我國生態(tài)公共產(chǎn)品制度建設研究

曾林

摘 要：加強生態(tài)公共產(chǎn)品制度建設，既是滿足人民群眾基本需求的重要保證，又是強化政府公共服務職能的現(xiàn)實使命，還是我國經(jīng)濟社會持續(xù)發(fā)展的客觀要求。近年來，我國注重生態(tài)公共產(chǎn)品的供給，取得了較好的成效。但也存在決策模式單一、私人進入缺乏保障、實現(xiàn)機制缺陷明顯、財政制度亟待健全等諸多問題。需要通過進一步完善生態(tài)公共產(chǎn)品供給決策機制，實施多元治理模式，建立供給均等制度，創(chuàng)新財政管理體制，加強供給法制保障，探索新型考核評價體系來促進我國生態(tài)文明建設。

關鍵詞：生態(tài)公共產(chǎn)品；制度建設；政府生態(tài)責任；生態(tài)文明

中圖分類號：D63-31 文獻標識碼：A 文章編號：1004-1494（2014）01-0095-05

2013年黨的十八屆三中全會公報指出：“要緊緊圍繞建設美麗中國深化生態(tài)文明體制改革，加快建立生態(tài)文明制度，健全國土空間開發(fā)、資源節(jié)約利用、生態(tài)環(huán)境保護的體制機制，推動形成人與自然和諧發(fā)展現(xiàn)代化建設新格局”，“建設生態(tài)文明，必須建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，用制度保護生態(tài)環(huán)境。要健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權制度和用途管理制度，劃定生態(tài)保護紅線，實行資源有償使用制度和生態(tài)補償制度，改革生態(tài)環(huán)境保護管理體制?！盵1]生態(tài)公共產(chǎn)品制度是生態(tài)文明制度體系的有機組成部分，加快推進我國生態(tài)公共產(chǎn)品制度建設對推進生態(tài)文明建設，促進人與自然和諧關系的重構有著非常重要的意義。

一、我國生態(tài)公共產(chǎn)品制度建設的重要意義

什么是生態(tài)公共產(chǎn)品？我們非常有必要提到，美國經(jīng)濟學巨匠薩繆爾森在其名著《經(jīng)濟學》中關于公共產(chǎn)品的經(jīng)典定義：“每個人對這種產(chǎn)品的消費，都不會導致其他人對該產(chǎn)品消費的減少”[2]。公共產(chǎn)品（public goods）一般指國防、公共衛(wèi)生、醫(yī)療保健、教育、環(huán)保、基礎建設等。生態(tài)公共產(chǎn)品作為公共產(chǎn)品的主要類型，是“人們在工作生活區(qū)域所享有的非排他和非競爭性，且與生態(tài)密切相關的自然、物質(zhì)和制度型公共產(chǎn)品”。其中，“自然型生態(tài)公共產(chǎn)品包括清新的空氣、干凈的水、土壤、森林資源等；物質(zhì)型生態(tài)公共產(chǎn)品包括基本的污水處理、垃圾回收、污染處理設施等；制度型生態(tài)公共產(chǎn)品包括基本的生態(tài)保護制度、環(huán)境法律法規(guī)等?！盵3]三類生態(tài)公共產(chǎn)品中，自然型生態(tài)公共產(chǎn)品是目的，物質(zhì)型生態(tài)公共產(chǎn)品是基礎，制度型生態(tài)公共產(chǎn)品是保障。只有有了物質(zhì)型和制度型生態(tài)公共產(chǎn)品的供應作為前提，自然型生態(tài)公共產(chǎn)品的供應才會得到根本性的保障。隨著我國經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展，生態(tài)環(huán)境問題在現(xiàn)代社會日益凸顯出來，人民群眾對基本生態(tài)公共產(chǎn)品的需求也隨之不斷增強，滿足廣大人民對基本生態(tài)公共產(chǎn)品的需求是政府的重要職能之一。

