“營改增”效應(yīng)分析及對進一步改革的政策建議

陳學(xué)著 黃煒鋒（廣東省國家稅務(wù)局貨物勞務(wù)稅處 廣東廣州 510623）

“營改增”效應(yīng)分析及對進一步改革的政策建議

陳學(xué)著 黃煒鋒（廣東省國家稅務(wù)局貨物勞務(wù)稅處 廣東廣州 510623）

本文分析了營業(yè)稅改征增值稅在全國取得的積極效果，對下一步深入改革所面對的問題，從完善和設(shè)計地方主體稅種、加快改革進程、簡并增值稅稅率等方面提出了政策建議。

營業(yè)稅改征增值稅 地方稅主體稅種 建筑業(yè) 金融業(yè)

一、“營改增”試點的實施效果

從廣東省的實際情況看，“營改增”的改革效果顯著，具體體現(xiàn)在：一是產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級明顯。截至2013年底，廣東省共有21.97萬戶納稅人納入試點范圍，比試點初期增加11.45萬戶，增長108.8%，遠高于同期全行業(yè)增值稅納稅人9.11%的增幅。當(dāng)年，廣東省第三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值20 903.72億元，增長10.1%，高于同期GDP增長率（8.5%）1.6個百分點。二是納稅人減負明顯。2013年廣東省“營改增”試點共為納稅人減輕稅收負擔(dān)127.63億元，減負面達97.4%。三是政策導(dǎo)向明顯。廣東省試點企業(yè)購進固定資產(chǎn)出現(xiàn)了井噴現(xiàn)象，占廣東省比重僅9.99%的試點一般納稅人，其設(shè)備類固定資產(chǎn)投資額達340億元，占全部一般納稅人設(shè)備投資額的20.6%。四是專業(yè)化分工明顯。廣東省有三分之一的納稅人正在實施服務(wù)業(yè)與第二產(chǎn)業(yè)的主輔剝離，四分之一的納稅人將部分業(yè)務(wù)外包給其他公司，促進了專業(yè)化分工，企業(yè)結(jié)構(gòu)從“橄欖型”真正轉(zhuǎn)變?yōu)椤皢♀徯汀?，一些研發(fā)、設(shè)計、營銷等內(nèi)部服務(wù)環(huán)節(jié)從主業(yè)剝離出來，企業(yè)成為效率更高的創(chuàng)新主體，實現(xiàn)主業(yè)更聚焦、輔業(yè)更專業(yè)。五是出口結(jié)構(gòu)優(yōu)化明顯。試點納稅人適用零稅率應(yīng)稅服務(wù)出口銷售額達到了月均21.12億元。在新增試點納稅人中，港澳臺商、中外合作、外商投資、外資現(xiàn)代服務(wù)業(yè)企業(yè)增加至9 253戶，增長83.2%。

二、影響“營改增”繼續(xù)推進的幾個因素

目前，“營改增”進入了深入階段，全面落實改革仍需解決幾個關(guān)鍵性問題。

（一）地方稅主體稅種亟待重新確定

根據(jù)財政部公布的我國2013年財政收支情況，2013年稅收收入110 497億元，其中營業(yè)稅17 217億元，是地方稅收體系最大的稅種，也是地方財政收入的主要來源，占地方稅收收入46 661億元的36.9%，占地方財政收入68 969億元的24.96%。如果“營改增”后，按照增值稅中央和地方75∶25的分成比例，地方財政收入將減少12 913億元，地方稅收收入占全國稅收收入比例將從42.23%下降到30.54%。雖然《營改增試點實施方案》中已經(jīng)明確，在“營改增”試點期間，營業(yè)稅改征的增值稅原歸屬地方的部分仍歸屬地方，但地方稅主體稅種的缺失是不爭的事實，在沒有新稅種支撐的前提下，地方財政會面臨財權(quán)、事權(quán)不對等加劇的現(xiàn)象。

