集體建設(shè)用地公開流轉(zhuǎn)問題研究

摘要：城鎮(zhèn)化對農(nóng)村集體建設(shè)用地提出了新要求。國家征用農(nóng)地是目前農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的唯一渠道。本文分析了集體建設(shè)用地公開流轉(zhuǎn)的必要性，并在汲取試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，根據(jù)浙江省江山市峽口鎮(zhèn)集體土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀、制約因素等，從實(shí)際出發(fā)提出了立法、確權(quán)、收益分配、配套等方面改革的制度建議。

關(guān)鍵詞：集體建設(shè)用地 流轉(zhuǎn) 公開

一、集體建設(shè)用地公開流轉(zhuǎn)的必要性

集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)經(jīng)歷了早期探索、增減掛鉤、“成都”實(shí)踐三個(gè)階段的探索，取得的成功經(jīng)驗(yàn)不容小視，但暴露的問題也清晰可見。因此，有必要在試點(diǎn)有效經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上不斷創(chuàng)新、突破。集體建設(shè)用地公開流轉(zhuǎn)的必要性主要在于：第一，是農(nóng)民致富的有效路徑。由于現(xiàn)有法律禁止集體土地流轉(zhuǎn)，農(nóng)民只能固守自己名下的宅基地，這把農(nóng)民禁錮在土地上，堵住了農(nóng)民宅基地的變現(xiàn)渠道，限制了農(nóng)民經(jīng)濟(jì)收入的增加。第二，能有效緩和房地產(chǎn)供求矛盾。允許集體建設(shè)用地公開流轉(zhuǎn)能一定程度上吸引部分購買力流向農(nóng)村。這能在一定程度上緩解城市房地產(chǎn)的過熱現(xiàn)象。第三，能保障糧食安全。隨著青壯年勞動(dòng)力外出打工，農(nóng)用地拋荒現(xiàn)象很嚴(yán)重，這直接影響到我國糧食安全和土地集約利用。允許土地流轉(zhuǎn)，把適宜耕種的宅基地由政府購買以后復(fù)墾為良田，由專業(yè)人員進(jìn)行管理，形成規(guī)模化、農(nóng)場化生產(chǎn)模式。第四，能加速城鎮(zhèn)人口集聚。允許集體建設(shè)用地在鄉(xiāng)鎮(zhèn)村的一定范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)并允許鄉(xiāng)鎮(zhèn)村之間的人口隨土地流轉(zhuǎn)入戶，通過盤活存量集體建設(shè)用地，使集鎮(zhèn)規(guī)模不斷擴(kuò)大，城鎮(zhèn)化水平不斷提高。

二、集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀及制約因素

（一）缺乏法律依據(jù)

同屬于建設(shè)用地的國有建設(shè)用地和集體建設(shè)用地不“同地、同價(jià)、同權(quán)”?！锻恋毓芾矸ā返谒氖龡l規(guī)定，“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)需要使用土地的，都必須依法申請使用國有土地。但本集體經(jīng)濟(jì)組織成員使用本集體經(jīng)濟(jì)組織土地辦企業(yè)或建住房除外”。雖然《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》、《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》等規(guī)范性文件中曾出現(xiàn)允許集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的字樣，但是《土地管理法》第六十三條明確規(guī)定集體建設(shè)用地不能流轉(zhuǎn)。國務(wù)院隨后出臺(tái)《關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)農(nóng)村集體建設(shè)用地法律和政策的通知》強(qiáng)調(diào)了農(nóng)村宅基地使用權(quán)只歸本村村民且只能在本村村民之間流動(dòng)。由此可見，國家對集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)進(jìn)行了嚴(yán)格的控制。

（二）產(chǎn)權(quán)不明晰

產(chǎn)權(quán)關(guān)系不清晰，使用權(quán)“流轉(zhuǎn)”難以規(guī)范?！锻恋毓芾矸ā返谑畻l規(guī)定：“集體所有的土地依照法律屬于村農(nóng)民集體所有，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會(huì)經(jīng)營管理?！痹摋l明確了集體建設(shè)用地的集體所有屬性。但法律條文對我國集體邊界界定不清晰，所有權(quán)利實(shí)際掌握在基層政府和村民委員會(huì)手中，農(nóng)民手中的產(chǎn)權(quán)是虛置的。農(nóng)民的權(quán)益如何保護(hù)？

