德、日、法行政訴訟性質(zhì)淺析——以主觀訴訟和客觀訴訟的二分為視角

姚騰越

引 言

《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》(以下簡(jiǎn)稱《行政訴訟法》)第一條規(guī)定，我國(guó)行政訴訟制度的目的為“保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益”與“維護(hù)和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使行政職權(quán)”，換言之，即權(quán)利救濟(jì)與行政合法性監(jiān)督。一般來(lái)說(shuō)，學(xué)理上將以權(quán)利救濟(jì)為目的的行政訴訟制度稱為主觀訴訟，將以行政合法性監(jiān)督為目的的行政訴訟制度稱為客觀訴訟。從上述行政訴訟目的來(lái)看，我國(guó)《行政訴訟法》試圖構(gòu)建一種主客觀并行的訴訟制度。但是，我國(guó)行政訴訟制度在實(shí)踐中卻呈現(xiàn)出一種內(nèi)在混亂景象，其“既不是完整意義上的主觀訴訟，也不是完整意義上的客觀訴訟，訴訟請(qǐng)求的主觀性與法院審判的客觀性使得我國(guó)行政訴訟在構(gòu)造上呈現(xiàn)出一種扭曲的‘內(nèi)錯(cuò)裂’形態(tài)”，〔1〕薛剛凌、楊欣:“論我國(guó)行政訴訟構(gòu)造:‘主觀訴訟’抑或‘客觀訴訟’?”，載《行政法學(xué)研究》2013年第4期，第34頁(yè)。對(duì)我國(guó)行政訴訟制度的混亂狀況以及影響的詳細(xì)描寫參見(jiàn)該文第34～37頁(yè)。使得我國(guó)的行政訴訟制度在實(shí)踐中既不能充分地實(shí)現(xiàn)權(quán)利救濟(jì)的目的，又不能對(duì)行政合法性進(jìn)行有效監(jiān)督。對(duì)此，有學(xué)者深感重建我國(guó)行政訴訟構(gòu)造的必要性，提出“行政訴訟到底是主觀訴訟還是客觀訴訟”以及“如何二者兼顧，采取何種設(shè)計(jì)可以容納此種雙重目標(biāo)”的問(wèn)題?！?〕同上注，第37頁(yè)。該問(wèn)題牽涉到我國(guó)行政訴訟制度的基礎(chǔ)，對(duì)該問(wèn)題的解決是我國(guó)完善行政訴訟制度的前提，對(duì)我國(guó)行政訴訟的重構(gòu)有著重要意義。我國(guó)的行政訴訟制度本是“舶來(lái)品”，要對(duì)其進(jìn)行完善或重構(gòu)，仍須對(duì)國(guó)外成熟的行政訴訟制度進(jìn)行深層次的探究。本文將從主客觀訴訟二分的角度對(duì)大陸法系主要國(guó)家行政訴訟制度的性質(zhì)進(jìn)行分析，以期從國(guó)外的成熟經(jīng)驗(yàn)中獲得上述問(wèn)題的部分答案。

一、德國(guó)行政訴訟性質(zhì)的考察

(一)德國(guó)行政訴訟制度的主觀面向

1．受案范圍

《聯(lián)邦德國(guó)行政法院法》(以下簡(jiǎn)稱《行政法院法》)第40條第1款規(guī)定了行政訴訟的受案范圍:“所有不屬于憲法范圍的公法爭(zhēng)議，如果聯(lián)邦法律沒(méi)有明確地規(guī)定由其他法院處理，都可以提起行政訴訟。州法領(lǐng)域的公法爭(zhēng)議都可以由州法分配給其他的法院處理?！薄?〕于安:《德國(guó)行政法》，清華大學(xué)出版社1999年版，第172頁(yè)。

上述規(guī)定是開(kāi)啟行政訴訟途徑的一般條款，是德國(guó)行政訴訟法的關(guān)鍵規(guī)范之一。它表明，對(duì)于一切未被劃歸其他法院管轄的，非憲法性質(zhì)的公法爭(zhēng)議，都由行政法院管轄?！缎姓ㄔ悍ā返?0條使得針對(duì)國(guó)家權(quán)力的、嚴(yán)密的個(gè)人法律保護(hù)，有實(shí)現(xiàn)的可能。在其中得到確立的對(duì)列舉原則的拒絕意味著，法律保護(hù)不依賴于國(guó)家行為的具體形式(尤其不依賴于某個(gè)行政行為的實(shí)際存在與否)，每一個(gè)具有國(guó)家權(quán)力性質(zhì)的活動(dòng)，都被包括在內(nèi)。〔4〕參見(jiàn)［德］弗里德赫爾穆·胡芬:《行政訴訟法》，莫光華譯，法律出版社2003年版，第142頁(yè)?！霸诘聡?guó)，行政訴訟受案范圍基本條款的規(guī)定，可以被視為一個(gè)公民法律救濟(jì)權(quán)利的兜底條款?！薄?〕胡建淼主編:《世界行政法院制度研究》，中國(guó)法制出版社2013年版，第156頁(yè)。拒絕列舉原則的受案范圍體現(xiàn)了德國(guó)行政訴訟制度著力于公民權(quán)利救濟(jì)的明確意圖，從而使得德國(guó)行政訴訟在入口處就帶有強(qiáng)烈的主觀訴訟色彩。

2．“自己的權(quán)利”限制

從實(shí)質(zhì)裁判條件和訴的適法性方面來(lái)說(shuō)，《行政法院法》第42條第2項(xiàng)對(duì)訴權(quán)作出了規(guī)定:“除法律另有規(guī)定，原告人只有在認(rèn)為其自身權(quán)利被一個(gè)行政行為、拒絕行政行為或不行為侵害時(shí)，方可提起訴訟。”〔6〕［德］平特納:《德國(guó)普通行政法》，朱林譯，中國(guó)政法大學(xué)出版社1999年版，第268頁(yè)。此處原告資格的標(biāo)準(zhǔn)為“自身權(quán)利”受到侵害，其包含兩層涵義:一是公民只能以“自己的”權(quán)利而非他人的權(quán)利受到侵害為由向法院提起訴訟——由此該限制排除了公民為他人或團(tuán)體利益起訴的可能性，也即排除了公益訴訟——因?yàn)榈聡?guó)主觀訴訟的性質(zhì)無(wú)法完成對(duì)公共利益的適當(dāng)闡述，其允許的原告只能是權(quán)利受侵害者而非公共利益的“衛(wèi)士”;二是公民也只能以自己的“權(quán)利”受到侵害而非“利益”受到侵害為由向法院提起訴訟——由此該限制排除了那些純事實(shí)上的利害關(guān)系人的訴權(quán)。

“自己的權(quán)利”限制可以說(shuō)貫穿整個(gè)德國(guó)行政訴訟制度，其不僅存在于實(shí)質(zhì)裁判條件和訴的適法性之中，也存在于訴的理由具備性之中。在法院進(jìn)行裁判的那個(gè)時(shí)刻——亦即在最后的言詞審理之后——必須確定的是，原告自身的權(quán)利的確已經(jīng)受到了侵害?！叭绻姓袨殡m然客觀上是違法的，但原告自身的權(quán)利并未因此受到侵害，那么其訴訟就不具備理由?！薄?〕［德］弗里德赫爾穆·胡芬:《行政訴訟法》，莫光華譯，法律出版社2003年版，第434頁(yè)。

3．處理原則

德國(guó)行政訴訟中的處理原則，相當(dāng)于中國(guó)民事訴訟中的處分原則，系指當(dāng)事人有權(quán)處分自己的訴訟權(quán)利?！暗聡?guó)行政訴訟的當(dāng)事人，有權(quán)決定是否起訴，以及起訴以后改變?cè)V訟請(qǐng)求和撤訴等，另有法律限制的除外?！薄?〕胡建淼:《比較行政法:20國(guó)行政法評(píng)述》，法律出版社1998年版，第306頁(yè)。而當(dāng)事人對(duì)自己行政訴訟權(quán)利的自由處分表明，德國(guó)的行政訴訟是以權(quán)利救濟(jì)而非行政合法性監(jiān)督為目的。法院允許當(dāng)事人自由改變?cè)V訟請(qǐng)求、自由撤訴，只要當(dāng)事人不再需要法院救濟(jì)其權(quán)利，那么法院對(duì)于被訴行政行為的合法性就不再審查，法院關(guān)涉的只是當(dāng)事人的權(quán)利是否需要救濟(jì)。這是德國(guó)主觀訴訟性質(zhì)的顯著標(biāo)志。

