產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級的意義與稅收政策的作用

張 斌（中國社會(huì)科學(xué)院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院 北京 100836）

產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級的意義與稅收政策的作用

張 斌（中國社會(huì)科學(xué)院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院 北京 100836）

1978年改革開放以來，中國的年均經(jīng)濟(jì)增長率達(dá)9.8%，其中“十一五”時(shí)期平均高達(dá)11.2%。然而，進(jìn)入“十二五”以來，經(jīng)濟(jì)增速下行的趨勢十分明顯，2011年經(jīng)濟(jì)增長率為9.3%，2012年、2013年兩年均為7.7%。①數(shù)據(jù)來源：國家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站?？梢哉f，中國經(jīng)濟(jì)目前進(jìn)入了增速“換擋期”，經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式正在發(fā)生深刻的轉(zhuǎn)變。

正是在這一背景下，黨的十八大報(bào)告提出了“形成有利于結(jié)構(gòu)優(yōu)化、社會(huì)公平的稅收制度”的要求，將有利于結(jié)構(gòu)優(yōu)化與社會(huì)公平并列作為稅制改革的兩大目標(biāo)。2014年6月30日，中央政治局審議通過的《財(cái)稅體制改革總體方案》也明確要求：充分發(fā)揮稅收籌集財(cái)政收入、調(diào)節(jié)分配、促進(jìn)結(jié)構(gòu)優(yōu)化的職能作用，將促進(jìn)結(jié)構(gòu)優(yōu)化作為稅收的三大職能之一。

產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級，尤其是高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展在經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和結(jié)構(gòu)優(yōu)化中居于核心地位。因此，進(jìn)一步完善促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級的稅收政策體系是下一步稅制改革的重要任務(wù)。

一、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級的意義

“十二五”以來，導(dǎo)致中國經(jīng)濟(jì)增速下滑的原因有很多，既有需求層面的因素，如2008年金融危機(jī)爆發(fā)導(dǎo)致的外需下降，國民收入分配格局不合理和收入分配差距擴(kuò)大導(dǎo)致的居民消費(fèi)增長緩慢；也有供給層面的因素，主要是中國的人口結(jié)構(gòu)發(fā)生了明顯變化，15～59歲勞動(dòng)年齡人口結(jié)構(gòu)的增長速度逐年減慢并于近期達(dá)到峰值，而人口老齡化的進(jìn)程明顯加快。

2012年，中國15～59歲勞動(dòng)年齡人口為93 727萬人，比2011年減少345萬人，占總?cè)丝诘谋戎貫?9.2%，比2011年下降0.6個(gè)百分點(diǎn)，②國家統(tǒng)計(jì)局：《2012年國民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》。這是相當(dāng)長時(shí)間以來勞動(dòng)年齡人口第一次出現(xiàn)絕對量的下降。勞動(dòng)年齡人口數(shù)量和比重的下降標(biāo)志著中國經(jīng)濟(jì)迎來了“劉易斯拐點(diǎn)”，勞動(dòng)力不再是無限供應(yīng)，長期以來支撐中國經(jīng)濟(jì)增長的“人口紅利”將逐步喪失，勞動(dòng)力成本呈現(xiàn)持續(xù)提高的趨勢，而這會(huì)導(dǎo)致資本報(bào)酬的不斷降低。這意味著中國的要素稟賦正在發(fā)生根本性轉(zhuǎn)變，改革開放以來利用勞動(dòng)力成本優(yōu)勢不斷擴(kuò)大勞動(dòng)密集型產(chǎn)品出口并帶動(dòng)對出口產(chǎn)業(yè)投資形成的經(jīng)濟(jì)增長模式難以持續(xù)。而2008年金融危機(jī)以來，依靠政府?dāng)U大對基礎(chǔ)設(shè)施投資拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長的短期政策同樣無法為經(jīng)濟(jì)增長提供長期的動(dòng)力。

