基于風(fēng)險(xiǎn)分配的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)法律機(jī)制探究

徐本鑫　李媛媛　曾慶枝

摘 要：環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)分配對(duì)于有效應(yīng)對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)和保障社會(huì)公平具有重要意義。隨著中國(guó)發(fā)展進(jìn)入環(huán)境高風(fēng)險(xiǎn)階段，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)在不同地區(qū)、不同主體之間呈現(xiàn)不公平的分配格局。究其原因，則是中國(guó)缺乏一套以風(fēng)險(xiǎn)合理分配為主要內(nèi)容的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)制度。遵循環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)公平分配的理念要求，中國(guó)應(yīng)從完善重點(diǎn)領(lǐng)域立法，界定環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)的權(quán)利與義務(wù)，創(chuàng)新環(huán)境執(zhí)法模式，促進(jìn)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)成本的內(nèi)部化，完善環(huán)境司法制度，保障環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)損害得到合理補(bǔ)償?shù)葞讉€(gè)方面進(jìn)行構(gòu)建和完善環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)法律機(jī)制，明確界定風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任，合理分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)成本，充分補(bǔ)償風(fēng)險(xiǎn)損失，增強(qiáng)公眾風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，有效應(yīng)對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。

關(guān)鍵詞：生態(tài)文明；環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)；風(fēng)險(xiǎn)分配；風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任；環(huán)境司法

中圖分類(lèi)號(hào)：D922.6 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1671-1254（2014）01-0056-08

隨著人類(lèi)改造自然的廣度和深度不斷加大，人類(lèi)的決策和行為也引發(fā)了大量環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。據(jù)2012年《中國(guó)環(huán)境狀況公報(bào)》顯示：2012年全國(guó)共發(fā)生突發(fā)環(huán)境事件542起，其中重大突發(fā)環(huán)境事件5起，較大突發(fā)環(huán)境事件5起。環(huán)境事件頻發(fā)標(biāo)志著中國(guó)的發(fā)展已進(jìn)入環(huán)境高風(fēng)險(xiǎn)階段。近年來(lái)，各類(lèi)環(huán)境污染和生態(tài)破壞事件時(shí)有發(fā)生，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)景象在社會(huì)生活中頻繁上演。如何有效應(yīng)對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)成為擺在社會(huì)各界面前的重大課題。十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《決定》明確提出“建設(shè)生態(tài)文明，必須……實(shí)行最嚴(yán)格的源頭保護(hù)制度……用制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境”。本文關(guān)于環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)法律機(jī)制的探討就是對(duì)從源頭上保護(hù)生態(tài)環(huán)境的制度思考，具有必要性和緊迫性。

一、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)及其來(lái)源

當(dāng)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)逐漸成為人們生命、財(cái)產(chǎn)安全的巨大威脅時(shí)，認(rèn)真審視環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，明確環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的來(lái)源，就成為人們有效應(yīng)對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的基本前提。

（一）風(fēng)險(xiǎn)與環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)

風(fēng)險(xiǎn)一詞被廣泛使用在社會(huì)生活的各個(gè)領(lǐng)域之中。但由于對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)識(shí)角度不同，學(xué)術(shù)界對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的內(nèi)涵尚沒(méi)有統(tǒng)一的定義。一般而言，風(fēng)險(xiǎn)是指可能發(fā)生的危險(xiǎn)，主要包括兩方面內(nèi)容，即事件發(fā)生的可能性和事件后果的危害性。

環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)這一概念于20世紀(jì)70年代在工業(yè)化國(guó)家中被率先提出并逐漸進(jìn)入理論研究的視野。在我國(guó)，2004年原國(guó)家環(huán)?？偩职l(fā)布的《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)技術(shù)導(dǎo)則》（HJ/T 169-2004）中規(guī)定：“環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)是指突發(fā)性事故對(duì)環(huán)境（或健康）的危害程度，用風(fēng)險(xiǎn)值R表征，其定義為事故發(fā)生概率P與事故造成的環(huán)境（或健康）后果C的乘積，用R表示，即：R[危害/單位時(shí)間]=P[事故/單位時(shí)間]×C[危害/事故]?！北R靜等人將環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)定義為“由自然或人為活動(dòng)引發(fā)的，并通過(guò)自然生態(tài)環(huán)境的媒介作用，對(duì)人、財(cái)產(chǎn)、生態(tài)環(huán)境構(gòu)成威脅的一種潛在危險(xiǎn)狀態(tài)，包括這種危險(xiǎn)狀態(tài)爆發(fā)的可能性與不確定性，以及危險(xiǎn)可能導(dǎo)致的危害性后果兩方面的內(nèi)容”[1]。

綜上可知，風(fēng)險(xiǎn)在本質(zhì)上是事件發(fā)生和相關(guān)損害的不確定性；而環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)則可以指稱(chēng)環(huán)境事件發(fā)生的可能性及其潛在的危害性。

（二）環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的來(lái)源

自然災(zāi)害和人為活動(dòng)是環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的兩大主要來(lái)源。但是，人為原因造成的自然災(zāi)害，如亂砍濫伐等導(dǎo)致的山體滑坡、泥石流等事故；超采地下水導(dǎo)致的地面下沉等，都潛藏著巨大的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。從這個(gè)角度講，人的行為已經(jīng)成為現(xiàn)代社會(huì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的最主要來(lái)源。