（一）生態(tài)公共產(chǎn)品制度建設是滿足人民群眾基本需求的重要保證

生態(tài)公共產(chǎn)品與人們的幸福生活息息相關，是人民幸福生活的最基本也是最重要的保證。按照馬斯洛的需求層次理論，任何人都只有在滿足了較低層次的需求之后才會有滿足較高層次需求的愿望。經(jīng)過30多年改革開放的快速發(fā)展，我國已發(fā)展成為世界上的第二大經(jīng)濟體，不僅解決了人民群眾的溫飽問題，而且還進入了小康社會，人民群眾的基本需求開始轉向公共產(chǎn)品，尤其是與人們生活息息相關的自然型生態(tài)公共產(chǎn)品。生態(tài)公共產(chǎn)品由于其具有消費或使用上的非競爭性和收益上的非排他性而使其公共性更為突出。人類只有一個地球，任何人的生產(chǎn)生活都離不開自然的生態(tài)環(huán)境，良好的生態(tài)環(huán)境是人類生存和發(fā)展的必要基礎。自然型生態(tài)公共產(chǎn)品，譬如良好的生態(tài)環(huán)境，包括清新的空氣、清潔的飲水、干凈的環(huán)境等，是人類生產(chǎn)生活賴以生存與發(fā)展的必要條件，也是最具有公平性的公共產(chǎn)品。一個國家或地區(qū)的人們能否享有基本的生態(tài)公共產(chǎn)品，已經(jīng)成為衡量一個國家或地區(qū)人權建設成效的最基礎、最重要的指標?！?012年中國人權事業(yè)的進展》白皮書首次提出了生態(tài)文明建設中的人權保障，要“將生態(tài)文明建設放在突出地位，作為全面建成小康社會總體布局的五大目標之一，努力建設美麗中國，切實保障公民的環(huán)境權益”[4]。

（二）生態(tài)公共產(chǎn)品制度建設是政府強化公共服務職能的現(xiàn)實使命

生態(tài)公共產(chǎn)品不僅是適應人民群眾的基本需求，而且也是政府應該提供的基本公共服務。政府的一項重要職能就是強化公共服務，生態(tài)環(huán)境作為公共產(chǎn)品，理應納入政府公共服務的范疇。因此，為生態(tài)環(huán)境服務應是政府行使公共服務職能的重要使命之所在。但是，一個客觀事實是，近些年來，因環(huán)境問題引發(fā)的群體性事件呈現(xiàn)出急劇增加的態(tài)勢。據(jù)統(tǒng)計，自1996年來以來，全國環(huán)境群體性事件一直保持年均29%的增速，2012年中國環(huán)境重大事件增長120%[5]。這種環(huán)境性群體性事件高發(fā)的趨勢一個方面反映了人民群眾環(huán)境意識的覺醒，民眾對于生態(tài)公共產(chǎn)品的需求在不斷增強，另一方面也反映了我國一些地方政府生態(tài)公共產(chǎn)品供給能力不足，不能滿足當?shù)孛癖姷男枨?。這種需求與供給的不對稱就導致了民眾對政府的不滿，給社會安全和穩(wěn)定帶來了諸多隱患。生態(tài)公共產(chǎn)品的生產(chǎn)與消費不再只是一個簡單的經(jīng)濟問題，已經(jīng)上升為一個嚴肅的社會政治問題，關系到一個地方乃至整個國家社會能否可持續(xù)發(fā)展。對此，2013年4月習近平總書記在海南視察時強調(diào)指出，保護生態(tài)環(huán)境就是保護生產(chǎn)力，改善生態(tài)環(huán)境就是發(fā)展生產(chǎn)力，良好生態(tài)環(huán)境是最公平的公共產(chǎn)品，是最普惠的民生福祉。