4．訴訟停止執(zhí)行原則

德國(guó)《行政法院法》第80條規(guī)定，針對(duì)行政行為提出的行政復(fù)議申請(qǐng)和撤銷之訴原則上具有延緩效力，即行政訴訟在此范圍內(nèi)是以“訴訟停止執(zhí)行”為原則的。“訴訟停止執(zhí)行”即是為了防止行政決定的此種效力在事實(shí)上的形成。如果在行政訴訟中不實(shí)行“訴訟停止執(zhí)行原則”，則可能產(chǎn)生行政爭(zhēng)議還未解決，而行政行為已經(jīng)實(shí)際執(zhí)行完畢并且無(wú)法補(bǔ)救的后果，從而不利于行政相對(duì)人權(quán)益的保護(hù)。由于此原則對(duì)于公民權(quán)利的保護(hù)起到了重要作用，聯(lián)邦憲法法院稱之為“對(duì)憲法規(guī)定的法律保護(hù)制度的充分體現(xiàn)”和“公法訴訟中的根本性基本原則”?！?〕參見(jiàn)劉飛:“德國(guó)行政法院法中的‘訴訟停止執(zhí)行原則’”，載《財(cái)產(chǎn)權(quán)與行政法保護(hù)——中國(guó)法學(xué)會(huì)行政法學(xué)研究會(huì)2007年年會(huì)論文集》，第871～872頁(yè)。訴訟停止執(zhí)行原則會(huì)在一定程度上妨礙行政效率，而在行政訴訟大量存在的德國(guó)，其對(duì)行政效率的延緩所造成的影響勢(shì)必廣泛，在此意義上說(shuō)，該原則事實(shí)上是公民權(quán)利的保護(hù)與行政效率博弈中勝出的突出體現(xiàn)，由此也體現(xiàn)了德國(guó)主觀訴訟的性質(zhì)。

(二)德國(guó)行政訴訟的客觀面向

1．協(xié)會(huì)之訴

上文提到，《行政法院法》第42條第2款對(duì)原告向法院請(qǐng)求保護(hù)的應(yīng)該是其“自己的權(quán)利”這一限制性規(guī)定使得德國(guó)行政訴訟制度排除了公益訴訟，而呈現(xiàn)出主觀訴訟的性質(zhì)。但是，對(duì)主觀權(quán)利侵害之要求的一個(gè)例外，存在于適法的協(xié)會(huì)之訴中。“如果行政行為違法，并且某個(gè)獲得認(rèn)可的協(xié)會(huì)之利益受到了侵害，訴訟將具備理由?！薄?0〕［德］弗里德赫爾穆·胡芬:《行政訴訟法》，莫光華譯，法律出版社2003年版，第437頁(yè)。“協(xié)會(huì)之訴”不是協(xié)會(huì)由于“自身權(quán)利”受到侵害而進(jìn)行的訴訟，而是協(xié)會(huì)為其成員的“利益”(利己的協(xié)會(huì)之訴)，或者為公眾“利益”(利他的協(xié)會(huì)之訴)進(jìn)行的訴訟，例如:環(huán)境保護(hù)、自然保護(hù)、文物保護(hù)等。目前，有一些聯(lián)邦州已經(jīng)賦予了按聯(lián)邦自然保護(hù)法規(guī)定得到認(rèn)可的自然保護(hù)協(xié)會(huì)行政訴訟的訴權(quán)。獲得認(rèn)可的自然保護(hù)協(xié)會(huì)，根據(jù)聯(lián)邦自然保護(hù)法第29條的規(guī)定，可以參加行政程序?！八鼈兙哂小?dú)立于個(gè)人之利害關(guān)系的——針對(duì)特定侵害自然的計(jì)劃的訴權(quán)(法定訴訟地位)?！薄?1〕同上注，第266～267頁(yè)。

協(xié)會(huì)之訴不再以“自身權(quán)利”作為起訴標(biāo)準(zhǔn)，而是以成員或者公眾的“利益”作為標(biāo)準(zhǔn)，體現(xiàn)了對(duì)《行政法院法》的那種“受害者訴訟系統(tǒng)”的突破，是典型的客觀訴訟。

2．規(guī)范審查之訴

《行政法院法》第47條規(guī)定了規(guī)范審查之訴，公民有權(quán)申請(qǐng)高等行政法院(或高級(jí)行政法院)對(duì)根據(jù)建設(shè)法典的規(guī)定頒布的章程和規(guī)章以及在階位上低于州法律的其他法規(guī)(只要州法律對(duì)此審查有規(guī)定)進(jìn)行審查。〔12〕參見(jiàn)［德］弗里德赫爾穆·胡芬:《行政訴訟法》，莫光華譯，法律出版社2003年版，第341～344頁(yè)。

就其適法性來(lái)說(shuō)，如果申請(qǐng)人由于法規(guī)或者由于對(duì)法規(guī)的運(yùn)用受到了損害，或者在可預(yù)見(jiàn)的時(shí)間會(huì)受到損害，其就是適法的。此處所指的不是對(duì)某一主觀權(quán)利的侵害，而是指一種受法律保護(hù)的利益受到損害。而就其理由具備性來(lái)說(shuō)，不同于《行政法院法》第113條的規(guī)定，法院并不審查申請(qǐng)人的權(quán)利是否受到了某一規(guī)范的侵害。〔13〕參見(jiàn)［德］弗里德赫爾穆·胡芬:《行政訴訟法》，莫光華譯，法律出版社2003年版，第348～349頁(yè)。如果規(guī)范審查請(qǐng)求針對(duì)正確的規(guī)范制定者，并且規(guī)范違法，該請(qǐng)求就是具備理由的。“也就是說(shuō)，只要規(guī)范客觀上是違法的，審查請(qǐng)求就具備理由;而無(wú)須檢查主觀上的權(quán)利侵害存在與否?！薄?4〕［德］弗里德赫爾穆·胡芬:《行政訴訟法》，莫光華譯，法律出版社2003年版，第472頁(yè)。法院在審查之后，可以對(duì)規(guī)范的有效性作出決定，可以確認(rèn)被審查的規(guī)范違法并宣布其自始無(wú)效。這個(gè)確認(rèn)無(wú)效的判決不僅僅在當(dāng)事人之間生效，更對(duì)所有人有效。

所以，從規(guī)范審查之訴的適法性、理由具備性以及判決效力來(lái)看，其都是一個(gè)“客觀的對(duì)抗程序”，雖然其同樣地服務(wù)于主觀的法律保護(hù)。

(三)小結(jié)

1．性質(zhì)分析

如上所述，德國(guó)行政訴訟制度從受案范圍到不同類型訴訟(撤銷之訴、義務(wù)之訴、不作為之訴、一般給付之訴和確認(rèn)之訴)的訴權(quán)、實(shí)質(zhì)裁判條件和訴的適法性以及理由具備性，再到訴訟的審理原則，都以對(duì)公民的權(quán)利救濟(jì)為目的，展示出完整的主觀訴訟體系。而德國(guó)行政訴訟制度中的協(xié)會(huì)之訴和規(guī)范審查之訴等客觀訴訟可以視為主觀訴訟體系中的例外，是立法者在不妨礙對(duì)公民權(quán)利救濟(jì)的前提下，為維護(hù)某些客觀法秩序而作出的特別規(guī)定。如協(xié)會(huì)之訴就是因其支持者認(rèn)為環(huán)境保護(hù)遭到了忽視，而提出的法律政治上的要求之一，〔15〕參見(jiàn)［德］弗里德赫爾穆·胡芬:《行政訴訟法》，莫光華譯，法律出版社2003年版，第267頁(yè)。且畢竟確立協(xié)會(huì)之訴的聯(lián)邦州數(shù)量有限，其更多地屬于立法者的政策考量。規(guī)范審查之訴則是在保障公民權(quán)益不受侵害的同時(shí)，在一定程度上行使了對(duì)行政的監(jiān)督，其同樣也屬于立法者所附加的功能性訴訟。