（二）下一階段改革時間緊、任務(wù)重

首先，下一階段“營改增”工作時間緊。營業(yè)稅的原征收范圍包括交通運輸業(yè)、建筑業(yè)、金融保險業(yè)、郵電通信業(yè)、文化體育業(yè)、娛樂業(yè)、服務(wù)業(yè)、轉(zhuǎn)讓無形資產(chǎn)和銷售不動產(chǎn)等9個行業(yè)。截至目前，交通運輸業(yè)、郵電通信業(yè)、部分現(xiàn)代服務(wù)業(yè)已經(jīng)納入營改增試點。2013年全國營業(yè)稅納稅人約1 000萬戶，其中“營改增”納稅人近300萬戶，約占納稅戶數(shù)30%，稅收收入占全部營業(yè)稅收入的20%。也就是說，無論從戶數(shù)還是稅額比例來看，“營改增”還有很長的路要走。目前，按照國家“十二五”期間全面完成“營改增”工作的計劃，要完成剩余改革任務(wù)時間非常緊迫。

其次，下一階段“營改增”行業(yè)改革難度大幅增加。在下一階段要納入“營改增”的行業(yè)中，建筑業(yè)、金融業(yè)均是國際上公認的增值稅管理難點。建筑業(yè)（包括不動產(chǎn)行業(yè)）經(jīng)濟總量較大，在國民經(jīng)濟中占有重要地位，該行業(yè)約占全部營業(yè)稅比重的近一半，對于地方稅收收入影響巨大。在進行制度設(shè)計時，有幾個方面問題較難處理：一是房地產(chǎn)價格敏感，稅制調(diào)整難免對房地產(chǎn)稅負造成影響，若對房地產(chǎn)價格造成下行壓力，將在一定程度上影響財政收入；若對房地產(chǎn)價格造成上漲壓力，則與國家政策和社會輿論導(dǎo)向相悖，增大改革壓力；二是建筑業(yè)征管問題具有特殊性和復(fù)雜性。根據(jù)1999年國家開展的建筑業(yè)“營改增”調(diào)研以及我國建筑業(yè)現(xiàn)狀，建筑業(yè)跨區(qū)域作業(yè)非常普遍，“營改增”后從勞務(wù)發(fā)生地納稅調(diào)整為在機構(gòu)所在地納稅，容易出現(xiàn)稅源向富裕地區(qū)流動，影響地方財政利益分配；另外，在不動產(chǎn)銷售中，涉及大量從未進入增值稅管理鏈條的存量二手房流轉(zhuǎn)，如“房改房”、自建自用轉(zhuǎn)為銷售的房產(chǎn)等，無法按照標準的征扣稅機制計算繳納增值稅，需在制度設(shè)計上給予特殊安排。金融保險業(yè)主要包括銀行、證券、信托、保險等行業(yè)，占全部營業(yè)稅收入的比重約在16%左右。由于對大部分金融產(chǎn)品，如期貨、衍生品等，其具體增值額難以確定，因此世界上大多數(shù)國家對主要金融服務(wù)均給予了免征增值稅的規(guī)定。如果比照國際通行做法給予免稅，則改革造成的財政壓力會進一步加大；如果選擇征稅，則要面對很大的技術(shù)挑戰(zhàn)，也與加強我國服務(wù)業(yè)國際競爭力的目標不一致。

（三）多檔稅率增加改革難度

目前，在改革過渡期，增值稅增加了11%和6%兩檔低稅率，按照《營業(yè)稅改征增值稅試點方案》，交通運輸業(yè)、電信業(yè)、建筑安裝業(yè)適用11%的稅率，部分現(xiàn)代服務(wù)業(yè)適用6%的稅率。從納稅人角度看， 由于增值稅中存在多檔差別稅率，試點納稅人均趨向于向低稅率靠近。從征管層面看，在同一類型納稅人中用列舉方式規(guī)定應(yīng)稅范圍，區(qū)分不同服務(wù)對應(yīng)不同稅率，將造成納稅人應(yīng)稅服務(wù)范圍與營業(yè)執(zhí)照、國民經(jīng)濟行業(yè)標準不對應(yīng)、不匹配，實際經(jīng)營范圍與應(yīng)稅服務(wù)范圍不一致等問題。納稅人與地稅、國稅部門對應(yīng)稅范圍、稅率的理解可能存在差異，將大大增加納稅人的稅收遵從成本和稅務(wù)機關(guān)的征管成本。