（三）生態(tài)公共產(chǎn)品制度建設是實現(xiàn)經(jīng)濟社會持續(xù)發(fā)展的客觀要求

改革開放30多年中，我國是世界上經(jīng)濟增長最快的國家之一，經(jīng)濟增速年均超過10%，取得了巨大成就。但是我國也為經(jīng)濟的快速增長付出了極大的資源環(huán)境代價。譬如，2012年我國的GDP是8.26萬億美元，全球GDP71.28是萬億美元，我國GDP占全球11.59%。但是消耗了全球30%左右的資源，其中能源19.5%、鐵礦石60%、鋼材27%、氧化鋁25%、水泥50%[6]，成為全球第一大資源消耗國。

近些年來我國政府一直提倡要堅持經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護并重，“既要金山銀山，也要綠水青山”，在生態(tài)環(huán)境保護方面雖然也取得了一定成效，但總體上形勢仍然很嚴峻。一些地方政府為追求GDP，急于求成，不顧當?shù)厣鷳B(tài)資源環(huán)境的承載力，盲目引進或不愿淘汰那些高污染、高消耗、高排放的企業(yè)，造成資源浪費、破壞生態(tài)的現(xiàn)象時有發(fā)生。目前我國SO2、NOX和CO2排放量居全球第1位。土地沙化面積已達174.3萬km2；水土流失面積占國土面積37%；酸雨危害的面積占13%；七大江河水系中劣五類水質(zhì)超過13%，城市河段90%以上受到污染。地下水超采嚴重，華北地區(qū)地下漏斗約2-7萬平方公里，成為世界上最大的區(qū)域性漏斗[7]。農(nóng)藥施用總量大，施用強度高，農(nóng)膜殘膜率達到40%左右，化肥利用率僅為40%左右，這些都造成我國土壤污染嚴重。endprint

地球資源環(huán)境是有限的，而經(jīng)濟社會的發(fā)展又需要有相應的資源支撐力和環(huán)境承載力。我國30多年經(jīng)濟社會的快速發(fā)展消耗的巨大資源環(huán)境成本使我國經(jīng)濟社會持續(xù)發(fā)展面臨著資源環(huán)境的嚴峻挑戰(zhàn)，資源環(huán)境問題已成為制約我國經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的最大瓶頸。因此，如何創(chuàng)新探索出以資源的高效利用和循環(huán)利用為核心，以“減量化、再利用、資源化”為原則，以低消耗、低排放、高效率為特征，人與自然和諧共處的經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展之路，依然是擺在我國政府面前亟需解決的重大課題。

生態(tài)公共產(chǎn)品不僅是滿足人民群眾基本需求的重要保證，而且是我國政府強化公共服務的歷史使命，更是實現(xiàn)中國經(jīng)濟社會持續(xù)發(fā)展的客觀要求。當前我國正在加緊推進生態(tài)文明建設，在推動經(jīng)濟社會發(fā)展的過程中，關注生態(tài)公共產(chǎn)品的供給既是社會發(fā)展的必然要求，也是政府職責所在，關系到我國經(jīng)濟發(fā)展方式轉變的成敗，關系到民眾生活的幸福程度，關系到執(zhí)政黨的生死存亡。

二、我國生態(tài)公共產(chǎn)品制度建設的制約因素

推動國家經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，進一步形成經(jīng)濟繁榮、政治民主、文化昌盛、社會公正、生態(tài)良好的發(fā)展格局，是實現(xiàn)“國家富強、民族振興、人民幸?！钡摹爸袊鴫簟钡闹匾e措。在國家經(jīng)濟社會發(fā)展過程中，政府提供的生態(tài)公共產(chǎn)品契合人民群眾的基本需求和社會可持續(xù)發(fā)展的客觀需要是實現(xiàn)國家經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的根本保證。盡管我國政府近年來一直強調(diào)要堅持科學發(fā)展，加快生態(tài)文明建設，但是還未能從根本上形成促進生態(tài)公共產(chǎn)品有效供應的制度。我國在生態(tài)公共產(chǎn)品制度建設上還依然存在著諸多問題。