從環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)來(lái)源上講，占主導(dǎo)地位的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)是“人造風(fēng)險(xiǎn)”，即人類(lèi)的決策與實(shí)踐活動(dòng)所引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)?；诃h(huán)境風(fēng)險(xiǎn)系統(tǒng)、事故風(fēng)險(xiǎn)誘因及演變過(guò)程，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)可以被分為自然災(zāi)害類(lèi)、安全事故類(lèi)、違法排污類(lèi)、長(zhǎng)期累積類(lèi)、布局問(wèn)題類(lèi)等類(lèi)型。對(duì)近年來(lái)典型環(huán)境污染事故的風(fēng)險(xiǎn)類(lèi)型進(jìn)行分析可發(fā)現(xiàn)，目前中國(guó)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)類(lèi)型以安全事故類(lèi)與企業(yè)違法排污類(lèi)為主。從風(fēng)險(xiǎn)根源看，布局型環(huán)境隱患和結(jié)構(gòu)型環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)是中國(guó)環(huán)境安全頭號(hào)威脅[1]。

既然環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的大部分是“人造風(fēng)險(xiǎn)”，那么環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)對(duì)就一定與人的責(zé)任緊密相關(guān)。但是，政府決策者、企業(yè)生產(chǎn)者或者環(huán)評(píng)專(zhuān)家在面對(duì)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，可能通過(guò)制度規(guī)范來(lái)推卸責(zé)任，而受害方卻很少具備進(jìn)行責(zé)任追究的知識(shí)和能力。環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)成本負(fù)擔(dān)和責(zé)任承擔(dān)的不平等進(jìn)一步加劇了環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生。

二、風(fēng)險(xiǎn)分配對(duì)于環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)的意義闡釋

在轉(zhuǎn)向全面現(xiàn)代化的當(dāng)下中國(guó)，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不可能完全擺脫環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。只要有環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)存在，就會(huì)有風(fēng)險(xiǎn)成本負(fù)擔(dān)、風(fēng)險(xiǎn)后果承受、風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任擔(dān)當(dāng)、風(fēng)險(xiǎn)損害補(bǔ)償?shù)葐?wèn)題出現(xiàn)。也就是說(shuō)，應(yīng)對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)就必然要考慮風(fēng)險(xiǎn)分配問(wèn)題。

（一）風(fēng)險(xiǎn)分配的含義界定

馬克思主義政治經(jīng)濟(jì)學(xué)把分配作為社會(huì)再生產(chǎn)過(guò)程的一個(gè)環(huán)節(jié)。分配主要指社會(huì)在一定時(shí)期內(nèi)新創(chuàng)造出來(lái)的產(chǎn)品或價(jià)值（即國(guó)民收入）的分配，是生產(chǎn)結(jié)果的分配，是聯(lián)結(jié)生產(chǎn)和消費(fèi)的中間環(huán)節(jié)。美國(guó)經(jīng)濟(jì)倫理學(xué)教授喬治·恩德勒則認(rèn)為分配是“經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中與生產(chǎn)和交換具有同等價(jià)值的基礎(chǔ)性維度”“分配維度貫穿于整個(gè)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)之中，不僅是它的結(jié)果，而且也是它的起始條件和過(guò)程”。[2]以上兩種有關(guān)分配的理解是出于對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)不同側(cè)面的考察而得出的結(jié)果，具有很好的互補(bǔ)關(guān)系，可以為我們理解風(fēng)險(xiǎn)分配提供思考路徑。

風(fēng)險(xiǎn)分配的概念出自貝克的《風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)》。實(shí)際上，在人類(lèi)社會(huì)發(fā)展過(guò)程中，存在兩種不同性質(zhì)的分配：一種是發(fā)展成果的分配，如財(cái)富分配；另一種是發(fā)展成本的分配，如風(fēng)險(xiǎn)分配。類(lèi)比前述有關(guān)分配的兩種理解，風(fēng)險(xiǎn)分配不僅要解決風(fēng)險(xiǎn)損失誰(shuí)來(lái)承受的問(wèn)題，而且還要解決風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防成本分擔(dān)、風(fēng)險(xiǎn)治理責(zé)任承擔(dān)、風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償落實(shí)、風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急的權(quán)力和義務(wù)配置等問(wèn)題。也就是說(shuō)，風(fēng)險(xiǎn)分配應(yīng)作為風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)過(guò)程中的基礎(chǔ)性維度，貫穿于整個(gè)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)過(guò)程之中。

綜上所述，風(fēng)險(xiǎn)分配具有廣義和狹義之分。廣義的風(fēng)險(xiǎn)分配是風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)過(guò)程中各種要素，如成本、損失、權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任等方面的分配。狹義的風(fēng)險(xiǎn)分配則僅指風(fēng)險(xiǎn)損害后果的分配。事實(shí)上，兩種風(fēng)險(xiǎn)分配密不可分，只有廣義風(fēng)險(xiǎn)分配實(shí)現(xiàn)了公平合理才能實(shí)現(xiàn)狹義風(fēng)險(xiǎn)分配的公正；狹義風(fēng)險(xiǎn)分配公正是進(jìn)行廣義風(fēng)險(xiǎn)分配的動(dòng)力和目標(biāo)。明晰風(fēng)險(xiǎn)分配的含義對(duì)政府的政策制定和制度選擇具有重要指導(dǎo)意義。

