食品安全問題中的政府監(jiān)管失靈研究
——以尋租為例

盧照坤

（天津科技大學(xué)經(jīng)濟與管理學(xué)院，天津300222）

食品安全問題中的政府監(jiān)管失靈研究
——以尋租為例

盧照坤

（天津科技大學(xué)經(jīng)濟與管理學(xué)院，天津300222）

對我國食品安全問題的政府監(jiān)管進行研究，認(rèn)為政府監(jiān)管也存在效率不高和政府失靈的問題，然后以尋租為例建立博弈模型進行分析，發(fā)現(xiàn)只要尋租成本低于處罰成本，食品生產(chǎn)者就有可能向監(jiān)管者尋租，因此政府監(jiān)管行為本身也要受到社會監(jiān)督，才能更好地解決食品安全問題。

食品安全；政府監(jiān)管；政府失靈；尋租

1 食品安全問題與政府監(jiān)管

民以食為天，二十一世紀(jì)我國的食品安全狀況有了顯著改善，食品數(shù)量的供給已經(jīng)不必?fù)?dān)心，但是食品質(zhì)量的問題卻不容樂觀，近年來，我國食品安全問題越來越突出，三聚氰胺事件之后，“毒血旺”、染色饅頭、牛肉膏、地溝油、塑化劑等等問題又接踵而至，各種食品添加劑違規(guī)事件層出不窮，食品安全事件接連發(fā)生，愈演愈烈，給消費者的食品安全信心帶來巨大打擊。生產(chǎn)者之所以提供問題產(chǎn)品的原因主要有兩個，一個是降低成本，以次充好，另一個是美化外觀，促進銷售。最近的一次食品安全事件發(fā)生在我國臺灣地區(qū)，2014年9月4日，臺灣地區(qū)爆發(fā)一起大規(guī)模地溝油事件，已查明有超過800噸劣質(zhì)地溝油流入臺灣及港澳地區(qū)，200余家企業(yè)受影響，其中包括眾多食品品牌。

食品安全問題之所以不斷發(fā)生，究其原因，是食品生產(chǎn)者與經(jīng)營者為了追求個體利益，違規(guī)生產(chǎn)，漠視生命健康，在瘋狂牟取暴利的過程中，廣大消費者成為最直接的受害者，其合法利益遭到公然侵害，社會公眾對食品安全的擔(dān)心與日俱增。為了對食品安全加強管理，2009年6月1日起我國正式施行《食品安全法》，同時廢除了已實施了13年的《食品衛(wèi)生法》，確立了我國食品安全分工負(fù)責(zé)與統(tǒng)一協(xié)調(diào)相結(jié)合的監(jiān)管體制。

目前，我國食品安全監(jiān)管主體主要是政府及其所屬各食品安全監(jiān)管部門，這里的政府包括中央政府以及地方政府。中央一級的食品安全監(jiān)管工作由國務(wù)院食品安全委員會、國務(wù)院衛(wèi)生行政部門、國務(wù)院質(zhì)量監(jiān)督部門、國務(wù)院工商行政管理部門、國家食品藥品監(jiān)督管理部門等機構(gòu)負(fù)責(zé)；除此以外，食用農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量安全管理由國務(wù)院農(nóng)業(yè)行政部門負(fù)責(zé)。所有這些部門對國務(wù)院負(fù)責(zé)并匯報工作，對下則各成體系，在各級地方政府都有各自相關(guān)的機構(gòu)。

面對食品安全問題，我們盡管已經(jīng)制定了相對完善的法律法規(guī)，但是執(zhí)行效果卻依然不盡人意。這里面，除了食品安全監(jiān)管工作本身存在信息不對稱問題和外部性問題，給政府監(jiān)管造成了一定難度以外，政府失靈也是一個重要原因。

2 食品安全問題監(jiān)管中政府失靈的表現(xiàn)

食品安全問題的發(fā)生首先是食品生產(chǎn)企業(yè)的問題，而問題的解決卻主要依靠政府相關(guān)部門而不是分散的消費者。但是政府部門在對食品安全進行監(jiān)管的時候，也并不是萬能的，因為政府部門會遇到不同的困難而導(dǎo)致政府監(jiān)管的最終效果不能令人滿意，甚至?xí)l(fā)生政府失靈。一方面，由于信息不對稱以及外部性等等原因，政府對食品安全的監(jiān)管難度很大，不能面面俱到；另外一方面，在具體的監(jiān)管行為中，無論是政府官員，還是政府機構(gòu)，都有自己的行為目標(biāo)。他們的利益和行為目標(biāo)并不必然和社會公共利益相一致，因為他們只是社會公共利益的“代理人”。當(dāng)兩者發(fā)生矛盾時，就有可能出現(xiàn)政府官員為了追求自身的利益而做出有害于公共利益的決策，也就產(chǎn)生了政府失靈。政府失靈的具體表現(xiàn)包括以下幾方面。