（一）決策模式失于單一

社會利益表達機制是保證政府科學民主決策機制的重要前提。政府決策事關人民群眾的切身利益，讓利益相關的不同利益主體充分合理地表達各自的利益訴求，為政府決策提供不同的信息支持，這是提高政府決策合法性、科學性和民主性的必要前提。目前，我國在生態(tài)公共產(chǎn)品治理模式上主要以政府壟斷生態(tài)公共產(chǎn)品的生產(chǎn)、供給和管理的整個過程和全部內(nèi)容。在這種由政府充當唯一治理主體的模式中，政府部門既是生態(tài)公共產(chǎn)品的決策者和財政支持者，也是生產(chǎn)安排者和生態(tài)公共產(chǎn)品供給者。政府扮演著裁判員和運動員的雙重角色。在沒有相應制度約束的情況下，政府就有可能從自身利益出發(fā)追求部門利益或個人利益，而把一些事關地方或整個國家長遠發(fā)展的生態(tài)環(huán)境利益置之度外。廣大民眾由于沒有合適的渠道參與到生態(tài)公共產(chǎn)品供給的決策中去，就會導致政府在生態(tài)公共產(chǎn)品供給的內(nèi)容和形式上出現(xiàn)偏差，不能契合民眾對生態(tài)公共產(chǎn)品的迫切需求，從而引發(fā)矛盾。近年來因環(huán)境問題引發(fā)的群體性事件高發(fā)就是最好的一個證明。有時就算政府不是從自身利益出發(fā)，而是從提高人們?nèi)罕娚钏匠霭l(fā)的，經(jīng)過了權威專家環(huán)評證明沒有污染的科學項目也還是得不到群眾的理解和支持，甚至引發(fā)群眾圍攻政府的群體性事件，最終導致政府和群眾的雙輸。政府失去了公信力，群眾失去了切實的經(jīng)濟利益，這主要是由于政府在決策的過程中不注重征求群眾的意見，不尊重群眾的主體性地位，不把群眾真正納入決策模式中所致。

（二）私人進入缺乏保障

在生態(tài)公共產(chǎn)品的供給上，政府必須承擔相應的職責，發(fā)揮其主導作用和功能，為生態(tài)環(huán)境治理提供必要的財力和政策支持。但是，政府并不是全能的。政府還有必要鼓勵私人資本的進入。因為生態(tài)公共產(chǎn)品并不僅僅只具有公共性，在某些特定條件下它也具有一定的經(jīng)濟性，具有一定的經(jīng)濟價值，產(chǎn)生一定的經(jīng)濟效應。譬如各類風景名勝區(qū)在經(jīng)過科學合理的保護性開發(fā)后，不僅能改善當?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境，而且還能通過旅游觀光、承辦會議等帶來可觀的經(jīng)濟性收入。私人資本的進入能為生態(tài)公共產(chǎn)品的供給提供財力上的充分支持。但是目前在生態(tài)公共產(chǎn)品供給上，私人部門如果進入生態(tài)公共產(chǎn)品領域，還面臨著無法收回成本的風險。這是因為，我國還處于經(jīng)濟社會轉型時期，各方面的體制機制還不很完善，尤其是法制還不很健全。體制轉型過程中的不確定性、政府官員的任職期限和短期行為還客觀存在，政府在治理過程中仍帶有一定的人治色彩，私人資本的進入可能因領導人的變更而沒有法律的保障，從而使參與生態(tài)公共產(chǎn)品供應的私人投資者和貸款者因擔心承擔不必要的損失而不愿進入。