因此，德國(guó)的行政訴訟事實(shí)上具有雙重目的，即以救濟(jì)公民權(quán)利為主，以維護(hù)客觀秩序?yàn)檩o;其也具有雙重性質(zhì)，即以主觀訴訟為主要性質(zhì)，以客觀訴訟為次要性質(zhì)。而之所以德國(guó)的主觀訴訟體系在附加了客觀的功能性訴訟后仍能良好地運(yùn)轉(zhuǎn)，能夠?qū)崿F(xiàn)公民權(quán)利的全面救濟(jì)以及客觀秩序的維護(hù)，是得益于其類型化的制度設(shè)計(jì)，以主觀的制度設(shè)計(jì)達(dá)到權(quán)利救濟(jì)目的，以客觀的制度設(shè)計(jì)實(shí)現(xiàn)客觀法秩序的維護(hù)，二者雖主次有別，卻互不干擾。

2．原因分析

決定德國(guó)行政訴訟的主要性質(zhì)是主觀訴訟的原因有二:一是德國(guó)對(duì)司法權(quán)設(shè)定的界限，二是《基本法》和法治國(guó)原則的影響。

德國(guó)的行政訴訟由專門的行政法院負(fù)責(zé)審理，而從行政法院的設(shè)立的歷史中可以看出德國(guó)司法權(quán)的界限。早期德意志各邦國(guó)都建立了自己的帝國(guó)法院，其既是現(xiàn)代意義上的司法機(jī)構(gòu)，又是行政機(jī)構(gòu)的前身。在這種“行政司法”時(shí)代，當(dāng)時(shí)的君主或貴族的行政活動(dòng)已經(jīng)受到法律的一般約束，并受到帝國(guó)法院的監(jiān)督。但是隨著那些版圖較大的德意志邦國(guó)實(shí)力逐漸增強(qiáng)并成為現(xiàn)代意義上的國(guó)家，君主們?nèi)找嬖噲D擺脫帝國(guó)司法機(jī)構(gòu)的控制，并將其對(duì)行政的監(jiān)督，限制在隸屬于他們自己的那些行政法院以內(nèi)。在“開(kāi)明的專制主義”統(tǒng)治下，君主有義務(wù)致力于實(shí)現(xiàn)公共福利和形式上的理性以及社會(huì)救濟(jì)事業(yè)。具有決定意義的乃是“好政策”的功能，而且這也為君主擺脫普遍的司法監(jiān)督提供了理由。因?yàn)?，既然諸侯關(guān)心臣民們的廣泛利益，那么“政治”措施也就不會(huì)對(duì)臣民們產(chǎn)生侵害，因此，也就不允許法官們充當(dāng)公共利益的守護(hù)者，并且凌駕于行政之上。此時(shí)，對(duì)于日益增長(zhǎng)的行政活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督的，就惟有君主自己的“行政司法”了。〔16〕參見(jiàn)［德］弗里德赫爾穆·胡芬:《行政訴訟法》，莫光華譯，法律出版社2003年版，第21～22頁(yè)。這種行政與司法合一使得君主權(quán)力得不到任何限制。由此，以《保羅教堂憲法》為標(biāo)志，人們開(kāi)始致力于取消原有的、在行政內(nèi)部進(jìn)行的行政司法。后來(lái)，以巴登為首，各邦國(guó)陸續(xù)建立了同行政分離的法院。而對(duì)于行政法院的功能，當(dāng)時(shí)有兩種不同觀點(diǎn):一種觀點(diǎn)認(rèn)為行政法院的任務(wù)在于確保行政的合法性，即行政法院的功能是對(duì)特定行政行為進(jìn)行客觀控制，奧托·邁耶等支持者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)設(shè)立一種從屬于行政的機(jī)構(gòu)、通過(guò)類似于司法的程序來(lái)達(dá)成此目標(biāo);另一種觀點(diǎn)認(rèn)為行政法院的功能在于對(duì)個(gè)人因其主體權(quán)利受到的侵害而提供法律保護(hù)——與其他法院一樣，將行政法院定位為在行政法領(lǐng)域進(jìn)行獨(dú)立司法活動(dòng)的法院。而后一種方案逐漸占據(jù)了主導(dǎo)地位，成為德國(guó)現(xiàn)代行政法院制度的直接淵源?！?7〕參見(jiàn)劉飛:“德國(guó)行政訴訟制度”，載薛剛凌主編:《外國(guó)及港澳臺(tái)行政訴訟制度》，北京大學(xué)出版社2006年版，第4～5頁(yè)。

由此可知，德國(guó)因?yàn)閷?duì)歷史上帝國(guó)法院時(shí)期司法的不信任，一直致力于行政與司法的分離，從而最終將“司法”定位為對(duì)糾紛進(jìn)行解決，對(duì)當(dāng)事人權(quán)利受到的侵害進(jìn)行救濟(jì)的活動(dòng)，進(jìn)而決定了德國(guó)行政訴訟的主要目的是對(duì)公法領(lǐng)域的糾紛進(jìn)行解決，對(duì)當(dāng)事人因公權(quán)力的行使受到的侵害進(jìn)行救濟(jì)。但是我們不能說(shuō)德國(guó)不通過(guò)司法來(lái)監(jiān)督行政，他們只是將這種監(jiān)督的啟動(dòng)依賴于可能存在的對(duì)主觀權(quán)利的侵害。

而德國(guó)《基本法》的規(guī)定與法治國(guó)原則進(jìn)一步確認(rèn)了德國(guó)行政訴訟的主觀性質(zhì)。“《基本法》第19條第4款規(guī)定:對(duì)于任何一個(gè)其權(quán)利受到公權(quán)力侵害的人而言，法律救濟(jì)途徑都是敞開(kāi)的?！薄?8〕胡建淼主編:《世界行政法院制度研究》，中國(guó)法制出版社2013年版，第155頁(yè)。該規(guī)定從憲法意義上明確了對(duì)公民進(jìn)行權(quán)利救濟(jì)的重要性。德國(guó)學(xué)界一般認(rèn)為德國(guó)行政訴訟中受案范圍的拒絕列舉原則以及“自己的權(quán)利”限制都是該規(guī)定的具體體現(xiàn)。從這個(gè)意義上說(shuō)，德國(guó)現(xiàn)行行政訴訟制度的主觀性質(zhì)是符合《基本法》之規(guī)定的。此外，德國(guó)行政訴訟的主觀性質(zhì)也與法治國(guó)原則相契合。依照彼德斯之言，法治國(guó)是一個(gè)“有意志與力量來(lái)實(shí)踐正義觀念、執(zhí)行實(shí)證法律以及保護(hù)人民免于恣意與不義侵犯的國(guó)家”，這是國(guó)家的“固有的倫理義務(wù)與存在合法性之根據(jù)”?！?9〕參見(jiàn)［德］彼德斯:“為行政國(guó)家的奮斗論”，載陳新民著:《公法學(xué)札記》，法律出版社2010年版，第21頁(yè)。而保護(hù)人民免于國(guó)家(公權(quán)力)恣意與不義侵犯的途徑，就應(yīng)該也只能是行政訴訟制度。