2.1 政府監(jiān)管的效率不高

目前我國現(xiàn)有的食品安全監(jiān)管體系包括產(chǎn)業(yè)、質(zhì)量、衛(wèi)生、商業(yè)等多個部門，出發(fā)點是為了加強管理，但是這樣一來就導(dǎo)致監(jiān)管體系分割嚴(yán)重，職能分散，形成了同一種食品、同一環(huán)節(jié)的監(jiān)管職能為多個監(jiān)管機構(gòu)所分割，但具體的部門問責(zé)卻劃分不清的尷尬局面。比如動植物檢疫即按內(nèi)外貿(mào)易分別由農(nóng)業(yè)部所屬的畜牧獸醫(yī)總局和出入境檢驗檢疫局負(fù)責(zé)監(jiān)管；食品生產(chǎn)環(huán)節(jié)的衛(wèi)生監(jiān)管同樣按內(nèi)外貿(mào)易分別由衛(wèi)生部所屬的衛(wèi)生防疫機構(gòu)與進出口食品安全局負(fù)責(zé)監(jiān)管；酒類的監(jiān)管則由國家工商行政管理局、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局等多個監(jiān)管部門負(fù)責(zé)。

這樣的監(jiān)管體系其結(jié)果是一方面各監(jiān)管機構(gòu)相互越界，競相爭奪監(jiān)管權(quán)（其背后的動機是經(jīng)濟利益的驅(qū)動），而在出現(xiàn)問題時又都不承擔(dān)責(zé)任；另一方面則形成了同一種食品、同一環(huán)節(jié)有多個監(jiān)管機構(gòu)同時監(jiān)管，但又各自為政的局面。這個現(xiàn)象本身就說明作為監(jiān)管者的政府，有時候并沒有把食品安全本身作為第一目標(biāo)，而是更加重視利益的驅(qū)動，這樣的監(jiān)管效率必然低下。

2.2 政府監(jiān)管的信息不對稱

由于對具體的食品生產(chǎn)過程和生產(chǎn)技術(shù)無法做到完全的監(jiān)督，所以食品生產(chǎn)經(jīng)營者與政府監(jiān)管之間存在信息不對稱。俗話說，買的不如賣的精，很多食品中存在的問題很難用肉眼分辨出來，即使作為政府監(jiān)管部門如果不了解詳細(xì)生產(chǎn)情況也不能確定問題食品的不安全因素到底是什么。具體來說，問題食品中的不安全因素主要有4個方面：化學(xué)，物理，生物，轉(zhuǎn)基因。化學(xué)因素包括農(nóng)藥、獸藥、化學(xué)肥料、食品添加劑、環(huán)境污染物、毒素，物理因素包括雜質(zhì)、放射性污染，生物因素包括細(xì)菌、病毒、寄生蟲、過敏物質(zhì)，轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品則由于風(fēng)險的不確定性而構(gòu)成了不安全因素。

政府部門雖然能夠通過技術(shù)手段檢測出食品質(zhì)量方面存在的問題，但是這種檢測的成本高，速度慢，再加上我國目前小農(nóng)經(jīng)濟體制下，食品分散生產(chǎn)，生產(chǎn)技術(shù)比較落后，又缺乏標(biāo)識，食品安全責(zé)任的可追溯性差，這就給政府監(jiān)管造成了一定的難度。另外，隨著現(xiàn)代科技的發(fā)展，類似轉(zhuǎn)基因等技術(shù)從不同渠道進入我國，而生產(chǎn)者對這些技術(shù)本身并不了解就盲目使用，也進一步加深了監(jiān)管過程的信息不對稱。