（二）風(fēng)險(xiǎn)分配的意義闡釋

風(fēng)險(xiǎn)分配的公平合理對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的有效應(yīng)對(duì)至關(guān)重要。這不僅在于它的工具性——調(diào)動(dòng)社會(huì)主體應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的積極性，而且還在于它的目的性——實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平。一方面，風(fēng)險(xiǎn)合理分配是有效應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的重要工具。風(fēng)險(xiǎn)分配是一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防和風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急的工具。比如，為防范環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生，需要控制企業(yè)污染物的排放，這自然需要付出一定的成本。如果風(fēng)險(xiǎn)成本分配得當(dāng)，便會(huì)迫使企業(yè)主動(dòng)改進(jìn)生產(chǎn)技術(shù)或引進(jìn)環(huán)保設(shè)備，使企業(yè)環(huán)境污染的外部成本內(nèi)部化，進(jìn)而抑制污染物的大肆排放，起到了風(fēng)險(xiǎn)遏制和風(fēng)險(xiǎn)消減的作用。從根本上講，要真正有效地應(yīng)對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，必須從源頭上消除風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)根源。而在風(fēng)險(xiǎn)生成的諸多經(jīng)濟(jì)因素中，風(fēng)險(xiǎn)成本分配失當(dāng)是最重要的因素之一。另一方面，風(fēng)險(xiǎn)合理分配促進(jìn)了風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)的社會(huì)公平。就環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)而論，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生與企業(yè)生產(chǎn)、政府決策、公眾行為等諸多因素緊密相關(guān)。一些環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)源于部分專(zhuān)家組織或政府部門(mén)權(quán)衡利弊得失后集體做出的重大決策，也有一些環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生是由社會(huì)公眾的日常行為所致。環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生是社會(huì)多方主體共同作用的結(jié)果，應(yīng)對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)該由社會(huì)多元主體承擔(dān)“共同但有區(qū)別的責(zé)任”。但是，在現(xiàn)行社會(huì)政策或制度中，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任主體模糊，沒(méi)有社會(huì)主體能夠真正地去對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)他應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任，甚至形成“有組織地不負(fù)責(zé)任”。

三、中國(guó)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)分配不公平的現(xiàn)狀與原因

根據(jù)公平的一般原則，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)分配應(yīng)遵循權(quán)責(zé)一致的基本原則，那些消耗較多環(huán)境資源，獲取較多環(huán)境利益，制造較多環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的社會(huì)主體，應(yīng)該較多地承擔(dān)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)所帶來(lái)的不利后果。然而中國(guó)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)分配卻呈現(xiàn)出一種不公正的分配格局。

（一）中國(guó)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)分配不公平的現(xiàn)狀檢視

環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)分配關(guān)涉不同的主體和要素，風(fēng)險(xiǎn)分配是否公正可以從不同的維度來(lái)考察。從主體上看，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)分配存在貧富群體之間的不平等和代際之間的不平等。對(duì)于不同的社會(huì)群體來(lái)說(shuō)，他們的風(fēng)險(xiǎn)承受能力是不同的，所應(yīng)擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任也是不同的。與經(jīng)濟(jì)困難群體相比，富裕群體消耗的資源以及向環(huán)境排放的廢物都比較多。因此，富裕群體理應(yīng)承擔(dān)更多的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任。然而，現(xiàn)實(shí)的情況是，在污染環(huán)境并獲得利益之后，獲利者普遍選擇遷居來(lái)規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，而不是繼續(xù)投入來(lái)恢復(fù)生態(tài)。一些人在某些地區(qū)開(kāi)辦工廠，獲取了收益便走人，留下被污染和破壞的生態(tài)環(huán)境，致使當(dāng)?shù)鼐用裆砘几鞣N疾病，產(chǎn)生了大量“癌癥村”。

從空間上看，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)分配存在東西部之間不平等、城鄉(xiāng)之間不平等和河流上下游之間不平等。例如，2000—2009年，全國(guó)共發(fā)生環(huán)境污染事故13060起，其中西部6175起，占總事故的47%；中部和東部分別為3456和3429起，占總事故的27%和26%。環(huán)境污染總事故大于1000起的4個(gè)省份中，西部占了2個(gè)（廣西、四川），中部和東部分別占有1個(gè)（湖南和浙江）[1]?？梢?jiàn)，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)在空間分布上存在區(qū)域差異。全國(guó)大部分的環(huán)境污染事故集中在少數(shù)的幾個(gè)省份。經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)落后的西部地區(qū)（ 廣西、四川） 所承受的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)壓力明顯高于其他地區(qū)。

從內(nèi)容上看，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)分配存在風(fēng)險(xiǎn)防范成本分配不平等和風(fēng)險(xiǎn)損害后果分配不平等。以松花江水污染事件為例，幾十年來(lái)，吉化公司在獲取巨額利益的同時(shí)卻很少投入資金進(jìn)行環(huán)境污染防治，吉化公司苯二廠防止苯泄漏的圍堰長(zhǎng)期沒(méi)有建成。風(fēng)險(xiǎn)治理的責(zé)任無(wú)人承擔(dān)，企業(yè)生產(chǎn)中的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)在僥幸心理下被掩藏起來(lái)。風(fēng)險(xiǎn)爆發(fā)后，沿江居民生產(chǎn)生活受到嚴(yán)重影響，但并未得到損害補(bǔ)償。風(fēng)險(xiǎn)防范成本和風(fēng)險(xiǎn)損害后果就自然轉(zhuǎn)嫁給了松花江上下游的群眾，導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)收益與風(fēng)險(xiǎn)成本的脫鉤，風(fēng)險(xiǎn)受益與風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任的不對(duì)等[3]。