二、日本行政訴訟性質(zhì)的考察

(一)日本行政訴訟的主觀面向

1．原告適格

《行政事件訴訟法》第9條對(duì)日本行政訴訟的原告資格進(jìn)行了規(guī)定:“處分的撤銷之訴和裁決的撤銷之訴，只有對(duì)請(qǐng)求該處分或者裁決的撤銷具有法律上的利益者(包括在處分或者裁決的效果因期間經(jīng)過(guò)及其他原因而消失后仍具有以處分或者裁決的撤銷來(lái)恢復(fù)的法律上的利益者)才能提起?！痹摋l是針對(duì)撤銷訴訟的規(guī)定，但這一規(guī)定準(zhǔn)用于課予義務(wù)訴訟、禁止訴訟。同時(shí)，無(wú)效等確認(rèn)訴訟存在同樣規(guī)定?！?0〕參見(jiàn)王天華:《行政訴訟的構(gòu)造:日本行政訴訟法研究》，法律出版社2010年版，第23～24頁(yè)。然而對(duì)何為“具有法律上的利益者”卻未明確說(shuō)明，故產(chǎn)生了兩種對(duì)立的學(xué)說(shuō)，即法律上所保護(hù)的利益說(shuō)和法律上值得保護(hù)的利益說(shuō)。法律上所保護(hù)的利益說(shuō)，就原告適格的范圍，試圖通過(guò)對(duì)處分的根據(jù)法規(guī)是否保護(hù)被侵害利益來(lái)判斷。與此相對(duì)，法律上值得保護(hù)的利益說(shuō)則不將原告的利益限定于由法律保護(hù)的利益，認(rèn)為有事實(shí)上的利益就足夠了。從其內(nèi)容來(lái)看，前者是將重點(diǎn)置于國(guó)民的權(quán)利和利益保護(hù)的見(jiàn)解，在這種意義上，可以說(shuō)是維持市民法治國(guó)原理的范圍的見(jiàn)解。與此相對(duì)，后者對(duì)利益的范圍當(dāng)然地比前者廣泛地把握，是更加擴(kuò)大原告適格之范圍的學(xué)說(shuō)，在此限度內(nèi)，是試圖更加重視撤銷訴訟所具有的合法性維持功能的學(xué)說(shuō)?！?1〕參見(jiàn)［日］鹽野宏:《行政救濟(jì)法》，楊建順譯，北京大學(xué)出版社2008年版，第87頁(yè)。而最高法院的判例在原告適格的標(biāo)準(zhǔn)上采取法律上所保護(hù)的利益說(shuō)，這意味著日本的行政訴訟實(shí)踐更注重對(duì)公民權(quán)利和利益的保護(hù)，而非行政合法性的維持。

2．訴的利益

原告適格并不意味著法院就一定會(huì)受理訴訟，還需要起訴者具有訴的利益。“換言之，起訴者提起行政訴訟，僅僅具有法律上的利害關(guān)系還不夠，還必須具有能夠通過(guò)行政判決加以恢復(fù)的現(xiàn)實(shí)利益。”〔22〕王天華:《行政訴訟的構(gòu)造:日本行政訴訟法研究》，法律出版社2010年版，第24頁(yè)。與民事訴訟類似，在行政訴訟中原告必須就其請(qǐng)求作出本案判決的必要性、實(shí)效性進(jìn)行論述?！耙簿褪钦f(shuō)，行政廳的行為具有處分性，即使具有原告適格，但只要現(xiàn)實(shí)上沒(méi)有撤銷該處分的必要時(shí)，起訴將不被受理。”〔23〕［日］鹽野宏:《行政救濟(jì)法》，楊建順譯，北京大學(xué)出版社2008年版，第95頁(yè)。

從上述原告適格和訴之利益的有關(guān)規(guī)定及其運(yùn)用來(lái)看，日本《行政事件訴訟法》將行政訴訟的目的設(shè)定為“保護(hù)私人的行政法上的權(quán)益”，而不是“保障行政合法性”是至關(guān)明顯的。換言之，在日本行政訴訟法中，如果說(shuō)行政訴訟應(yīng)當(dāng)發(fā)揮保障行政合法性的功能，那么這種功能是通過(guò)“保護(hù)私人的行政法上的權(quán)益”來(lái)實(shí)現(xiàn)的?！靶姓V訟原則上應(yīng)當(dāng)是主觀訴訟——這是日本各界的共識(shí)，也符合《行政事件訴訟法》的文本。”〔24〕王天華:《行政訴訟的構(gòu)造:日本行政訴訟法研究》，法律出版社2010年版，第25頁(yè)。

3．主張限制

日本行政訴訟的主觀訴訟性質(zhì)不僅體現(xiàn)在其訴訟入口的設(shè)定上，還體現(xiàn)在行政訴訟案件審理時(shí)對(duì)原告的主張限制上?！缎姓录V訟法》第10條第1項(xiàng)規(guī)定:“在撤銷訴訟中，不得以與自己法律上的利益無(wú)關(guān)的違法為理由請(qǐng)求撤銷。”“該規(guī)定有時(shí)也用于為原告適格的主觀性質(zhì)提供根據(jù)，但這不是就原告適格本身所作出的規(guī)定，而是規(guī)定在有原告適格的情況下，在其撤銷訴訟中主張也是沒(méi)有意義的，即存在主張限制?！薄?5〕［日］鹽野宏:《行政救濟(jì)法》，楊建順譯，北京大學(xué)出版社2008年版，第115頁(yè)。對(duì)原告的主張限制意味著，只要與保護(hù)原告法律上的利益無(wú)關(guān)，即使存在違法的行政行為，法院也不予審查——這樣的規(guī)定是由“保護(hù)私人的行政法上的權(quán)益”的行政訴訟目的決定的。

4．停止執(zhí)行制度

日本行政訴訟的主觀訴訟性質(zhì)還表現(xiàn)在作為臨時(shí)救濟(jì)的停止執(zhí)行制度。在日本的行政訴訟制度中，雖然并不像德國(guó)那樣確立了訴訟停止執(zhí)行原則，但卻通過(guò)停止執(zhí)行制度為原告提供了相似的保護(hù)?！缎姓录V訟法》第25條第2款和第3款規(guī)定了停止執(zhí)行的積極要件，即“為了避免因處分、處分的執(zhí)行或者程序的繼續(xù)履行而產(chǎn)生的重大的損害，而具有緊急的必要時(shí)”;而對(duì)“重大的損害”之判斷，應(yīng)當(dāng)“考慮損害之恢復(fù)的困難程度，并考量損害的性質(zhì)、程度以及處分的內(nèi)容和性質(zhì)”。〔26〕參見(jiàn)［日］鹽野宏:《行政救濟(jì)法》，楊建順譯，北京大學(xué)出版社2008年版，第139～140頁(yè)。以此，通過(guò)停止執(zhí)行制度，防止原告的利益在訴訟中受到損害并進(jìn)一步惡化，在法院關(guān)于行政行為的終局判決作出之前采取這種措施是很有必要的。由此，臨時(shí)救濟(jì)是在裁判中對(duì)私人的權(quán)利、利益進(jìn)行救濟(jì)的重要一環(huán)。

(二)日本行政訴訟中的客觀面向

日本《行政事件訴訟法》第5條、第6條明確規(guī)定了民眾訴訟和機(jī)關(guān)訴訟?！?7〕參見(jiàn)王天華:《行政訴訟的構(gòu)造:日本行政訴訟法研究》，法律出版社2010年版，第306頁(yè)。

“民眾訴訟”是指請(qǐng)求糾正國(guó)家或公共團(tuán)體機(jī)關(guān)的不合法行為的訴訟，是不以選舉人資格以及其他涉及個(gè)人利益為條件而提起的訴訟。民眾訴訟包括與公職選舉有關(guān)的訴訟、與直接請(qǐng)求有關(guān)的訴訟、居民訴訟、有關(guān)基于《日本國(guó)憲法》第95條的居民投票的訴訟、關(guān)于最高法院法官的國(guó)民審查的訴訟?！?8〕參見(jiàn)［日］鹽野宏:《行政救濟(jì)法》，楊建順譯，北京大學(xué)出版社2008年版，第182頁(yè)。這些訴訟的目的都是“糾正國(guó)家或公共團(tuán)體機(jī)關(guān)的不合法行為”，即維護(hù)客觀的法秩序及公共利益，所以是客觀訴訟。