在人口結(jié)構(gòu)和要素稟賦發(fā)生深刻變化的情況下，中國經(jīng)濟(jì)未來要繼續(xù)獲得持續(xù)穩(wěn)定增長，需要從供需兩個(gè)方面入手。從需求層面看，通過財(cái)稅體制改革更好地發(fā)揮稅收和財(cái)政支出調(diào)節(jié)收入分配的作用，提高邊際消費(fèi)傾向較高的低收入群體的收入增幅對于擴(kuò)大居民消費(fèi)，優(yōu)化需求結(jié)構(gòu)具有重要意義。但是，中國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入增速“換擋期”的根本原因在于供給層面人口紅利喪失導(dǎo)致的“潛在增長率”的下降，而潛在增長率決定了經(jīng)濟(jì)可能達(dá)到的最大增速。如果把供給政策比作“做大蛋糕”，而需求政策比作“分好蛋糕”，在中國人均GDP與發(fā)達(dá)國家相比還有較大差距的背景下，提高潛在增長率，努力做大蛋糕無疑是未來中國經(jīng)濟(jì)增長面臨的主要任務(wù)。

而在“人口紅利”逐步喪失的情況下，要提高中國經(jīng)濟(jì)的潛在增長率，經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式必須從勞動(dòng)力和資本投入驅(qū)動(dòng)型，轉(zhuǎn)向主要依靠創(chuàng)新和生產(chǎn)率提高驅(qū)動(dòng)型。③參見蔡昉：《撥開經(jīng)濟(jì)悲觀論的霧霾》，《求是》2014年第14期。也就是說，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)由傳統(tǒng)的勞動(dòng)密集型低附加值產(chǎn)業(yè)向資本和技術(shù)密集的高附加值產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級是中國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入增速“換擋期”后保持經(jīng)濟(jì)持續(xù)較快增長的必然選擇。

二、稅收政策在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級中的作用

盡管學(xué)術(shù)界對產(chǎn)業(yè)政策的必要性和有效性存在激烈的爭論，但從發(fā)展中國家的實(shí)踐看，許多國家在經(jīng)歷了經(jīng)濟(jì)快速增長后無法實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級而陷入了中等收入陷阱，這說明選擇正確的政策對于實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級至關(guān)重要。

就稅收政策而言，要起到促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級的作用，關(guān)鍵要處理好稅收“中性”與“非中性”的關(guān)系。在市場機(jī)制可以有效發(fā)揮作用的領(lǐng)域，稅收政策應(yīng)努力避免或減少對市場機(jī)制的扭曲，實(shí)現(xiàn)稅收的“中性”；而在市場失靈的領(lǐng)域，稅收政策則以“非中性”為原則，起到促進(jìn)高新技術(shù)和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的作用。

具體來說，之所以要制訂“非中性”的稅收政策，主要有兩方面的原因：一是高新技術(shù)和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)技術(shù)的外溢性，如關(guān)鍵技術(shù)對產(chǎn)業(yè)鏈整體的提升作用使其具有“正外部性”，這是世界各國對特定產(chǎn)業(yè)實(shí)施稅收優(yōu)惠的主要依據(jù)。二是對高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的投資具有前期投入大、沉沒成本高、投資風(fēng)險(xiǎn)大和規(guī)模經(jīng)濟(jì)顯著等特征。在發(fā)達(dá)國家，高新技術(shù)更多的具有原創(chuàng)性質(zhì)，其所需投資可以依靠行業(yè)中領(lǐng)先的大企業(yè)或資本市場中的風(fēng)險(xiǎn)投資解決。但在相對落后的國家，高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展更多地依靠消化吸收發(fā)達(dá)國家已有的先進(jìn)技術(shù)，這意味著相對于發(fā)達(dá)國家的競爭對手，這些國家的高新技術(shù)企業(yè)要支付額外的學(xué)習(xí)成本。也就是說，“保護(hù)幼稚產(chǎn)業(yè)”是相對落后國家實(shí)施產(chǎn)業(yè)稅收優(yōu)惠政策的重要依據(jù)。

稅收政策在促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級中“中性”與“非中性”的關(guān)系，是政府與市場關(guān)系在稅收領(lǐng)域的具體體現(xiàn)，而處理好兩者關(guān)系實(shí)際上是要同時(shí)實(shí)現(xiàn)“使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”。