（二）中國(guó)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)分配不公平的原因分析

環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)分配受社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)分配內(nèi)在機(jī)制的影響。社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)分配受到諸如經(jīng)濟(jì)水平、權(quán)力資源、教育程度等因素的影響。經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)在地區(qū)之間轉(zhuǎn)移，財(cái)富占有不均導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)在社會(huì)主體之間轉(zhuǎn)移，而權(quán)力資源和風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)更是直接影響風(fēng)險(xiǎn)后果在不同主體之間的分配。社會(huì)優(yōu)勢(shì)群體可以通過(guò)其掌握的資源或信息來(lái)規(guī)避或轉(zhuǎn)嫁風(fēng)險(xiǎn)，而弱勢(shì)群體則缺少這種抵御或應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的資源或能力?！帮L(fēng)險(xiǎn)分配的歷史表明，像財(cái)富一樣，風(fēng)險(xiǎn)總是附著在階級(jí)模式上的，只不過(guò)是以顛倒的方式：財(cái)富在上層聚集，而風(fēng)險(xiǎn)在下層聚集”[4]。

相關(guān)制度缺陷是環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)分配不公的制度原因。制度的公正合理是環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)公平分配的有力保障。良好的制度既可以保障社會(huì)成員共享經(jīng)濟(jì)發(fā)展收益，也可以實(shí)現(xiàn)社會(huì)成員公平分擔(dān)各種社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。一般來(lái)講，風(fēng)險(xiǎn)分配的不正義結(jié)果后面總能找到一套相應(yīng)的不平等的制度安排[5]。很多環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生并非源于某個(gè)人、某個(gè)群體故意違反法律制度而做出的環(huán)境危害行為，而是源于制度本身所自然引發(fā)的一種不計(jì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)后果的行為。也就是說(shuō)，由于環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)制度不夠完善、合理，致使一些社會(huì)主體能夠輕易地采取投機(jī)行為，逃避風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任。

四、中國(guó)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)法律機(jī)制的現(xiàn)狀解讀

為了解決日趨嚴(yán)峻的環(huán)境問(wèn)題、有效應(yīng)對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，中國(guó)在立法和制度建設(shè)上作出了積極的努力。環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)法律機(jī)制初具雛形，但也存在嚴(yán)重不足。

（一）中國(guó)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)法律機(jī)制現(xiàn)狀

當(dāng)前中國(guó)政府在進(jìn)行環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)時(shí)，主要可以參照的法律法規(guī)有《環(huán)境保護(hù)法》《大氣污染防治法》《水污染防治法》《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》和《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》等。一個(gè)以《環(huán)境保護(hù)法》為核心的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防范法律體系和以《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》為核心的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急法律體系初具規(guī)模。這些法律規(guī)定了預(yù)防為主、預(yù)防和應(yīng)急相結(jié)合的基本原則以應(yīng)對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，盡量避免環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)損害的發(fā)生。但由于責(zé)任落實(shí)不到位、缺乏部門(mén)協(xié)調(diào)性和社會(huì)參與性，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)效果不佳。有研究顯示：2000-2009年間，重、特大環(huán)境事故雖呈現(xiàn)波動(dòng)下降趨勢(shì)，但重、特大環(huán)境事故占總事故數(shù)的比例卻有上升趨勢(shì)[2]。

此外，應(yīng)對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)還可以依據(jù)一些政策性文件和部門(mén)規(guī)章。例如，2011 年頒布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)重點(diǎn)工作的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2011〕35號(hào)）提出要“完善以預(yù)防為主的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理制度，有效防范環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)和妥善處置突發(fā)環(huán)境事件?！薄秶?guó)家環(huán)境保護(hù)“十二五”規(guī)劃》（國(guó)發(fā)〔2011〕42號(hào)）提出要“加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防控”。根據(jù)這些政策性文件所確定的應(yīng)對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的政策要求，為了切實(shí)加強(qiáng)環(huán)境影響評(píng)價(jià)管理，有效防范環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，國(guó)家環(huán)境保護(hù)部于2012年7月發(fā)出《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)環(huán)境影響評(píng)價(jià)管理防范環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的通知》。2013年1月，環(huán)境保護(hù)部還制定了《化學(xué)品環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防控“十二五”規(guī)劃》，對(duì)“十二五”時(shí)期化學(xué)品環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防控的原則、重點(diǎn)、主要目標(biāo)和主要任務(wù)等進(jìn)行了闡釋。但這些涉及環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防范內(nèi)容的通知或規(guī)劃僅能起到政策宣示的效果，還不具有法律的效力。

綜上所述，在中國(guó)環(huán)境保護(hù)的法律制度中，沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)法，對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)制多是概括性、原則性的規(guī)定，能夠保障環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)公平分配的法律制度尚不完善，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)還缺乏健全的法律機(jī)制。

（二）中國(guó)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)法律機(jī)制缺陷

面對(duì)中國(guó)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)高發(fā)與風(fēng)險(xiǎn)分配不平等的的境況，作為社會(huì)調(diào)整工具的法律迫切需要構(gòu)建一種以風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任共擔(dān)為基本原則，以風(fēng)險(xiǎn)合理分配為主要內(nèi)容的制度體系。其核心就是每一社會(huì)主體都應(yīng)該以風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任的承擔(dān)作為行使環(huán)境權(quán)利（權(quán)力）的基本原則，為其行為或決策所產(chǎn)生的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)負(fù)責(zé)。然而，在這方面中國(guó)現(xiàn)行環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)法律機(jī)制還存在不少缺陷。