（三）實現(xiàn)機制缺陷明顯

生態(tài)公共產(chǎn)品的實現(xiàn)機制由生態(tài)公共產(chǎn)品的生產(chǎn)機制和供給機制構成。首先，從生態(tài)公共產(chǎn)品的生產(chǎn)機制來看，在國家經(jīng)濟社會發(fā)展過程中，行政區(qū)劃分割與經(jīng)濟一體化存在制約與矛盾。區(qū)域經(jīng)濟一體化進程的快速發(fā)展必然要求打破行政區(qū)劃的界限，加快要素跨區(qū)域流動，因為行政區(qū)劃實質(zhì)上是國家權力尤其是行政權力的空間或者地域的分割和配置。但在現(xiàn)有的行政區(qū)劃體制下，地方政府一方面追求地方利益的最大化，另一方面在地方的治理成本上又力求最小化，地方政府的趨利行為使得地方保護主義突出，市場被零散分割，嚴重阻礙了我國生態(tài)公共產(chǎn)品的生產(chǎn)和提供。生態(tài)好而發(fā)展相對落后的地區(qū)從自然資源環(huán)境等方面支持了經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的發(fā)展，由于沒有形成有效的生態(tài)補償制度，怎么實行有效的補償還很難落實。其次，從我國生態(tài)公共產(chǎn)品的供給機制來看，國內(nèi)基本生態(tài)公共產(chǎn)品的非均等化問題比較嚴重。城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間、不同群體之間在享用清潔飲水和清新空氣等基本生態(tài)公共服務方面存在比較大的差異，極大地妨礙了經(jīng)濟社會全面協(xié)調(diào)發(fā)展的進程，成為我國當前社會不和諧的因素，容易引發(fā)社會矛盾和社會問題。

（四）財政制度亟待健全

經(jīng)濟實力是保護生態(tài)環(huán)境，建設生態(tài)文明的基礎性條件。加快美麗中國建設，促進生態(tài)和諧，必須加大對環(huán)境保護和治理的投入。由于在我國還沒有形成以綠色GDP和“碳交易”為基礎來推進生態(tài)公共產(chǎn)品商品化的機制，從而使我國地方政府，尤其是欠發(fā)達地區(qū)在生態(tài)文明建設中仍面臨很大的財政壓力。首先，在我國公共管理過程中，各級政府依然無法正確處理生態(tài)公共產(chǎn)品的財政支出問題，甚至普遍出現(xiàn)“搭便車”心理，認為把公共財政投入到生態(tài)公共產(chǎn)品的生產(chǎn)中去是額外的負擔，對公共領域的生態(tài)環(huán)境問題采取回避的態(tài)度而不予以解決。其次，在地方政府的收入組成中，有的地方制度外收入甚至超過制度內(nèi)收入。這種制度外收入比例過大就會導致地方政府的收入對生態(tài)公共產(chǎn)品的投入無能為力，同時也使我國公共資源的配置效率不高。此外，由于制度外收入很大程度上取決于各地區(qū)公眾的收入水平和負擔能力，因此，客觀上加劇了地區(qū)間的不平衡。對經(jīng)濟落后的地區(qū)而言，預算資金及制度外收入均較匱乏，地方則難以提供經(jīng)濟發(fā)展所需要的財力支持和充足的生態(tài)公共產(chǎn)品；而發(fā)達地區(qū)卻能通過大量的制度外收入彌補預算資金的不足，生態(tài)公共產(chǎn)品需求得以滿足，進一步加劇了地區(qū)間的不平衡。endprint

三、我國生態(tài)公共產(chǎn)品制度建設的對策與建議

針對目前我國生態(tài)公共產(chǎn)品制度建設方面存在的問題，完善生態(tài)公共產(chǎn)品供給決策機制，實施多元治理模式，建立供給均等制度，創(chuàng)新財政管理體制，加強供給法制保障，探索新型考核評價體系，是保障政府生態(tài)公共產(chǎn)品供給和服務的必由之路，也是保障人民健康的生存空間，促進人與自然的和諧，提高人民生活質(zhì)量的必然選擇。