（三）收益分配不合理

盡管少數(shù)地區(qū)進(jìn)行了集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的試點(diǎn)，但是流轉(zhuǎn)收益分配仍然是困擾制度建設(shè)的重大問題。主要問題包括：第一，參與收益的主體存在爭議。農(nóng)民集體作為所有者，農(nóng)民作為土地使用者當(dāng)然成為收益分配的權(quán)益人。主要爭議在于政府作為國家政權(quán)的代表、土地流轉(zhuǎn)的管理者是否能在流轉(zhuǎn)收益中分一杯羹？第二，各利益主體的權(quán)利未得到保障?，F(xiàn)實(shí)中常有損害集體利益的事情發(fā)生。

（四）現(xiàn)實(shí)例子：峽口鎮(zhèn)集體建設(shè)用地

峽口鎮(zhèn)是浙江省江山市境內(nèi)的第二大鎮(zhèn)，是“一心三區(qū)”產(chǎn)業(yè)發(fā)展布局的南部生態(tài)經(jīng)濟(jì)發(fā)展區(qū)，城鎮(zhèn)化發(fā)展水平很高。峽口鎮(zhèn)政府曾進(jìn)行集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的探索。鎮(zhèn)政府為了配合江山市政府新農(nóng)村建設(shè)重點(diǎn)工程——下山移民搬遷，利用集體建設(shè)用地在本鎮(zhèn)范圍內(nèi)建造房屋，低價(jià)出售給移民。國家法律法規(guī)規(guī)定：對于集體建設(shè)用地只有本村村民才享有使用權(quán)。使用權(quán)可以在本村村民之間流轉(zhuǎn)，但不可以流轉(zhuǎn)給非本村村民?！跋律揭泼癜徇w”工程是該基層政府進(jìn)行“跨村建房”的有益探索。這次探索不僅是一項(xiàng)人道主義舉措，而且為峽口鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展增加了勞動(dòng)力，達(dá)到了雙贏。現(xiàn)實(shí)中峽口鎮(zhèn)生態(tài)與工業(yè)發(fā)展并重，該鎮(zhèn)范圍內(nèi)建有大型工業(yè)園區(qū)，園區(qū)配套設(shè)施齊全，企業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)好，吸引了省內(nèi)外眾多企業(yè)前來投資。因此，其完全具備集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的條件。允許集體建設(shè)用地公開流轉(zhuǎn)是峽口鎮(zhèn)政府的希冀。

三、集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的制度設(shè)計(jì)

（一）立法

現(xiàn)行法律對集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的限制成為建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的最大障礙。盡管政府層面已經(jīng)松口，但何時(shí)開始流轉(zhuǎn)、如何流轉(zhuǎn)、什么機(jī)構(gòu)實(shí)施、糾紛解決途徑等細(xì)節(jié)問題的處理需要用法律的形式予以明確和保障。明確的法律支持是各級地方政府進(jìn)行集體建設(shè)用地公開流轉(zhuǎn)的強(qiáng)大后盾?，F(xiàn)行法律對集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)做了嚴(yán)格的限制，但其中仍然保留了其立法空間。第一，《憲法》第十條規(guī)定：“土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓。”條文中規(guī)定的土地使用權(quán)是一個(gè)籠統(tǒng)的概念，沒有明確排除集體建設(shè)用地。第二，《物權(quán)法》第一百五十一條規(guī)定：“集體所有的土地作為建設(shè)用地的，應(yīng)當(dāng)依照土地管理法等法律規(guī)定辦理”?！段餀?quán)法》只對集體建設(shè)用地作了授權(quán)性規(guī)定：“應(yīng)當(dāng)依照土地管理法等法律規(guī)定辦理”，以避免將來?xiàng)l件成熟時(shí)，物權(quán)法的固化給改革帶來的不利影響。第三，《土地管理法》第二條規(guī)定：“土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓”，沒有明確界定土地使用權(quán)的概念?，F(xiàn)行《土地管理法》第六十三條原則上規(guī)定了集體建設(shè)用地使用權(quán)是不能轉(zhuǎn)讓的，但卻規(guī)定企業(yè)符合土地利用總規(guī)劃并合法取得土地后在出現(xiàn)破產(chǎn)、兼并等情形時(shí)可以流轉(zhuǎn)。這也為今后的立法埋下了伏筆。因此，在法律上明確集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的合法性，給建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場提供堅(jiān)強(qiáng)的法律支持最為關(guān)鍵。

（二）確權(quán)