1.協(xié)作機(jī)制不完善，政府責(zé)任難以追究。目前中國(guó)實(shí)施的是政府主導(dǎo)的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)機(jī)制。一方面，中國(guó)的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)行政管理部門(mén)具有專(zhuān)業(yè)性和分散性，各部門(mén)存在各自為政和部門(mén)利益保護(hù)傾向。環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)需要幾個(gè)部門(mén)聯(lián)合行動(dòng)時(shí)，各部門(mén)之間的協(xié)調(diào)配合就顯得困難。另一方面，各級(jí)政府之間也存在利益分配問(wèn)題。有些地方政府為追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展而忽視環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)避，不嚴(yán)格環(huán)境執(zhí)法；部分地方政府甚至直接進(jìn)行違法活動(dòng)，在容易發(fā)生環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的區(qū)域進(jìn)行工業(yè)開(kāi)發(fā)[6]?，F(xiàn)行法律法規(guī)對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理法律責(zé)任的規(guī)定多具原則性且用語(yǔ)模糊。對(duì)于具體應(yīng)該由誰(shuí)承擔(dān)何種責(zé)任，承擔(dān)多大的責(zé)任多語(yǔ)焉不詳。理論上誰(shuí)都有權(quán)力負(fù)責(zé)，誰(shuí)都有義務(wù)負(fù)責(zé)，但事實(shí)上誰(shuí)都沒(méi)有能力和愿望來(lái)負(fù)責(zé)。根據(jù)《國(guó)家突發(fā)環(huán)境事故應(yīng)急預(yù)案》，在重大環(huán)境事件中，多有應(yīng)急指揮部的設(shè)置。應(yīng)急指揮部的設(shè)立旨在應(yīng)對(duì)突發(fā)事件，突發(fā)事件處置完畢后就撤銷(xiāo)解散，指揮部解散后，責(zé)任主體隨之消失，無(wú)法嚴(yán)格進(jìn)行行政問(wèn)責(zé)，決策者也無(wú)需承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。

2.監(jiān)管機(jī)制不完善，公民個(gè)人責(zé)任缺位。法律對(duì)公民個(gè)人行為的環(huán)境監(jiān)管不到位，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)缺乏公眾的責(zé)任承擔(dān)。環(huán)境具有公共性，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)不僅僅是政府和企業(yè)的責(zé)任，同樣也存在公眾的責(zé)任。例如，在城市垃圾污染方面，特別需要公眾的共同努力來(lái)應(yīng)對(duì)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國(guó)2/3城市都處于垃圾包圍之中。這些堆積如山的垃圾嚴(yán)重污染土壤和地下水，釋放大量有害氣體，給我們的生存環(huán)境帶來(lái)嚴(yán)重危害，被稱(chēng)為潛伏在城市里的巨型“炸彈”[7]。然而，相關(guān)環(huán)境立法并沒(méi)有對(duì)公民個(gè)人行為的環(huán)境監(jiān)管提供有力的制度保障。作為中國(guó)環(huán)境保護(hù)方面綜合性法律的《環(huán)境保護(hù)法》，在環(huán)境監(jiān)督管理一章中卻只字未提對(duì)個(gè)人行為的環(huán)境監(jiān)管。該法第六條規(guī)定“一切單位和個(gè)人都有保護(hù)環(huán)境的義務(wù)，并有權(quán)對(duì)污染和破壞環(huán)境的單位和個(gè)人進(jìn)行檢舉和控告”，但也沒(méi)有明確如何履行義務(wù)和承擔(dān)責(zé)任。

3.賠償機(jī)制不完善，企業(yè)責(zé)任有待加強(qiáng)。環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)損害的賠償機(jī)制不完善，使得風(fēng)險(xiǎn)制造者能夠逃避其應(yīng)承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任。2005年，松花江水污染事件發(fā)生后，哈爾濱的一位市民向當(dāng)?shù)胤ㄔ哼f交訴狀，要求吉化公司賠償其購(gòu)買(mǎi)純凈水的費(fèi)用15元。訴狀提交一周后，哈爾濱市地方法院做出了不予立案的決定[8]。由于相關(guān)立法不完善，在環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)過(guò)程中，企業(yè)責(zé)任實(shí)現(xiàn)依然存在“守法成本高，違法成本低”的問(wèn)題。發(fā)生環(huán)境污染事件后，企業(yè)及其主要負(fù)責(zé)人很少被追究民事責(zé)任和刑事責(zé)任，有關(guān)行政責(zé)任的立法規(guī)定也不盡合理。比如按照最新修訂的《水污染防治法》，企業(yè)事業(yè)單位造成水污染事故的，最高也只能按照水污染事故造成的直接損失的30%計(jì)算罰款。行政處罰力度偏低，導(dǎo)致許多企業(yè)出于成本收益考慮，寧愿被罰款也不愿意主動(dòng)購(gòu)買(mǎi)治污設(shè)備。

五、國(guó)外環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)法律機(jī)制的經(jīng)驗(yàn)借鑒

盡管各國(guó)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)因國(guó)情或地域特點(diǎn)而存在差異，但國(guó)外一些成功做法所體現(xiàn)的環(huán)境資源整體性、責(zé)任主體多元性、風(fēng)險(xiǎn)分配公平性等環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)的基本規(guī)律，仍可以為中國(guó)提供有益借鑒。

（一）設(shè)置統(tǒng)一應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)，健全政府協(xié)作機(jī)制