(四)部分階段性政策和征管問題有待解決

第一，部分納稅人稅收負擔(dān)有所增加。以交通運輸業(yè)、電信業(yè)的一般納稅人為代表，部分納稅人由于前期固定資產(chǎn)投資比例較大，且主要運營成本支出中固定資產(chǎn)投資占比較大，導(dǎo)致試點實施期間稅負會有一定程度的增加。如2013年廣東省交通運輸業(yè)共有1 448戶增值稅一般納稅人稅負增加，占交通運輸業(yè)增值稅一般納稅人的41%。第二，服務(wù)業(yè)的特點帶來虛開增值稅專用發(fā)票的風(fēng)險。服務(wù)業(yè)具有發(fā)生即滅失、無形、難以準確估價等特點，對于納稅人提供的應(yīng)稅服務(wù)，容易在一些環(huán)節(jié)產(chǎn)生虛開增值稅專用發(fā)票的風(fēng)險。第三，過渡性財政扶持政策難以為繼。在2013年8月1日前試點的12個省市中，為了改革平穩(wěn)過渡，很多地方都出臺了地方性財政扶持政策，對于納稅人由于實施“營改增”而多繳納的部分給予財政返還。但由于審批復(fù)雜，耗時較長，中小型納稅人往往難以享受此項扶持政策。同時，隨著“營改增”行業(yè)的逐步擴大，特別是電信業(yè)等大體量經(jīng)濟實體納入改革范圍，地區(qū)性扶持政策已經(jīng)難以支撐納稅人稅負上升的壓力，這對平穩(wěn)實施“營改增”增加了難度和不確定性。

三、政策建議

（一）及時完善和設(shè)計地方稅主體稅種

目前，對于我國“營改增”后地方稅主體稅種的設(shè)計，各方提出的改革方案主要有兩種：一是把財產(chǎn)稅特別是房地產(chǎn)稅打造成為地方稅主體稅種。對于這種觀點，研究普遍認為目前對居民住宅課征保有環(huán)節(jié)的房產(chǎn)稅在短期內(nèi)難以彌補營業(yè)稅留下的收入缺口，且征管難度很大，社會壓力也較大；二是將部分消費稅稅目轉(zhuǎn)移到零售環(huán)節(jié)，同車輛購置稅一起劃歸地方。對于這種觀點，研究普遍認為，消費稅從生產(chǎn)、批發(fā)轉(zhuǎn)移到零售環(huán)節(jié)，其征收環(huán)節(jié)和稅基將同增值稅基本一致，等同于對部分產(chǎn)品實行了一檔增值稅高稅率。對同一環(huán)節(jié)幾乎相同的稅基，增值稅由國稅部門征收，消費稅由地稅部門征收，增加了納稅人和稅務(wù)機關(guān)的征納成本。從征稅對象看，消費稅的征稅對象主要為高檔消費品、高耗能、高污染等限制消費的產(chǎn)品，將消費稅構(gòu)建為地方主體收入，地方政府出于財政目的會鼓勵限制消費品的生產(chǎn)，與開征消費稅調(diào)節(jié)生產(chǎn)消費、貫徹產(chǎn)業(yè)政策的目的是不一致的。①李夢娟.我國消費稅改革的考量與權(quán)衡[J].稅務(wù)研究,2014,(5).綜上所述，上述方案都存在明顯缺陷，仍需財稅部門、學(xué)界調(diào)研提出更加優(yōu)化的改革方案。就發(fā)揮中央和地方兩個積極性的角度來說，我們建議可以將包括調(diào)整增值稅、消費稅、企業(yè)所得稅、個人所得稅在內(nèi)的共享比例一同結(jié)合起來通盤考慮，由中央提出設(shè)計地方主體稅種的一攬子改革方案。