“機(jī)關(guān)訴訟”是指關(guān)于國(guó)家或公共團(tuán)體的機(jī)關(guān)相互之間權(quán)限存在與否及有關(guān)權(quán)限行使紛爭(zhēng)的訴訟。主要包括關(guān)于地方公共團(tuán)體的議會(huì)的決議或者選舉的議會(huì)和首長(zhǎng)之間的訴訟，以及對(duì)于國(guó)家干預(yù)的地方公共團(tuán)體的訴訟?！?9〕參見(jiàn)［日］鹽野宏:《行政救濟(jì)法》，楊建順譯，北京大學(xué)出版社2008年版，第187頁(yè)。其也屬于客觀訴訟。

事實(shí)上，作為客觀訴訟的民眾訴訟和機(jī)關(guān)訴訟并不與定位于對(duì)私人的權(quán)利、利益救濟(jì)的主觀訴訟性質(zhì)相悖?！缎姓录V訟法》第42條明確規(guī)定:“民眾訴訟和機(jī)關(guān)訴訟只能在法律規(guī)定的情形下，由法律規(guī)定的人提起?！笨梢?jiàn)，二者都是作為立法政策，為了維持客觀的法秩序或者保護(hù)公共的利益而利用爭(zhēng)訟這一程序。例如，機(jī)關(guān)訴訟設(shè)立的目的即是立法者希望使本不屬于法律上的爭(zhēng)訟的非法人機(jī)關(guān)之間的糾紛服從法院的統(tǒng)制?！?0〕參見(jiàn)［日］鹽野宏:《行政救濟(jì)法》，楊建順譯，北京大學(xué)出版社2008年版，第181頁(yè)。

(三)小結(jié)

1．性質(zhì)分析

從行政訴訟的性質(zhì)角度觀察，日本與德國(guó)的行政訴訟制度極其類似:以對(duì)公民的權(quán)利救濟(jì)為主要目的，展示出主觀訴訟的主要性質(zhì);在主觀訴訟之外，立法者為了維護(hù)客觀法秩序或保護(hù)公共利益，根據(jù)某些政治、經(jīng)濟(jì)需要特別規(guī)定了某些客觀訴訟;這樣一種在主觀訴訟體系之上附加政策性的客觀訴訟的訴訟制度之所以能夠?qū)崿F(xiàn)公民權(quán)利的全面救濟(jì)和客觀秩序的良性維護(hù)，原因同樣在于在主客觀訴訟的性質(zhì)劃分之下對(duì)相應(yīng)的訴訟種類作了類型化設(shè)計(jì)，即不同性質(zhì)的訴訟具有不同的原告資格、審理程序、裁判方式，從而保證在一套訴訟制度下達(dá)成多元目的。

2．原因分析

日本建立起上述主觀性質(zhì)的行政訴訟制度，根本原因同德國(guó)一樣，也在于其司法權(quán)的界限。

日本《憲法》第76條第1款規(guī)定“一切司法權(quán)屬于最高法院及由法律規(guī)定設(shè)置的下級(jí)法院”，而日本《法院法》第3條將“對(duì)一切法律上的糾紛進(jìn)行裁判”作為法院的權(quán)限，故日本司法權(quán)的界限在于“對(duì)一切法律上的糾紛進(jìn)行裁判”?！案鶕?jù)最高法院的判例，一個(gè)特定的糾紛要構(gòu)成‘法律上的糾紛’，應(yīng)當(dāng)具備兩個(gè)基本屬性:法律判斷可能性與權(quán)利義務(wù)關(guān)聯(lián)性。”〔31〕王天華:《行政訴訟的構(gòu)造:日本行政訴訟法研究》，法律出版社2010年版，第26頁(yè)。也就是說(shuō)，“這種糾紛是以具體案件性和通過(guò)法律的適用具有解決可能性為其內(nèi)容的”?！?2〕［日］鹽野宏:《行政救濟(jì)法》，楊建順譯，北京大學(xué)出版社2008年版，第188頁(yè)。必須注意的是，這兩個(gè)屬性并沒(méi)有顯示出民事糾紛與行政糾紛的區(qū)別，因二者都可能具備法律判斷可能性與權(quán)利義務(wù)關(guān)聯(lián)性，并非因?yàn)槭切姓讣?，法律上的糾紛就發(fā)生了內(nèi)容變化，行政訴訟的本質(zhì)仍然是訴訟，法院也只是一個(gè)裁判機(jī)關(guān)。從這個(gè)意義上說(shuō)，行政訴訟與民事訴訟一樣，解決的都是具有法律判斷可能性與權(quán)利義務(wù)關(guān)聯(lián)性的糾紛;而行政訴訟的特殊性只在于其解決的上述糾紛具有公法性質(zhì)而已，換言之，行政訴訟是以法律的方式解決與權(quán)利義務(wù)具有關(guān)聯(lián)性的公法糾紛的訴訟。當(dāng)行政訴訟的界限被如此界定時(shí)，就必然地得出這樣一個(gè)結(jié)論:行政訴訟的落腳點(diǎn)是通過(guò)權(quán)利義務(wù)糾紛的解決來(lái)救濟(jì)當(dāng)事人的權(quán)利，其所負(fù)擔(dān)的監(jiān)督行政合法性的功能只能通過(guò)解決具體權(quán)利義務(wù)糾紛的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)。由此，行政訴訟的主要目的只能是保護(hù)私人行政法上的權(quán)益，而非保障行政合法性。所以，日本行政訴訟的主觀性質(zhì)同樣歸因于司法權(quán)的界限。

三、法國(guó)行政訴訟性質(zhì)的考察

(一)受案范圍的客觀面向

法國(guó)行政訴訟的受案范圍有其特殊性，對(duì)其劃分遵從這樣一個(gè)標(biāo)準(zhǔn):在所有行為中首先排除不屬于行政機(jī)關(guān)的行為，再排除屬于普通法院管轄的行政機(jī)關(guān)的行為，剩下的就是由行政法院管轄的行政機(jī)關(guān)的行為。其中，不屬于行政機(jī)關(guān)的行為包括:私人行為，立法機(jī)關(guān)的行為，司法機(jī)關(guān)的行為，外國(guó)國(guó)家行政機(jī)關(guān)的行為以及政府行為?！?3〕具體論述參見(jiàn)胡建淼主編:《世界行政法院制度研究》，中國(guó)法制出版社2013年版，第48～51頁(yè);王明揚(yáng)主編:《外國(guó)行政訴訟制度》，人民法院出版社1991年版，第32～56頁(yè);馬懷德主編:《行政訴訟原理》，法律出版社2009年版，第156～157頁(yè)。

而由普通法院管轄的行政機(jī)關(guān)的行為內(nèi)容非常復(fù)雜，但是有一點(diǎn)可以確定:由普通法院管轄的案件中，無(wú)論是關(guān)于個(gè)人身份、個(gè)人自由以及私有財(cái)產(chǎn)爭(zhēng)議的司法審判保留事項(xiàng)，還是由法律特別規(guī)定屬于普通法院管轄的事項(xiàng)，都不涉及對(duì)行政機(jī)關(guān)行為合法性的審查。一旦在這些事項(xiàng)中涉及到對(duì)行政機(jī)關(guān)行為合法性的審查，必須先由行政法院對(duì)行政行為的合法性進(jìn)行裁決。例如，“行政機(jī)關(guān)侵害個(gè)人自由而產(chǎn)生的賠償責(zé)任，由普通法院管轄，但行政機(jī)關(guān)的行為是否違法的問(wèn)題，除在暴力行為外，普通法院不能判斷，必須作為審判前提問(wèn)題，由行政法院裁決”?！?4〕馬懷德主編:《行政訴訟原理》，法律出版社2009年版，第158頁(yè)。其中，“‘暴力行為’是指，行政機(jī)關(guān)在某項(xiàng)具體活動(dòng)中，以特別明顯的違法行為損害公民財(cái)產(chǎn)和基本自由的行為”?！?5〕胡建淼主編:《世界行政法院制度研究》，中國(guó)法制出版社2013年版，第55頁(yè)。該行為的違法性已十分嚴(yán)重，法官不需要作精細(xì)的判斷和分析，屬于顯而易見(jiàn)的違法，所以事實(shí)上并不涉及行政行為的合法性審查問(wèn)題，所以可以由普通法院管轄。