隨著突發(fā)環(huán)境事件規(guī)模的擴(kuò)大，影響范圍越來(lái)越廣，政府單一部門(mén)管理體制已經(jīng)難以應(yīng)對(duì)。因此，國(guó)外環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理中呈現(xiàn)出由單一部門(mén)管理向政府協(xié)同管理趨勢(shì)轉(zhuǎn)變。例如，美國(guó)為解決應(yīng)急管理多機(jī)構(gòu)參與時(shí)的協(xié)調(diào)問(wèn)題，于1979年成立了聯(lián)邦應(yīng)急管理署，統(tǒng)一對(duì)突發(fā)事件進(jìn)行管理。俄羅斯在切爾諾貝利核泄露事件之后成立了常設(shè)性的應(yīng)急管理綜合協(xié)調(diào)部門(mén)——緊急情況部，統(tǒng)一負(fù)責(zé)突發(fā)事件應(yīng)急管理的日常事務(wù)。統(tǒng)一應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置可以實(shí)現(xiàn)應(yīng)急管理的跨領(lǐng)域、跨區(qū)域、跨機(jī)構(gòu)的協(xié)同，避免單項(xiàng)災(zāi)害應(yīng)急管理所帶來(lái)的協(xié)同難題。此外，重大環(huán)境污染事件所造成的嚴(yán)重后果往往超出一個(gè)地方政府的承受能力，因此各國(guó)都十分重視區(qū)域政府協(xié)作制度的建設(shè)和完善。實(shí)踐中，各國(guó)一般通過(guò)政府協(xié)定的方式形成中央政府與地方政府以及地方政府之間的應(yīng)急管理協(xié)作機(jī)制。例如，日本東京為了加強(qiáng)首都圈在突發(fā)事件應(yīng)急時(shí)期相互協(xié)作關(guān)系，與周邊八個(gè)都縣市簽訂了相互救援的區(qū)域合作協(xié)定。

（二）轉(zhuǎn)向環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)全程監(jiān)管，強(qiáng)化社會(huì)共同責(zé)任

20世紀(jì)80年代以前，各國(guó)制定的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急政策與法律主要涉及環(huán)境事件發(fā)生后的應(yīng)急處置與救援環(huán)節(jié)。20世紀(jì)80年代以后，各國(guó)逐漸重視事前、事中、事后全過(guò)程的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理體制建設(shè)。不僅繼續(xù)完善事中應(yīng)急處置與救援政策法律，而且關(guān)注事前的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)源識(shí)別和確認(rèn)、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)和預(yù)警、環(huán)境污染事件應(yīng)急預(yù)案制定、事后環(huán)境生態(tài)修復(fù)工作及環(huán)境責(zé)任追究等內(nèi)容。例如，日本東京通過(guò)不斷補(bǔ)充和細(xì)化《大規(guī)模事故等對(duì)策規(guī)劃》形成了對(duì)事前預(yù)防、事中應(yīng)急和事后恢復(fù)三個(gè)不同階段采取不同應(yīng)對(duì)措施的全過(guò)程風(fēng)險(xiǎn)防范與應(yīng)急管理流程。由政府主導(dǎo)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)是早期風(fēng)險(xiǎn)管理體制的重要特點(diǎn)。但當(dāng)前隨著環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的頻頻發(fā)生且規(guī)模日趨擴(kuò)大，政府已經(jīng)難以獨(dú)立承擔(dān)責(zé)任。此時(shí)引導(dǎo)社會(huì)的支持來(lái)分散政府所承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)是各國(guó)應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的必然選擇。例如，美國(guó)1986年頒布了《應(yīng)急規(guī)劃和社區(qū)知情權(quán)法》，制定了一系列以社區(qū)為中心的風(fēng)險(xiǎn)防范和應(yīng)急管理法律法規(guī)，使社區(qū)組織在包括環(huán)境污染事件在內(nèi)的城市突發(fā)事件中承擔(dān)起重要的風(fēng)險(xiǎn)防范和應(yīng)急管理職責(zé)。在日本，東京都政府還與民間團(tuán)體在突發(fā)事件發(fā)生前簽訂合作協(xié)議，以確保能夠迅速調(diào)配和整合應(yīng)急物資和避難空間[9]。

（三）推行環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)，應(yīng)對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁

從20世紀(jì)60年代起，英國(guó)、德國(guó)等國(guó)家為了維護(hù)環(huán)境污染受害者合法權(quán)益，提高環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防范能力，嘗試建立了損害填補(bǔ)的社會(huì)化保障制度——環(huán)境污染事故責(zé)任保險(xiǎn)制度。其中，英國(guó)實(shí)行任意險(xiǎn)為主、強(qiáng)制險(xiǎn)為輔的制度；德國(guó)實(shí)行強(qiáng)制保險(xiǎn)與政府、金融機(jī)構(gòu)擔(dān)保的制度。美國(guó)的環(huán)境污染事故責(zé)任保險(xiǎn)則始于1988年后，專(zhuān)業(yè)的保險(xiǎn)公司開(kāi)始承保被保險(xiǎn)人因突發(fā)或意外環(huán)境污染事故引起的第三者損害的責(zé)任保險(xiǎn)。印度1991年通過(guò)的《公共責(zé)任保險(xiǎn)法》規(guī)定，對(duì)于危險(xiǎn)物質(zhì)處理單位，如果是政府或國(guó)有公司的，實(shí)現(xiàn)環(huán)境保險(xiǎn)基金制度；如果是普通商務(wù)公司，則強(qiáng)制要求投保環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)。實(shí)現(xiàn)環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)制度可以避免因侵權(quán)行為人（主要是企業(yè)）賠償能力不足，而使受害人實(shí)際上得不到救濟(jì)，導(dǎo)致環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)損害后果的不當(dāng)轉(zhuǎn)嫁。

