyzed the opportunities of opening the policy window in public policy terminating process. It also analyzed how to make positive coupling of the question source and its course，the policy source and its course and the political source and its course，and the strategies of terminating public policies in China.

Key words： multi-streams theory；public policy terminating；the food quality inspection exemption policy；policy window

（責(zé)任編輯：李 萌）endprint

[14] 高潔.三鹿奶粉事件簡介[EB/OL].（2010-03-01）http：//www.0311.com.cn/xinchengnews/2010/0310/article_4472_2.html.

[15] 錢衛(wèi)華.國家質(zhì)檢總局注銷872家企業(yè)生產(chǎn)許可證北京味全食品在列[EB/OL].（2008-10-31）http：//epaper.jinghua.cn/html/2008-10/31/content_359517.htm.

A Discussion on the Public Policy Terminating Strategies

from the Perspective of Multi-streams Theory

——The Case of the Food Quality Inspection Exemption Policy

Wu Guangyun，Li Pei

（School of Public Administration，Nanchang University，Nanchang 330031，China）

Abstract： Terminating a public policy is always a long-standing problem in the public policy realm. People usually pay more attention to the issue of public policies，but have less enthusiasm to the termination of public policies. However，in the practice，a large number of obsolete， redundant and ineffective policies have lost their functions，while still occupying a lot of policy resources. These policies should be terminated to save resources，to optimize policies and to improve policy performances. To terminate a public policy requires multilateral powers. Employing the multi-sources and courses analysis model，and taking the food quality inspection exemption policy terminating as a case，this paper，from the perspective of multi-streams theory，analyzed the opportunities of opening the policy window in public policy terminating process. It also analyzed how to make positive coupling of the question source and its course，the policy source and its course and the political source and its course，and the strategies of terminating public policies in China.

Key words： multi-streams theory；public policy terminating；the food quality inspection exemption policy；policy window

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