（一）完善供給決策機制

人民群眾是生態(tài)公共產(chǎn)品最直接的使用者和受益者，政府提供的生態(tài)公共產(chǎn)品是否符合人民群眾的實際需要，是衡量生態(tài)公共產(chǎn)品供給有效性的重要標志。因此，政府在生態(tài)公共產(chǎn)品的供給決策機制上應讓廣大人民群眾切實參與到?jīng)Q策過程中來，擴大公眾的參與度，體現(xiàn)決策的科學性和民主性。

一是善于運用直接民主與代議民主相結合的方法，進一步完善民主參與決策機制，盡量讓利益相關的組織和個人對本地區(qū)生態(tài)公共產(chǎn)品的需求和供給進行投票表決。二是加強民主監(jiān)督和制約，督促我們的領導干部在生態(tài)公共產(chǎn)品的供給決策中堅持把增進民眾的利益放在首位，切實了解民眾對生態(tài)公共產(chǎn)品的實際需求，作出的決策能真正為本地區(qū)或全國民眾負責。三是有效落實國家公共管理中的“一事一議”制度，積極組織廣大群眾討論決定，使人民群眾真正成為生態(tài)公共產(chǎn)品供給決策的主人。當然值得一提的是，針對一些跨區(qū)域的生態(tài)公共產(chǎn)品供給問題，由于受需求偏好和非理性因素的影響，民眾就有可能會作出一些不符合整個社會生態(tài)公共產(chǎn)品需求的表決，損害其他民眾的利益。因此，在一些特殊的區(qū)域還有必要保留政府的部分生態(tài)公共產(chǎn)品供給決策權，以保障生態(tài)公共產(chǎn)品的最優(yōu)供給。

（二）實施多元治理模式

我國政府并非是全能型政府，在生態(tài)公共產(chǎn)品的供給上同樣存在自身的不足。發(fā)揮多元主體在生態(tài)公共產(chǎn)品供給上的協(xié)同作用，厘清政府生態(tài)責任的邊界與限度，形成以政府為主導，政府、私人部門和民間組織等一同參與生態(tài)公共產(chǎn)品的生產(chǎn)、供給和管理的多元治理模式是現(xiàn)代政府實現(xiàn)其生態(tài)責任的最佳選擇。在多元供給模式中，政府、私人部門和民間組織依據(jù)不同的原則在生態(tài)公共產(chǎn)品的治理中分別發(fā)揮著各自不同的功能，它們相互補充、相互支持、相互監(jiān)督，共同完成對生態(tài)公共產(chǎn)品的治理。政府應以公共利益為取向，對生態(tài)公共產(chǎn)品的治理作出全面部署，發(fā)揮其直接供給純生態(tài)公共產(chǎn)品的職能和劃定私人部門可以進入生產(chǎn)的生態(tài)公共產(chǎn)品項目，同時要完成相應的政策設計和制度創(chuàng)新以取消壟斷部門的特權或既得利益集團的控制權。另外，政府還要對民間組織進行扶持、引導和規(guī)范，使其在生態(tài)公共產(chǎn)品治理中更有效地發(fā)揮作用。私人部門以追求利潤最大化為取向，依據(jù)相應的制度安排參與到國家和地方生態(tài)公共產(chǎn)品的治理，彌補政府的不足。民間組織以追求公益性為取向，發(fā)揮著擴大國家和地方生態(tài)公共產(chǎn)品對公眾需求的覆蓋范圍，增加民眾對政府的信任感和滿意度的作用。目前，由于受雙重管理體制的影響，我國有相當一部分民間組織本身就帶有明顯的官辦性質(zhì)，嚴重依賴于政府，其獨立性和自主性比較差，因此，使民間組織得到很好的發(fā)育，國家生態(tài)公共產(chǎn)品多元治理模式才能真正運作起來。