由此，在行政訴訟的受案范圍劃分上，并不是只要涉及公權(quán)力行使的行為就通過(guò)行政訴訟處理，而是只有涉及行政行為合法性審查的事項(xiàng)才可以提起行政訴訟，所以法國(guó)的行政訴訟在入口上就與行政行為的合法性審查密切關(guān)聯(lián)，從而在一定程度上顯示出法國(guó)的行政訴訟目的主要是行政行為的合法性審查。

(二)訴訟類型劃分下的雙重面向

1．訴訟類型劃分

法國(guó)的行政訴訟按照傳統(tǒng)分類有四種類型:(1)完全管轄權(quán)之訴，即當(dāng)事人通過(guò)行政訴訟主張某項(xiàng)權(quán)利，法官對(duì)被訴行政行為具有廣泛的裁決權(quán)力，可以撤銷、變更、重作行政主體的行為，還可以判決行政主體賠償損失，但不可以命令行政主體為一定行為或者不為一定行為;(2)撤銷之訴，即當(dāng)事人認(rèn)為行政主體決定違法，并損害其合法權(quán)益，向行政法院提起訴訟，要求行政法院審查被訴行政決定違法，并請(qǐng)求撤銷行政決定;(3)解釋及審查行政決定的意義和合法性之訴，即在行政審判中，法院面臨先決問(wèn)題或原告對(duì)某行政決定的意義和合法性與行政機(jī)關(guān)有不同看法，而這種看法又損害原告的權(quán)益，原告為此提起行政訴訟，要求行政法院對(duì)被訴行政決定的意義和合法性作出解釋或確認(rèn)其違法無(wú)效;(4)處罰之訴，即行政法庭根據(jù)省長(zhǎng)的請(qǐng)求，對(duì)違反不動(dòng)產(chǎn)公產(chǎn)保管規(guī)則的行為進(jìn)行處罰，其是一種例外行政訴訟，僅包括破壞不動(dòng)產(chǎn)公產(chǎn)保管規(guī)則的行為?！?6〕胡建淼主編:《世界行政法院制度研究》，中國(guó)法制出版社2013年版，第102～103頁(yè)。

2．完全管轄權(quán)之訴的主觀面向

在完全管轄權(quán)之訴中，行政法院并非單純地以審查被訴行政行為的合法性為目的。從原告資格來(lái)說(shuō)，行政訴訟原告僅限于“權(quán)利”受到侵害的人。從訴訟標(biāo)的來(lái)說(shuō)，當(dāng)事人主要是請(qǐng)求法官認(rèn)定某項(xiàng)權(quán)利的存在和范圍等，他是對(duì)某項(xiàng)法律文件(契約)或具體實(shí)施的后果提出異議，其訴訟標(biāo)的是當(dāng)事人的權(quán)利。從訴訟手段來(lái)看，當(dāng)事人攻擊行政行為的手段，是主張行政行為侵害了他的某項(xiàng)權(quán)利，其既可用法律的手段，也可用事實(shí)的手段。從法官的權(quán)力大小角度，法官可以撤銷、變更行政機(jī)關(guān)的決定，以及判決行政主體負(fù)賠償責(zé)任。從訴訟程序角度，當(dāng)事人必須請(qǐng)律師代理，并按正常的規(guī)定收費(fèi)。從判決效力來(lái)看，完全管轄權(quán)之訴的判決具有特定性，效力只限于當(dāng)事人?！?7〕參見(jiàn)王明揚(yáng):《法國(guó)行政法》，北京大學(xué)出版社2007年版，第528頁(yè)。

通過(guò)上述對(duì)完全管轄權(quán)之訴的特殊規(guī)定可以發(fā)現(xiàn)，“法院的功能不是監(jiān)督性質(zhì)的，而是去決定一個(gè)人的權(quán)利或者資格”，〔38〕［英］L·賴維樂(lè)·布朗、約翰·S·貝爾:《法國(guó)行政法》，高秦偉、王鍇譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社2006年版，第169頁(yè)。完全管轄權(quán)之訴的目的主要在救濟(jì)當(dāng)事人，雖然涉及行政合法性的審查，但該審查是保護(hù)受害人權(quán)利的手段。

3．其余類型的客觀訴訟面向

法國(guó)行政訴訟中對(duì)于撤銷之訴的規(guī)定與完全管轄權(quán)之訴有很大差異。從原告資格來(lái)看，其不同于完全管轄權(quán)之訴的“權(quán)利”標(biāo)準(zhǔn)，其要求原告為“利益”直接受到侵害的人即可。從訴訟標(biāo)的看，當(dāng)事人認(rèn)為行政行為非法且違反了普遍的法律規(guī)則，他請(qǐng)求法官撤銷該行政行為，所以其訴訟標(biāo)的是行政行為。從訴訟手段來(lái)看，當(dāng)事人攻擊行政行為的手段是主張受攻擊的行為違法，當(dāng)事人只能利用法律上的理由，事實(shí)問(wèn)題只在構(gòu)成法律的基礎(chǔ)時(shí)才被涉及。從法官的權(quán)力來(lái)看，法官只有認(rèn)定行政行為是否違法，以及撤銷違法行為的權(quán)力。當(dāng)事人提起越權(quán)之訴，可以免除律師代理，事先不需交訴訟費(fèi)，敗訴時(shí)按規(guī)定繳納較低廉的訴訟費(fèi)。從判決的效力來(lái)看，撤銷之訴的判決具有普遍效力，如判決撤銷某一行政行為，則對(duì)該行政行為所涉及的人或事都有效力。〔39〕參見(jiàn)王明揚(yáng):《法國(guó)行政法》，北京大學(xué)出版社2007年版，第528頁(yè)。從上述撤銷之訴的規(guī)定來(lái)看，該類行政訴訟意在保證行政行為的合法性，是“對(duì)事不對(duì)人”的訴訟，屬于典型的客觀訴訟。

“解釋及審查行政決定的意義和合法性之訴分為兩類:根據(jù)普通法院的移送裁決而提起的訴訟和當(dāng)事人直接向行政法院提起的訴訟?！薄?0〕胡建淼主編:《世界行政法院制度研究》，中國(guó)法制出版社2013年版，第116頁(yè)。普通法院移送的訴訟產(chǎn)生的原因是某一行政行為的意義或合法與否成為了普通法院處理某一案件的前提或基礎(chǔ)，但普通法院不能決定某行政行為的含義或合法與否。而之所以會(huì)產(chǎn)生當(dāng)事人直接提起的訴訟，是因?yàn)樵跊](méi)有依照訴訟程序提起正常訴訟時(shí)，對(duì)于某一行政行為的意義，利害關(guān)系人之間存在重大分歧，法官及時(shí)解決這種分歧可以避免日后發(fā)生更加復(fù)雜的訴訟?！?1〕參見(jiàn)姜明安主編:《外國(guó)行政法教程》，法律出版社1993年版，第90～91頁(yè)。由此可知，解釋及審查行政決定的意義和合法性之訴解決的是行政行為的含義或合法與否，無(wú)論是由普通法院移送，抑或由當(dāng)事人提起，其都沒(méi)有救濟(jì)當(dāng)事人權(quán)利的目的。所以，解釋及審查行政決定的意義和合法性之訴也是客觀訴訟。

而在處罰之訴中，行政法院通過(guò)對(duì)違反不動(dòng)產(chǎn)公產(chǎn)保管規(guī)則的行為進(jìn)行處罰，來(lái)維護(hù)公共利益和公務(wù)利益不受侵害，是典型的維護(hù)客觀秩序的訴訟。