（二）加速推進“營改增”試點

對于正在迫近的“營改增”時間表，應(yīng)加速推進試點工作。一是建議適時將生活服務(wù)業(yè)納入試點范圍。生活服務(wù)業(yè)主要包括餐飲、住宿、家政、美容、美發(fā)、洗浴、照相、娛樂等行業(yè)，涉及面廣、稅戶眾多、規(guī)模較小。盡快在生活服務(wù)業(yè)實施試點并選擇按照簡易計稅方法按3%的征收率計算繳納增值稅，屬于普惠型政策，有利于在民生領(lǐng)域釋放改革紅利，營造“營改增”的正面輿論。二是考慮金融保險業(yè)計稅依據(jù)的特殊性，同時為保證國家財政收入和納稅人稅負的穩(wěn)定，建議對金融保險業(yè)按照簡易方法依6%的征收率征收增值稅。三是對建筑業(yè)給予特殊的征管和稅制安排。根據(jù)建筑業(yè)的特殊情況，建議采取在建筑勞務(wù)發(fā)生地進行預(yù)繳、機構(gòu)所在地匯繳的方式征收增值稅，預(yù)繳率由國家統(tǒng)一確定。對無法取得進項稅額或未進入增值稅流轉(zhuǎn)范圍的存量二手房銷售，按照簡易計稅方法差額計算繳納增值稅。同時，建議對于居民銷售自住用房給予稅收優(yōu)惠，如對超過5年以上的自用住房，實行增值稅即征即退。

（三）逐步縮減稅率檔次

截至2011年，在全球開征增值稅的166個國家中，實行單一稅率（不包括零稅率，下同）和實行多檔稅率的國家地區(qū)各占一半，都是83個，其中實行2檔稅率的38個，3檔稅率的34個，4檔以上稅率的只有11個，而且多數(shù)屬于增值稅不很規(guī)范的國家。②龔輝文.2011年全球增值稅稅率的特點[N].中國稅務(wù)報,2012-5-23,第5版.設(shè)置多檔稅率的國家，主要以一檔標準稅率為主，覆蓋絕大多數(shù)貨物和服務(wù)；同時設(shè)置一至兩檔優(yōu)惠稅率，主要適用于民生、教育、醫(yī)療等領(lǐng)域。理論界普遍認為，以單一稅率為核心的現(xiàn)代增值稅制度具有征稅范圍廣、稅率水平低、免稅項目少、稅制簡單等優(yōu)點，最能體現(xiàn)增值稅的中性特點。而每增加一檔次稅率，稅制的復(fù)雜性將呈幾何級增加。對于目前設(shè)置的多檔增值稅稅率，我們建議在改革覆蓋全行業(yè)后對稅率進行重新調(diào)整，可設(shè)置兩檔稅率：設(shè)置一檔增值稅基準稅率，覆蓋絕大多數(shù)貨物和服務(wù)；另設(shè)置一檔低稅率，用以覆蓋與民生密切相關(guān)的大部分貨物和服務(wù)。

（四）及時解決階段性政策和征管問題

對于目前在改革中出現(xiàn)的階段性政策和征管問題，我們建議盡快予以解決。一是進一步擴大試點行業(yè)范圍，增加納稅人的可抵扣項目。在改革過渡期，應(yīng)考慮部分行業(yè)的存量固定資產(chǎn)抵扣問題。二是嚴格管控“營改增”的管理風(fēng)險，規(guī)范各地的政策和操作口徑，及時監(jiān)控通報異常情況，嚴厲打擊服務(wù)業(yè)虛開增值稅發(fā)票的違法犯罪行為。三是限時取消各地出臺的財政扶持政策，各地應(yīng)按照國家設(shè)置的統(tǒng)一時間，統(tǒng)一取消財政扶持政策，避免出現(xiàn)政策依賴和稅收洼地，實現(xiàn)納稅人的公平競爭。

[1] 王海軍.“營改增”擴圍后相關(guān)稅收問題研析[J].稅務(wù)研究,2014,（5）.

[2] 國家稅務(wù)總局辦公廳.財政部部長樓繼偉、國家稅務(wù)總局局長王軍就擴大“營改增”試點答記者問[N].中國稅務(wù)報，2013-04-19.

責(zé)任編輯：高 陽

An Effect Analysis of "Replacing Business Tax with a VAT" and Policy Suggestions for the Further Reform

Xuezhu Chen & Weifeng Huang

This paper first analyzes the positive effects of "Replacing Business Tax with a VAT" in China. Then it puts forward some policy suggestions for the further reform from the following aspects: perfecting and designing the main tax categories of local tax system, accelerating the process of reform and simplifying the VAT rates.

Replacing Business Tax with a VAT Main tax category of local tax system Construction industry Financial industry

F812.0

B

2095-6126(2014) 11-0059-03