（三）建立供給均等制度

享有均等化的生態(tài)公共產(chǎn)品是每個公民應有的權利，也是我國從經(jīng)濟大國走向經(jīng)濟強國的基本前提。針對目前我國在生態(tài)公共產(chǎn)品供給方面存在的嚴重不均等問題，管理公共事務并承擔公共責任的政府應該著力推進國家生態(tài)公共產(chǎn)品均等化制度建設，為不同區(qū)域的公眾提供基本的、在不同階段具有不同標準的、最終大致均等的生態(tài)公共產(chǎn)品的服務。實現(xiàn)生態(tài)公共產(chǎn)品供給均等化有利于縮小城鄉(xiāng)差距、地區(qū)差距和貧富差距，促進社會公平公正。要實現(xiàn)生態(tài)公共產(chǎn)品的均等化，就要實現(xiàn)政府轉型，建立服務型政府。我國政府有著經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務四大功能。生態(tài)公共產(chǎn)品作為一種公共產(chǎn)品，屬于政府公共服務的范疇。要建立生態(tài)公共產(chǎn)品供給均等制度就必然要求政府履行相應的生態(tài)職能。政府的生態(tài)職能要求政府按照生態(tài)文明的要求，“承擔改善生態(tài)環(huán)境的公共責任，充分發(fā)揮依法為全社會提供優(yōu)質(zhì)的生態(tài)公共產(chǎn)品和良好的生態(tài)公共服務的職能作用?！盵8]83因此，各級政府應當及時轉變思維，切實轉變職能，加強公共服務職能，以人民的多樣化和個性化的需求為導向，提升公共產(chǎn)品服務的價值。只有實現(xiàn)了政府轉型，促使其轉變成為公共服務型政府，才能提供充足的公共產(chǎn)品和服務，真正滿足群眾的多樣化需求和個性化需求。也只有在公共產(chǎn)品和服務充足的基礎上才能實現(xiàn)生態(tài)公共服務的均等化目標。

（四）創(chuàng)新財政管理體制

目前在生態(tài)公共產(chǎn)品權責劃分上由于缺乏明晰的法律規(guī)范，導致不同層級政府的權責不清，權財不對稱。地方政府承擔了本應由中央政府承擔的大量全國性的生態(tài)公共產(chǎn)品的投入，而地方政府又因財力不足不能保障生態(tài)公共產(chǎn)品的供應。因此，界定各級政府在生態(tài)公共產(chǎn)品供給上的不同生態(tài)責任尤為必要。一是要根據(jù)生態(tài)公共產(chǎn)品的層次性，按受益范圍的不同，確立各層級政府主體的責任范圍，明確劃分各級政府的事權。二是要建立生態(tài)公共產(chǎn)品的專項運作資金，以此來保證生態(tài)公共產(chǎn)品建設資金的獨立性、權威性和公正性。生態(tài)公共產(chǎn)品專項運作資金主要來源于三個方面：國家撥款、地方政府提取一定比例的財政資金、從市場籌措。三是要建立生態(tài)公共產(chǎn)品建設的轉移支付制度。轉移支付是指資金、勞務或其他資產(chǎn)由一方向另一方無償轉移。生態(tài)公共產(chǎn)品由于其自身的公共性，建設資金短缺是最為突出的問題。但鑒于生態(tài)公共產(chǎn)品事關國家經(jīng)濟社會的持續(xù)發(fā)展，我們一定要從實際出發(fā)，必須以公共化為取向，以規(guī)范化為原則，堅持不斷地健全公共財政體制，用財政轉移支付的手段來加強和改善生態(tài)公共產(chǎn)品服務，保證不同區(qū)域生態(tài)公共產(chǎn)品供給的平衡。