2.3 政府監(jiān)管可能存在尋租現(xiàn)象

布坎南認(rèn)為，尋租是個人或組織耗費資源，通過控制或影響資源分配的管理者，攫取一種額外的利益或好處的行為，這種額外的利益或好處是一種人為創(chuàng)造的財產(chǎn)的轉(zhuǎn)移。尋租理論認(rèn)為，市場的運作并不一定是完備的，市場的功能也可能受到各種因素的妨礙，這時政府就會介入市場。政府介入市場，用權(quán)力配置資源，其結(jié)果就會產(chǎn)生各種各樣的額外收益，即權(quán)力導(dǎo)致的租金，而尋租則是一種為了尋求租金而采取的活動，政府的行政權(quán)力越大，就會誘導(dǎo)越來越多的尋租活動。

在食品安全監(jiān)管過程中，有些監(jiān)管機構(gòu)以及個人，可能會利用其在信息上的優(yōu)勢地位壟斷信息，積極尋租、設(shè)租，只要生產(chǎn)者投其所好滿足其個人需求，就會在出現(xiàn)食品安全問題時，忽視問題甚至包庇生產(chǎn)者，有時候還會想盡辦法幫助有問題的生產(chǎn)者免于受到處罰。這是一種典型的政府失靈。這樣一來，生產(chǎn)者和監(jiān)管者互相勾結(jié)，損害了消費者的權(quán)益，損害了社會公共利益，也損害了社會對政府監(jiān)管機構(gòu)的公信力，導(dǎo)致食品安全問題不能得到有效治理。下面我們用一個博弈模型來分析尋租問題。

羅莎唯一的姐姐艾倫，同樣沒有給予她姐妹之間的溫暖和關(guān)愛。羅莎出生時艾倫已經(jīng)出嫁7年了，她的整個生活重心都在自己的兒女身上，根本無瑕顧及妹妹的生活甚至她的存在。對于艾倫而言，“羅莎現(xiàn)在準(zhǔn)是等于根本算不上什么了”[2]62。而對羅莎來說，艾倫也是“不真實”的，“是那個逃避現(xiàn)實進入了一個里面全是玩偶的沒有生氣的世界的成年婦女”[2]63。艾倫完全忽視了自己妹妹的存在，他們最后唯一的聯(lián)系是在她生命即將終結(jié)的時候請求羅莎照顧自己的兩個孩子。

3 尋租問題的博弈分析

尋租問題的博弈樹分析見圖1。

圖1 尋租問題的博弈樹Fig.1 GaMe treeof Rent-seeking problem

博弈的參與人包括食品生產(chǎn)者E（enterprise），政府監(jiān)管部門G（government）；食品生產(chǎn)者首先行動，在生產(chǎn)合格產(chǎn)品與問題產(chǎn)品之間進行選擇，由于信息不對稱的存在，政府部門在監(jiān)管之前并不清楚市場上的產(chǎn)品到底哪些是合格產(chǎn)品，哪些是問題產(chǎn)品，因此最常用的檢查辦法是抽查，假設(shè)抽查的食品是合格產(chǎn)品的概率為P*，是問題產(chǎn)品的概率為1-P*。然后政府部門選擇策略，是監(jiān)管還是不監(jiān)管。政府部門如果不監(jiān)管，博弈結(jié)束；政府部門如果監(jiān)管，生產(chǎn)者最后選擇是尋租還是不尋租。這是一個不完全信息動態(tài)博弈。

括號內(nèi)第一個得分是生產(chǎn)者的，第二個得分是監(jiān)管者的。具體得分假設(shè)如下：企業(yè)生產(chǎn)合格產(chǎn)品利潤為R1，企業(yè)生產(chǎn)問題產(chǎn)品利潤為R2，政府監(jiān)管成本為C1，政府監(jiān)管之后企業(yè)的尋租成本為C2，企業(yè)不尋租時的處罰成本為C3；政府監(jiān)管效果明顯獲得的聲譽收益為B，政府不監(jiān)管或者監(jiān)管不力的聲譽損失記為-B。

采用逆向歸納法求解此博弈，政府監(jiān)管之后，生產(chǎn)者尋租的期望收益為，不尋租的期望收益為

令兩者相等：

令兩者相等：

4 結(jié)論

1）根據(jù)食品安全監(jiān)管博弈的分析，我們發(fā)現(xiàn)只要C2≤C1，生產(chǎn)者必然尋租。也就是只要尋租成本小于處罰成本，尋租就有可能發(fā)生。而這個條件是很容易滿足的。對于生產(chǎn)者來說，用很小的成本就可以避免處罰，當(dāng)然是愿意的。所以，尋租現(xiàn)象的本質(zhì)就是，生產(chǎn)者以次充好生產(chǎn)問題產(chǎn)品，獲取高額利潤，一旦政府部門對此加以監(jiān)管，生產(chǎn)者為了保住高額利潤，拿出一部分利潤向監(jiān)管者尋租，造成雙方分享高額利潤，卻給消費者造成巨大損失的結(jié)果。