(三)審理程序的客觀面向

法國(guó)行政訴訟程序具有獨(dú)特性，其最主要的幾個(gè)特點(diǎn)都體現(xiàn)出法國(guó)行政訴訟性質(zhì)主要為客觀訴訟。

首先，法國(guó)的行政訴訟采取審問(wèn)式程序。在審問(wèn)式程序下，法官負(fù)責(zé)查明事實(shí)，調(diào)查證據(jù)，不論對(duì)原告或被告有利或不利的證據(jù)都要調(diào)查，不受當(dāng)事人提供材料的限制。在這種程序下，必須有一個(gè)預(yù)審程序，由意味法官在預(yù)審階段進(jìn)行調(diào)查、研究、收集證據(jù)。公開(kāi)審理往往只是一種形式，聽(tīng)取政府專員對(duì)案件的結(jié)論。全部案件已在預(yù)審階段澄清。在行政訴訟中采取審問(wèn)式程序是由于實(shí)際的需要。行政機(jī)關(guān)憑借優(yōu)越地位，可以拖延訴訟時(shí)間，扣留重要證據(jù)，采取消極抵抗態(tài)度。法國(guó)主動(dòng)調(diào)查事實(shí)和證據(jù)，可以加速訴訟程序的進(jìn)展。其次，行政訴訟具有半秘密性質(zhì)。行政訴訟調(diào)查事實(shí)和證據(jù)，主要在預(yù)審階段進(jìn)行，預(yù)審階段不是公開(kāi)審理程序，只有和案件有關(guān)的人才能參加調(diào)查和閱讀有關(guān)的材料。再次，政府參與行政審判活動(dòng)。對(duì)于行政訴訟案件，政府專員就事實(shí)問(wèn)題和法律問(wèn)題進(jìn)行全面審查，提出自己的判決意見(jiàn)。因此在法國(guó)，一個(gè)行政訴訟案件的判決，實(shí)際上經(jīng)過(guò)三次審查:報(bào)告小組的討論，政府專員的審查，判決法庭的討論。而且在判決法庭中，除訴訟組的法官以外，還有行政組的法官參加，一個(gè)案件是在經(jīng)過(guò)幾次調(diào)查研究，結(jié)合法律專家和行政專家的意見(jiàn)才作出判決，所以能夠保證質(zhì)量?！?2〕參見(jiàn)胡建淼主編:《世界行政法院制度研究》，中國(guó)法制出版社2013年版，第79～82頁(yè)。

上述特點(diǎn)表明，法國(guó)的行政訴訟審理程序區(qū)別于一般意義上兩造對(duì)抗的審理程序，無(wú)論是法官進(jìn)行全面審查的半秘密審問(wèn)式程序，還是政府專員對(duì)案件的全面審查，都是為了便利行政行為的合法性審查，保證對(duì)行政行為的監(jiān)督。而法國(guó)行政訴訟中這種“良苦用心”的程序設(shè)計(jì)也是其客觀訴訟性質(zhì)的最好體現(xiàn)。

(四)小結(jié)

1．性質(zhì)分析

綜上所述，法國(guó)的行政訴訟中與行政合法性相關(guān)聯(lián)的受案范圍，撤銷之訴、解釋及審查行政決定的意義和合法性之訴、處罰之訴的設(shè)置，為審查行政行為合法性而設(shè)計(jì)的訴訟程序都表明，法國(guó)行政訴訟的主要目的是對(duì)行政行為進(jìn)行合法性審查，換言之，法國(guó)行政訴訟的主要性質(zhì)為客觀訴訟。但是，為了保護(hù)相對(duì)人的合法權(quán)益，在客觀性質(zhì)的行政訴訟體系內(nèi)又增設(shè)了以保護(hù)原告主觀權(quán)利為目的的完全管轄權(quán)之訴，通過(guò)訴訟類型化對(duì)不同種類的訴訟進(jìn)行不同的制度設(shè)計(jì)，從而達(dá)到監(jiān)督行政合法性和保護(hù)相對(duì)人權(quán)益的雙重目的。可以發(fā)現(xiàn)，法國(guó)的行政訴訟性質(zhì)雖然與德日的正好相反，卻存在共同的規(guī)律:都具有雙重目的，以一種目的為主導(dǎo)，再通過(guò)立法政策以類型化的方式增加某些訴訟種類，以同時(shí)達(dá)到其他特定目的，從而具有主次有別的雙重性質(zhì)。

2．原因分析

至此，必須追問(wèn)的是:何以法國(guó)的行政訴訟以客觀訴訟為主要性質(zhì)?是否因其突破了德日所遵守的司法權(quán)的界限?

如上所述，法國(guó)存在兩個(gè)法院系統(tǒng)，即普通法院系統(tǒng)和行政法院系統(tǒng)。普通法院也被稱為私法法院，負(fù)責(zé)審理民事案件和一部分與行政行為合法性審查無(wú)關(guān)的行政案件，其主要目的是解決公民的權(quán)利義務(wù)糾紛，救濟(jì)當(dāng)事人的權(quán)利。在普通法院的案件審理中，法院僅作為一個(gè)裁判機(jī)關(guān)，其仍然嚴(yán)守著司法權(quán)的界限。法國(guó)司法權(quán)的界限產(chǎn)生于大革命時(shí)期，大革命割斷了行政司法傳統(tǒng)之間的聯(lián)系?！笆苊系滤锅F三權(quán)分立理論啟發(fā)的1790年法第13條規(guī)定:司法職能分立且永遠(yuǎn)與行政職能分離;普通法院的法官以任何方式介入行政權(quán)的運(yùn)作都將被視為是違法行為，他們也不能將行政官員傳之自己的法庭要求其說(shuō)明權(quán)力運(yùn)作的情況?！薄?3〕［英］L·賴維樂(lè)·布朗、約翰·S·貝爾著:《法國(guó)行政法》，高秦偉、王鍇譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社2006年版，第42頁(yè)。此規(guī)定至今仍然有效。由此，法國(guó)與德日一樣確立了司法權(quán)的界限，該界限甚至更為嚴(yán)格，司法權(quán)不得介入行政權(quán)的運(yùn)作，而只能限于對(duì)公民權(quán)利義務(wù)糾紛的解決。而法國(guó)仍需在嚴(yán)守司法權(quán)界限的前提下監(jiān)督行政機(jī)關(guān)，解決行政合法性的問(wèn)題，故其建立了前身為參事院的行政法院。其雖名為法院，但事實(shí)上的行政機(jī)關(guān)的一個(gè)分支，由高級(jí)別的公務(wù)員組成。其在性質(zhì)上并不屬于司法機(jī)關(guān)，而是一個(gè)行政機(jī)關(guān)，具體而言是一個(gè)行政審判機(jī)關(guān)，而非司法審判機(jī)關(guān)(普通法院)?！?4〕參見(jiàn)胡建淼主編:《世界行政法院制度研究》，中國(guó)法制出版社2013年版，第6頁(yè)。所以法國(guó)由行政法院來(lái)審查行政行為的合法性，事實(shí)上是將行政合法性交由一個(gè)專門行政機(jī)關(guān)來(lái)審查，法國(guó)的行政訴訟從性質(zhì)上屬于對(duì)行政行為的內(nèi)部審查，并不涉及司法權(quán)的界限問(wèn)題，從而也不必回歸救濟(jì)當(dāng)事人權(quán)利的訴訟本質(zhì)。

結(jié) 論

法律的比較和借鑒不能抽取掉各自的社會(huì)情境和歷史經(jīng)驗(yàn)，研究和比較外國(guó)的制度不是為了簡(jiǎn)單地抄襲，但這只是強(qiáng)調(diào)不能盲目地宗奉國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，并不意味著不能借鑒和吸收某些共通的規(guī)律。