六、中國(guó)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)法律機(jī)制的合理構(gòu)建

面對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，中國(guó)亟需一種基于風(fēng)險(xiǎn)公平分配的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)法律機(jī)制，以明確界定風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任，合理分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)成本，有效補(bǔ)償風(fēng)險(xiǎn)損失，用法律規(guī)范人們的行為，增強(qiáng)全體社會(huì)成員的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，以便有效應(yīng)對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。

（一）完善重點(diǎn)領(lǐng)域立法，界定環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)的權(quán)利與義務(wù)

為了最有效地應(yīng)對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，必須合理界定環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)的權(quán)利和義務(wù)。實(shí)踐中，一些制造風(fēng)險(xiǎn)或者從風(fēng)險(xiǎn)管理中獲利的社會(huì)主體并不一定承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，而常常是處于社會(huì)不利地位的弱勢(shì)群體承擔(dān)了風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任?！帮L(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的制度設(shè)計(jì)中，應(yīng)在辨明環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防中的各項(xiàng)成本和效益的基礎(chǔ)上，界定各主體的權(quán)利和義務(wù)，使各主體的權(quán)利和義務(wù)具有對(duì)應(yīng)性，從而確保各主體之間利益的平衡。”[10]一般來(lái)說(shuō)，在導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的決策和行為方面，主體的權(quán)力越大，掌握的資源越多，其所造成的風(fēng)險(xiǎn)后果和傷害就可能越大。因此，對(duì)某一決策和行為導(dǎo)致的風(fēng)險(xiǎn)和造成的不良后果，根據(jù)不同行為主體在選擇、決策和行為中所擁有的權(quán)力的大小，追究其風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任，承擔(dān)由此所造成的傷害和風(fēng)險(xiǎn)后果，補(bǔ)償損失[11]。

合理界定環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)的權(quán)利與義務(wù)，首先需要加緊完善重點(diǎn)領(lǐng)域立法。誠(chéng)如貝克所言，“雖然我們無(wú)法禁止現(xiàn)代生活中的風(fēng)險(xiǎn)，但是我們能夠和確實(shí)應(yīng)該獲得的是新的制度安排，這種安排能夠更好地處置我們目前面臨的風(fēng)險(xiǎn)。”[12]為此，我們應(yīng)以十八屆三中全會(huì)確立的“加快生態(tài)文明制度建設(shè)”思想為指引，加緊完善重點(diǎn)領(lǐng)域立法，推動(dòng)形成比較完備的環(huán)境法律制度體系。如全面規(guī)定企業(yè)向社會(huì)公開(kāi)環(huán)境信息的法定義務(wù)，保障風(fēng)險(xiǎn)相關(guān)者的信息權(quán)；加快完善環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與機(jī)制，擴(kuò)大風(fēng)險(xiǎn)相關(guān)者的參與程度；加大對(duì)污染企業(yè)的懲罰力度，讓那些以身試法者永遠(yuǎn)不得再?gòu)氖逻@一行業(yè)；合理設(shè)定環(huán)境監(jiān)管失職罪等環(huán)境犯罪的構(gòu)成要件，建立風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任終身追究制度。

（二）創(chuàng)新環(huán)境執(zhí)法模式，促進(jìn)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)成本的內(nèi)部化

從風(fēng)險(xiǎn)分配的角度看，環(huán)境執(zhí)法就是要打擊環(huán)境違法行為，防范轉(zhuǎn)嫁風(fēng)險(xiǎn)成本，合理分配風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任。從中國(guó)目前的情況來(lái)看，環(huán)境執(zhí)法卻偏向于縱容企業(yè)污染行為的發(fā)生。對(duì)企業(yè)污染行為執(zhí)法不嚴(yán)，處罰偏輕。企業(yè)轉(zhuǎn)嫁風(fēng)險(xiǎn)成本，逃避環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任的行為普遍存在。為此，需要?jiǎng)?chuàng)新環(huán)境執(zhí)法模式，促進(jìn)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)成本內(nèi)部化。

1.執(zhí)法手段上要改變單一的“命令-控制”式執(zhí)法形式，應(yīng)綜合運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、信息等多種手段。加快研究實(shí)施環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)，運(yùn)用保險(xiǎn)工具，以社會(huì)化、市場(chǎng)化途徑促使企業(yè)加強(qiáng)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理，迅速應(yīng)對(duì)環(huán)境污染事故，及時(shí)補(bǔ)償污染受害者損失。推動(dòng)行政部門(mén)詳盡地向社會(huì)公眾提供環(huán)境信息，因?yàn)榄h(huán)境執(zhí)法的實(shí)施過(guò)程也是對(duì)于環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)成本的分配過(guò)程，而這在民主社會(huì)必須由公眾知曉并參與決定。