當(dāng)然，在現(xiàn)實生活中生產(chǎn)經(jīng)營者尋租的時間可能發(fā)生在政府監(jiān)管之后，也可能發(fā)生在政府監(jiān)管之前，提前打點各種關(guān)系，未雨綢繆。而且尋租的方式也不僅僅是簡單的行賄，是更加復(fù)雜而且多種多樣的，甚至是政府監(jiān)管者設(shè)租在前而經(jīng)營者尋租在后。

2）作為監(jiān)管者的政府，只要C2-C1≥p*B，政府會選擇監(jiān)管，否則不監(jiān)管。影響政府監(jiān)管的因素包括尋租收益C2，監(jiān)管成本C1，產(chǎn)品存在問題的概率p*以及政府的聲譽B?，F(xiàn)在政府需要在尋租的收益和政府的聲譽之間做一個權(quán)衡。事實上，在食品安全問題的監(jiān)管中，政府對食品安全的監(jiān)管是由具體的政府官員來行使的。這樣在出現(xiàn)食品安全問題時，政府官員就可能擔(dān)心個人官職和利益而設(shè)法向上級隱瞞或拖延不報。這樣的例子并不少見。這說明對于監(jiān)管者，我們也需要更加透明的監(jiān)督制度，來保證監(jiān)管工作落到實處。

3）美國聯(lián)邦航空管理局第16任局長巴比特曾經(jīng)推行一項獨特的制度——重金獎勵那些迅速上報自己在工作中犯了錯誤的飛行員、機械師等等，還免除本來應(yīng)該實施的處罰（除非墜機和叛逃）。巴比特的新制度為了獎勵及時上報失誤的行為已經(jīng)支出高達(dá)6100萬美元的獎金，但是后果是大大降低了美國民航的飛行事故率，并且避免了相當(dāng)于獎金4～5倍的經(jīng)濟損失。因為這樣的獎勵制度，是為了相關(guān)人員可以從同行的錯誤中有所收獲，吸取教訓(xùn)，避免同樣的錯誤，從而減少事故發(fā)生率。而且，如果一味采取處罰來對待操作失誤，就有可能導(dǎo)致瞞報漏報，這樣的后果更加嚴(yán)重。這個案例值得我們政府監(jiān)管者的思考和借鑒。

[1]張維迎．博弈論與信息經(jīng)濟學(xué)[M]．上海：上海三聯(lián)出版社,2009：265-268

[2]鮑長生．食品安全政府規(guī)制失靈的原因與對策探討[J]．價格理論與實踐,2009(2)：76-77

[3]張朝華．市場失靈、政府失靈下的食品質(zhì)量安全監(jiān)管體系重構(gòu)——以“三鹿奶粉事件”為例[J]．甘肅社會科學(xué),2009(3)：248-251

[4]胡光景．我國食品安全問題監(jiān)管研究——基于地方保護主義視角[J]．管理學(xué)家：學(xué)術(shù)版,2012(2)：41-50

[5]林閩鋼,許金梁．中國轉(zhuǎn)型時期食品安全問題的政府規(guī)制研究[J]．中國行政管理,2008(10)：50-53

[6]王兆偉．食品安全規(guī)制——政府規(guī)制失靈原因及對策建議[J]．商業(yè)文化(下半月),2011(1)：384

Research on the Government Regulation Failure of Food Safety ProbleMs——Example of Rent-seeking

LU Zhao-kun
（Tianjin University of Science and Technology College of Economicsand Management，Tianjin 30022，China）

Ithas found that there hasbeen low efficiency and government failure in government regulation after the research ofgovernment regulation of China's food safety problems.Then it takes rent-seeking asan example to build the gamemodel and makes the analysis to find that，as long as the rent-seeking cost is less than the penalty cost，food producers are likely to seek rent froMregulators.Therefore，government regulation behavior itselfmustbe supervised by publics tosolveproblemsof food safety better.

food safety；government regulation；government failure；rent-seeking

10.3969/j.issn.1005-6521.2014.18.044

2014-09-17

盧照坤（1975—），男（漢），副教授，經(jīng)濟學(xué)博士，研究方向：博弈論，食品安全。