在探析了德、日、法行政訴訟的性質(zhì)及形成原因后，可以發(fā)現(xiàn)，這三個(gè)國(guó)家在行政訴訟性質(zhì)的選擇以及由此形成的行政訴訟構(gòu)造上有一定的規(guī)律可循。一國(guó)的行政訴訟性質(zhì)浸透著該國(guó)對(duì)司法權(quán)界限的獨(dú)特理解，德、日對(duì)主觀訴訟的選擇以及法國(guó)對(duì)客觀訴訟的選擇背后隱含的都是司法權(quán)角色的定位，都體現(xiàn)出對(duì)司法權(quán)界限的堅(jiān)守。如上所述，德國(guó)因懼怕司法權(quán)再次與行政權(quán)混同導(dǎo)致公民利益得不到保護(hù)，而主張司法權(quán)僅應(yīng)以救濟(jì)公民權(quán)利為目的，其對(duì)行政權(quán)監(jiān)督的啟動(dòng)依賴于可能存在的對(duì)主觀權(quán)利的侵害;日本因受“法律上的糾紛”的限制，使得法院本質(zhì)上是裁判機(jī)關(guān)，只能以解決公民權(quán)利義務(wù)糾紛為司法權(quán)的界限，其也只能通過(guò)對(duì)公民權(quán)利的保護(hù)來(lái)監(jiān)督行政合法性;而法國(guó)主張司法與行政的嚴(yán)格分離，不允許行政權(quán)運(yùn)行受到司法的任何審查，故以普通法院解決當(dāng)事人權(quán)利救濟(jì)問(wèn)題，以專門行政機(jī)關(guān)性質(zhì)的行政法院解決行政合法性問(wèn)題。無(wú)論出于何種具體的原因，德日法都不約而同地主張司法權(quán)與行政權(quán)分離，雖然三個(gè)國(guó)家的行政訴訟制度各有不同，但都堅(jiān)持司法權(quán)嚴(yán)守于解決當(dāng)事人之間權(quán)利義務(wù)糾紛、救濟(jì)當(dāng)事人權(quán)利的界限內(nèi)。這并非某個(gè)國(guó)家的個(gè)別認(rèn)識(shí)，而是三個(gè)國(guó)家不約而同所達(dá)成的共識(shí)，在其指引下，三個(gè)國(guó)家的行政訴訟制度雖殊途卻同歸，都在實(shí)踐中成功運(yùn)行，證明其堅(jiān)守的司法權(quán)的界限具有一定的合理性。

在這些國(guó)家中，行政從來(lái)都是治理國(guó)家最重要、最有效的手段，而司法并不像行政那樣具有權(quán)威性。這種強(qiáng)行政弱司法的歷史傳統(tǒng)與權(quán)力格局導(dǎo)致現(xiàn)實(shí)中試圖以司法直接制約行政的目的無(wú)法達(dá)到，具有被動(dòng)性和事后性的司法能否有效承擔(dān)行政合法性監(jiān)督的職能還有待商榷，換言之“私人的追訴活動(dòng)對(duì)于保障行政作用的合法性而言，是否是一個(gè)合適的、有實(shí)效的程序，也是有疑問(wèn)的”。〔45〕山本隆田教授言，轉(zhuǎn)引自王天華著:《行政訴訟的構(gòu)造:日本行政訴訟法研究》，法律出版社2010年版，第26頁(yè)。至少在這些堅(jiān)持行政至上的國(guó)家中，司法只能確保完成其被賦予的本來(lái)任務(wù)，即運(yùn)用法律規(guī)范對(duì)具體的案件進(jìn)行裁斷，通過(guò)適用法律解決當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)糾紛，對(duì)當(dāng)事人受到的權(quán)利侵害進(jìn)行救濟(jì)。堅(jiān)持這樣的司法權(quán)界限，行政訴訟制度的構(gòu)建便只能有兩種思路，一是像法國(guó)一樣，在司法權(quán)范圍之外設(shè)立對(duì)行政行為合法性進(jìn)行審查的專門機(jī)關(guān)，從而不受司法權(quán)界限的限制，這種情形下，行政訴訟主要是客觀性質(zhì);二是像德、日一樣將行政訴訟納入其司法權(quán)范圍之內(nèi)并統(tǒng)一于訴訟的本質(zhì)上，以救濟(jì)權(quán)利為其根本任務(wù)，行政訴訟也就只能是主觀訴訟。

我們雖然無(wú)法從德、日、法三個(gè)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)中簡(jiǎn)單得出中國(guó)應(yīng)該建立什么性質(zhì)的行政訴訟，但是在中國(guó)的行政訴訟制度建構(gòu)中，我們也應(yīng)該認(rèn)識(shí)到，堅(jiān)守司法權(quán)的界限同樣必要。實(shí)踐中的“亂象叢生”是社會(huì)各方面的原因綜合導(dǎo)致的，法秩序上游的立法和行政所產(chǎn)生的問(wèn)題無(wú)法通過(guò)處于法秩序下游的司法權(quán)的運(yùn)作來(lái)解決。雖然我國(guó)實(shí)踐中的問(wèn)題與司法的運(yùn)行狀況有很大關(guān)系，但是我們不能因此將問(wèn)題的解決主要依賴于司法的運(yùn)作，不能在制度重構(gòu)過(guò)程中為司法附加其不能承受之重。我們必須在保證司法已扮演好權(quán)利救濟(jì)角色的前提下，才能考慮以其作為輔助手段來(lái)解決其他問(wèn)題。

在堅(jiān)持司法權(quán)界限的前提下，中國(guó)行政訴訟制度的重構(gòu)因受歷史因素和客觀現(xiàn)實(shí)條件的制約，現(xiàn)階段無(wú)法在司法權(quán)范圍之外建立行政機(jī)關(guān)內(nèi)部審查模式，所以我們只能考慮在司法權(quán)范圍之內(nèi)將行政訴訟回歸其訴訟的本質(zhì)，確立權(quán)利救濟(jì)的主要目的，并在此目的的統(tǒng)領(lǐng)下建立與之相符的主觀性質(zhì)的行政訴訟體系。

主觀訴訟的建立可以助益于解決中國(guó)行政訴訟實(shí)踐中的部分問(wèn)題。中國(guó)現(xiàn)階段的立法處于很不完備的狀態(tài)，行政機(jī)關(guān)常常因?yàn)榱⒎ㄔ蛞约皬?fù)雜的現(xiàn)實(shí)原因不得已作出某些行政行為，導(dǎo)致了相對(duì)人合法權(quán)益的損害。這種情況下行政機(jī)關(guān)并沒(méi)有主觀上的過(guò)錯(cuò)，如果非要以一種客觀訴訟程序來(lái)審查行政合法性，并在行政機(jī)關(guān)敗訴時(shí)對(duì)行政機(jī)關(guān)進(jìn)行追責(zé)，對(duì)行政機(jī)關(guān)來(lái)說(shuō)并不公平，行政機(jī)關(guān)也會(huì)因此而采用各種手段干預(yù)訴訟，從而增加其與相對(duì)人的對(duì)抗性，最終既無(wú)益于行政合法性的監(jiān)督，也無(wú)益于行政相對(duì)人合法權(quán)益的保障。但如果建立主觀訴訟，就可以在法制不完備的環(huán)境下將訴訟重心置于對(duì)相對(duì)人權(quán)益的保護(hù)，弱化對(duì)行政合法性的監(jiān)督，從而減少原被告雙方的對(duì)抗性，也使得行政機(jī)關(guān)更容易接受，事實(shí)上更有利于相對(duì)人權(quán)益的保護(hù)。

將行政訴訟回歸其訴訟的本質(zhì)，建立保護(hù)相對(duì)人合法權(quán)益的主觀訴訟，并不妨礙通過(guò)行政訴訟構(gòu)建和維護(hù)客觀法秩序。從德日法行政訴訟性質(zhì)的分析中可以發(fā)現(xiàn)，行政訴訟的目的并不一定是單一的，主觀訴訟和客觀訴訟也并非不能共存。我們完全可以在完善的主觀訴訟體系中，通過(guò)立法政策特別規(guī)定相關(guān)的客觀訴訟種類，通過(guò)類型化的制度設(shè)計(jì)，在保障相對(duì)人合法權(quán)益的基礎(chǔ)之上，實(shí)現(xiàn)維護(hù)客觀秩序的功能。這些特別規(guī)定的訴訟種類可以隨著法秩序上游制度的完善和改革的推進(jìn)而逐步增加，但仍需強(qiáng)調(diào)的是，行政訴訟在一定程度上參與客觀法秩序的構(gòu)建絕不意味著我們選擇司法中心主義，行政訴訟在客觀秩序的構(gòu)建中扮演的始終只能是輔助角色。