2.在執(zhí)法程序上，促進(jìn)跨區(qū)域、跨部門(mén)的聯(lián)合執(zhí)法，實(shí)現(xiàn)環(huán)境行政執(zhí)法部門(mén)的協(xié)調(diào)與配合。環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)工作的開(kāi)展涉及很多部門(mén)，各環(huán)境行政部門(mén)依據(jù)不同的環(huán)境單行法擔(dān)負(fù)著其各自環(huán)境要素風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)制，這種分領(lǐng)域的規(guī)制權(quán)限分配可以體現(xiàn)專(zhuān)業(yè)性，但同時(shí)也分割了環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制任務(wù)，不能體現(xiàn)環(huán)境整體性，帶來(lái)了環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制上的斷裂與不協(xié)調(diào)[13]。對(duì)此，各執(zhí)法機(jī)構(gòu)之間要進(jìn)行充分的環(huán)境信息交流，以統(tǒng)合行政部門(mén)在環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)中的權(quán)責(zé)，實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)與配合。

3.執(zhí)法責(zé)任上健全行政問(wèn)責(zé)機(jī)制。明確的責(zé)任分擔(dān)是環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)的核心保障，只有在權(quán)責(zé)分明的情況下才能更好地發(fā)揮決策制訂和執(zhí)行者的參與激勵(lì)[14]。為此，需要進(jìn)一步健全行政問(wèn)責(zé)機(jī)制，明確環(huán)境行政執(zhí)法人員應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的環(huán)境責(zé)任與義務(wù)，對(duì)不正確履職者，嚴(yán)格問(wèn)責(zé)。對(duì)此，可以抓住《環(huán)境保護(hù)法》修改契機(jī)，抽離出針對(duì)機(jī)構(gòu)的籠統(tǒng)性的職責(zé)規(guī)定，將環(huán)境職責(zé)真正落實(shí)到具體的責(zé)任人[15]。

（三）完善環(huán)境司法制度，保障環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)損害得到合理補(bǔ)償

從風(fēng)險(xiǎn)分配的角度看，環(huán)境司法是公平分配環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)損害后果的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。環(huán)境司法是維護(hù)公民環(huán)境權(quán)益、追究環(huán)境違法責(zé)任、填補(bǔ)生態(tài)環(huán)境損害的重要保障。但由于立法不完善、行政權(quán)干涉、環(huán)境審判人員素質(zhì)等因素的干擾，環(huán)境司法在解決環(huán)境案件、合理分配環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)方面還顯得無(wú)力。中國(guó)亟需進(jìn)一步完善環(huán)境司法制度。

1.完善司法主體制度，增強(qiáng)司法能動(dòng)力度。解決環(huán)境糾紛和應(yīng)對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)需要發(fā)揮司法的能動(dòng)性。環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的不確定性放大了法律的缺陷、風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生時(shí)社會(huì)糾紛的激增以及風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)對(duì)常態(tài)社會(huì)的諸多逆反等都為司法能動(dòng)提供了正當(dāng)性基礎(chǔ)[16]。高水平的裁判者和全方位的參與者對(duì)于環(huán)境司法能動(dòng)的實(shí)現(xiàn)尤為重要。因此，需要加強(qiáng)對(duì)環(huán)境司法裁判者的選任與培訓(xùn)、保障與監(jiān)督等方面的制度建設(shè)。同時(shí)，對(duì)于環(huán)境侵害后果的評(píng)估，以及對(duì)于環(huán)境侵害救濟(jì)方式的選擇，應(yīng)該廣泛采納環(huán)境侵害地居民和其他利益相關(guān)者的意見(jiàn)。

2.拓展環(huán)境司法功能，完善環(huán)境司法程序。環(huán)境損害不僅要考慮對(duì)人身、財(cái)產(chǎn)造成的損害，還要注重對(duì)生態(tài)環(huán)境造成的損害。積極的環(huán)境司法裁判對(duì)于環(huán)境損害的確認(rèn)和填補(bǔ)具有正面引導(dǎo)作用，環(huán)境司法也因之肩負(fù)著發(fā)現(xiàn)和保護(hù)環(huán)境利益、確認(rèn)和填補(bǔ)環(huán)境損害的功能?，F(xiàn)行環(huán)境司法依舊按照傳統(tǒng)的法律程序規(guī)則進(jìn)行，導(dǎo)致很多環(huán)境案件難以進(jìn)入司法程序，致使環(huán)境損害得不到合理的司法救濟(jì)。相比之下，建立專(zhuān)門(mén)的環(huán)境司法程序規(guī)則成為國(guó)外環(huán)境司法專(zhuān)門(mén)化的重要舉措。例如，2004年，美國(guó)《佛蒙特州環(huán)境法院程序規(guī)則》，2010年，菲律賓《環(huán)境案件程序規(guī)則》 [17]。

3. 明確環(huán)境案件管轄，完善環(huán)境審判制度。大量環(huán)境糾紛案件的法院管轄不明和法院審理案件的法律依據(jù)欠缺，致使大量的環(huán)境案件狀告無(wú)門(mén)或者久拖不決。為此，我們需要通過(guò)立法明確環(huán)境案件的法院管轄權(quán)和進(jìn)一步完善具體的環(huán)境審判制度。在這方面，國(guó)內(nèi)尚還沒(méi)有統(tǒng)一規(guī)定，但一些地方積極進(jìn)行了制度創(chuàng)新和探索。例如，昆明中院與市檢察院聯(lián)合制定了《關(guān)于辦理環(huán)境民事公益訴訟案件若干問(wèn)題的意見(jiàn)（試行）》，對(duì)環(huán)境民事公益訴訟中的主要問(wèn)題做出了規(guī)定。我們應(yīng)該在總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，完善環(huán)境審判制度。例如，在關(guān)涉環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的訴訟中將舉證責(zé)任歸由制造風(fēng)險(xiǎn)的一方承擔(dān)，這也是環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)分配公平的要求和體現(xiàn)。

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