（五）加強供給法制保障

“環(huán)境立法和環(huán)境執(zhí)法是政府生態(tài)服務職能中的首要職能，它為政府依法行政提供了法律制度的保障?！盵8]85生態(tài)公共產(chǎn)品的有效供給也必然需要有法律制度的保障。制定相應的法律、法規(guī)，營造生態(tài)公共產(chǎn)品供給的良好法治環(huán)境，對保障生態(tài)公共產(chǎn)品的有效供給有著至關重要的意義。一是通過制定相應的法律、法規(guī)來保障私人資本和民間資本進入生態(tài)公共產(chǎn)品的供給的合法權益，消除私人投資者和貸款者的后顧之憂，為生態(tài)公共產(chǎn)品的有效供給提供充足的財力支持，切實滿足民眾對生態(tài)公共產(chǎn)品不斷增長的需求。二是通過制定相應的法律、法規(guī)來使我國生態(tài)公共產(chǎn)品供給相關制度法律化、規(guī)范化，對跨區(qū)域生態(tài)公共產(chǎn)品的供給問題進行合理的引導、有序的規(guī)范和科學的管理，保障生態(tài)公共產(chǎn)品在全國范圍內(nèi)的統(tǒng)籌供給。因為如何保障有些跨地區(qū)，甚至跨國界的生態(tài)公共產(chǎn)品供給無論在理論上和實踐上都還沒有可以借鑒的成熟理論和成功經(jīng)驗，各種跨區(qū)域生態(tài)公共產(chǎn)品的供給問題還處于摸索階段，只有通過法律的介入，才能保障生態(tài)公共產(chǎn)品的供應實現(xiàn)均等化，切實保障民眾的切身利益。三是通過制定公民生態(tài)權益保護法和提供生態(tài)公共產(chǎn)品的相關法律，使公民環(huán)境權益受到侵害或得不到滿足時有法可循、可依，切實保障公民的環(huán)境權益。只有實行最嚴格的法律制度、最嚴密的法治，才能為生態(tài)文明建設提供可靠保障。endprint

（六）探索新型考核評價體系

以GDP為主的政績考核評價體系已經(jīng)不再適合經(jīng)濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態(tài)文明建設五位一體的全面建成小康社會的戰(zhàn)略布局需要。在強調(diào)把生態(tài)文明建設貫穿于經(jīng)濟社會全過程、各個方面的新時代，生態(tài)文明在我國現(xiàn)代化建設中的突出地位已不言而喻。因此，探索以綠色GDP為主導的多元復合政績考核評價體系勢在必行。將當?shù)厝f元GDP能耗、排污強度、空氣環(huán)境質(zhì)量變化、飲用水質(zhì)量變化、森林覆蓋率、生物多樣性種類、環(huán)境質(zhì)量變化等指標納入各級領導干部政績考核的指標體系，將政府提供生態(tài)公共產(chǎn)品的能力與滿足群眾對生態(tài)公共產(chǎn)品需求之間的差距作為考核政府績效的重要參數(shù)指標，并作為政府官員獎懲、提拔問責等的重要依據(jù)，不斷探索形成以綠色GDP為主導的多元復合政績考核評價體系，讓那些重視生態(tài)公共產(chǎn)品供給而且績效良好的官員獲得更多提拔機會，而對那些忽視生態(tài)責任的干部則要嚴格追究其生態(tài)責任。為此，要建立責任終身追究制度，對那些不顧生態(tài)環(huán)境盲目決策、造成嚴重后果的人，必須追究其終身責任。尤其要對因環(huán)境污染等引發(fā)群體性事件的地方主要領導實行一票否決，營造重視生態(tài)環(huán)境保護的良好政治氛圍，這樣就不僅有利于引導各級政府官員樹立科學的生態(tài)政績觀，而且也能促進政府形成重視生態(tài)公共產(chǎn)品供給的體制機制，使政府職能真正轉移到提供生態(tài)公共產(chǎn)品和公共服務上來，使生態(tài)公共產(chǎn)品內(nèi)嵌于政府基本職能之中，確保地方在經(jīng)濟發(fā)展的同時保持生態(tài)良好，走出經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)保護不可兼得的怪圈。

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