當(dāng)前，在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級的過程中，首先應(yīng)充分發(fā)揮市場的決定性作用，通過全面推進(jìn)“營改增”改革和簡化增值稅稅率提高增值稅的“中性”，同時(shí)按照統(tǒng)一稅制、公平稅負(fù)、促進(jìn)公平競爭的原則清理規(guī)范各種稅收優(yōu)惠政策。

而要特別指出的是，稅收優(yōu)惠只是產(chǎn)業(yè)政策工具箱中的一種工具。在市場失靈的領(lǐng)域，如確有必要實(shí)施政府干預(yù)，在制訂產(chǎn)業(yè)政策時(shí)應(yīng)綜合評估稅收優(yōu)惠、財(cái)政補(bǔ)貼、政府采購等多種政策工具的成本和收益，以政策目標(biāo)為導(dǎo)向?qū)で笞顑?yōu)的政策工具組合。如對已有多個(gè)企業(yè)競爭的產(chǎn)業(yè)進(jìn)行扶持時(shí)，相對于以降低成本為主的稅收優(yōu)惠政策，政府采購政策通過購買最終產(chǎn)品或服務(wù)的方式可以更好地引入競爭機(jī)制，提高政策的針對性。

三、產(chǎn)業(yè)稅收優(yōu)惠政策的稅種選擇與管理優(yōu)化

在現(xiàn)代復(fù)合稅制體系下，不同的稅種根據(jù)其屬性承擔(dān)不同的功能。增值稅作為一般流轉(zhuǎn)稅，其主要功能是在保持稅收“中性”的同時(shí)以較低的成本獲取稅收收入。一般認(rèn)為，增值稅不宜作為產(chǎn)業(yè)優(yōu)惠政策使用，其理由主要有兩個(gè)：一是增值稅存在著抵扣機(jī)制，對產(chǎn)業(yè)鏈條上某一環(huán)節(jié)實(shí)施低稅率或即征即退、先征后退的稅收優(yōu)惠措施破壞了增值稅的“中性”，也增加了征管的成本；二是增值稅作為流轉(zhuǎn)稅，相對于所得稅，其稅收優(yōu)惠政策受WTO規(guī)則的約束較多。2004年初美國、加拿大和歐盟對我國集成電路產(chǎn)品增值稅即征即退政策提出訴訟就說明了這一點(diǎn)。但是，由于我國在相當(dāng)長的時(shí)間內(nèi)實(shí)行生產(chǎn)型增值稅，增值稅在稅收收入中的比重很高且出口實(shí)行差別退稅的政策，進(jìn)口環(huán)節(jié)免征增值稅、超稅負(fù)即征即退和按較高退稅率進(jìn)行出口退稅都是產(chǎn)業(yè)稅收優(yōu)惠政策的重要組成部分。

對部分商品或服務(wù)選擇性課征的特殊流轉(zhuǎn)稅的主要職能是對具有“負(fù)外部性”的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行調(diào)節(jié)。對可以有效減少“負(fù)外部性”的新技術(shù)、新產(chǎn)品規(guī)定相應(yīng)的特殊流轉(zhuǎn)稅減免是產(chǎn)業(yè)稅收優(yōu)惠政策的重要實(shí)現(xiàn)形式，如對新能源汽車車輛購置稅的減免。

在各稅種中比較適合實(shí)施產(chǎn)業(yè)優(yōu)惠政策的是企業(yè)所得稅，根據(jù)被扶持產(chǎn)業(yè)的特征和具體政策目標(biāo)，可以采取適用低稅率、減記收入、加速折舊、投資抵免、研發(fā)費(fèi)用加計(jì)扣除等多種優(yōu)惠措施。未來，隨著增值稅改革的推進(jìn)，我國應(yīng)逐步減少與增值稅相關(guān)的優(yōu)惠政策，建立以企業(yè)所得稅為主體的產(chǎn)業(yè)稅收優(yōu)惠政策體系。

在稅收優(yōu)惠政策的管理方面，應(yīng)在預(yù)算中引入稅式支出制度并建立稅收優(yōu)惠政策的定期評估和退出機(jī)制，根據(jù)政策實(shí)施效果和被扶持產(chǎn)業(yè)的發(fā)展情況進(jìn)行適時(shí)調(diào)整。

責(zé)任編輯：喬金美