確權(quán)是流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)。只有確權(quán)才能實(shí)現(xiàn)高效流轉(zhuǎn)，避免糾紛。筆者認(rèn)為，建立穩(wěn)定、明晰和有效的產(chǎn)權(quán)制度是土地產(chǎn)權(quán)界定必須解決的首要問題，“成都”模式——以確權(quán)為基礎(chǔ)的土地流轉(zhuǎn)制度應(yīng)當(dāng)推廣應(yīng)用，同時(shí)有三點(diǎn)建議：首先要清晰界定土地所有權(quán)和使用權(quán)主體，建議將所有權(quán)主體直接賦予村民集體，只有細(xì)化到每個(gè)村才能真正做到產(chǎn)權(quán)明晰，同時(shí)把土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的決策權(quán)完全賦予農(nóng)民，使其成為土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的主體。其次要使集體建設(shè)用地使用權(quán)物權(quán)化。雖說集體建設(shè)用地的使用權(quán)賦予農(nóng)民，但卻未賦予農(nóng)民處置權(quán)等其他物權(quán)法權(quán)能，使農(nóng)民處于十分尷尬的境地。因此，只有集體建設(shè)用地使用權(quán)物權(quán)化才能給流轉(zhuǎn)提供堅(jiān)實(shí)的法律支持。再次應(yīng)該建立集體建設(shè)用地的收益保障措施。endprint

（三）收益分配

為了保證我國土地資源的可持續(xù)利用，必須切實(shí)加強(qiáng)集體建設(shè)用地的管理和流轉(zhuǎn)的監(jiān)督，同時(shí)更注重收益分配。筆者認(rèn)為：政府在主導(dǎo)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的過程中已經(jīng)獲得了勞動(dòng)力和購買力的集聚，政府進(jìn)行的交易場所的建設(shè)、交易的監(jiān)督等工作可收取一定比例的手續(xù)費(fèi)。但土地流轉(zhuǎn)的大部分收益應(yīng)讓利于民。土地流轉(zhuǎn)收益建議分以下三種情況分配：第一，若土地流轉(zhuǎn)后農(nóng)民離開本村遷往中心鎮(zhèn)，則農(nóng)民可以以原房屋和土地?fù)Q取中心鎮(zhèn)的房屋和土地，再給予農(nóng)民適當(dāng)?shù)陌徇w補(bǔ)貼。這類似于嘉興經(jīng)驗(yàn)“兩分兩換”：宅基地與承包地分開，搬遷與土地流轉(zhuǎn)分開，以土地承包經(jīng)營權(quán)換股、換租、增保障，推進(jìn)集約經(jīng)營，轉(zhuǎn)換生產(chǎn)方式；以宅基地?fù)Q錢、換房、換地方，推進(jìn)集中居住，轉(zhuǎn)換生活方式。收益大部分歸中心鎮(zhèn)提供土地和住房的村鎮(zhèn)土地或房屋所有者。然后由村委會(huì)在鎮(zhèn)政府的監(jiān)督下將土地復(fù)墾，重新規(guī)劃或還地于農(nóng)。第二，若土地流轉(zhuǎn)后農(nóng)民依然居住在本村，則該集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益應(yīng)當(dāng)大部分歸集體所有，同時(shí)監(jiān)督村委會(huì)將這部分錢真正用于全體村民。第三，如流轉(zhuǎn)后農(nóng)民既不需中心鎮(zhèn)提供住房，又不住在原村，則這部分轉(zhuǎn)讓收益應(yīng)當(dāng)大部分歸農(nóng)民個(gè)人所有，其次是集體。這可有效實(shí)現(xiàn)各種土地之間的空間置換，不突破18億畝耕地的紅線，整合耕地資源發(fā)展農(nóng)業(yè)，整合集體建設(shè)用地發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)。

（四）配套

在土地流轉(zhuǎn)進(jìn)入規(guī)范化進(jìn)程以后，農(nóng)村的相關(guān)配套改革應(yīng)隨之進(jìn)行。比如，集體建設(shè)用地應(yīng)當(dāng)建立基準(zhǔn)地價(jià)和最低限價(jià)，以免農(nóng)民由于信息不對稱或者缺乏經(jīng)驗(yàn)而蒙受損失。此外，做好社會(huì)保障工作，妥善安排遷居農(nóng)民的生活。

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〔本文系華東政法大學(xué)“研究生創(chuàng)新項(xiàng)目”（項(xiàng)目編號：20133053）研究成果〕

（毛未，1990年生，浙江衢州人，華東政法大學(xué)研究生。研究方向：經(jīng)濟(jì)法）endprint