城鎮(zhèn)化建設(shè)需“轉(zhuǎn)型升級(jí)”

潘海生 曹小鋒

城鎮(zhèn)化是衡量一個(gè)地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平的重要標(biāo)志，是實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的必由之路。近年來浙江城鎮(zhèn)化發(fā)展迅速，已達(dá)63.2%，比全國平均水平高出10.3個(gè)百分點(diǎn)，穩(wěn)居全國各省區(qū)第3位。參照國際經(jīng)驗(yàn)，70%定義為高度城鎮(zhèn)化，這就意味著浙江即將步入高度城鎮(zhèn)化階段。然而，事實(shí)上目前統(tǒng)計(jì)意義上的城鎮(zhèn)化率只是按城鎮(zhèn)地區(qū)常住人口（即居住超過半年）所計(jì)算的比例，并非真正意義上的城鎮(zhèn)化。與此同時(shí)，這種以追求速度為目標(biāo)，以土地為核心的粗放型擴(kuò)張模式，以物質(zhì)資本大量消耗為驅(qū)動(dòng)力的傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化，導(dǎo)致部分城市患上了比較嚴(yán)重的“城市病”。要提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量，釋放城鎮(zhèn)化紅利的最大化，意味著浙江城鎮(zhèn)化亟需“轉(zhuǎn)型”，亟需打造“升級(jí)版”的新型城鎮(zhèn)化。

注重從速度城鎮(zhèn)化向?qū)嵸|(zhì)城鎮(zhèn)化“轉(zhuǎn)型”

隨著改革開放的不斷縱深發(fā)展，浙江的城鎮(zhèn)化速度也令人瞠目地迅猛加快。短短幾十年間，浙江的城鎮(zhèn)化率已經(jīng)從1978年的14.5%竄升到如今的60%多，平均每年以1.4個(gè)百分點(diǎn)的速度遞增，完成了很多國外地區(qū)需要10年、20年甚至半個(gè)世紀(jì)才能完成的建設(shè)。根據(jù)測(cè)算，浙江的城鎮(zhèn)化率每提高一個(gè)百分點(diǎn)，就意味著5.47萬農(nóng)村人口變成城市居民。然而，基于我國戶籍限制這一特殊情況，戶籍制度所帶來的各種利益沒有根本調(diào)整，城市外來務(wù)工人員雖然統(tǒng)計(jì)為城鎮(zhèn)人口，但享受不到城鎮(zhèn)居民待遇，城鎮(zhèn)新居民在生活方式、就業(yè)模式上沒有實(shí)現(xiàn)真正意義上的城鎮(zhèn)化。據(jù)有關(guān)研究，按照生活居住、就業(yè)收入、基礎(chǔ)設(shè)施、城市參與、社會(huì)保障等方面衡量，當(dāng)前浙江的實(shí)質(zhì)城鎮(zhèn)化率僅為57.26%。而且現(xiàn)在很多城市功能不完善、承載力不高，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和教育、醫(yī)療、住房等基本社會(huì)福利的投入一直跟不上城市擴(kuò)張的需求，如遭受暴雨等極端氣候事件暴露出的城市基礎(chǔ)設(shè)施薄弱問題，充分反映了地方政府大干快上的后遺癥。

推進(jìn)浙江新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，首要的是引導(dǎo)地方政府在發(fā)展理念上進(jìn)行“轉(zhuǎn)型”，不能片面盲目地追求速度，不能僅以城鎮(zhèn)化率為指標(biāo)來衡量一座城市的城鎮(zhèn)化水平，而應(yīng)按照“穩(wěn)中求進(jìn)”的發(fā)展理念，以人的生產(chǎn)與生活是否實(shí)質(zhì)城鎮(zhèn)化為標(biāo)準(zhǔn)，積極穩(wěn)妥地予以推進(jìn)，這也是新型城鎮(zhèn)化的本質(zhì)所在。其次，基于浙江目前的發(fā)展階段，應(yīng)堅(jiān)持大中城市與小城鎮(zhèn)發(fā)展并行不悖的前提下，更多地引導(dǎo)和鼓勵(lì)推進(jìn)農(nóng)村“就地城鎮(zhèn)化”，即農(nóng)村人口不局限于向大中城市遷移，而是以中小城鎮(zhèn)和中心村為依托，通過發(fā)展生產(chǎn)和增加收入，發(fā)展社會(huì)事業(yè)，提高自身素質(zhì)，改變生活方式，過上和城市人一樣的生活。第三，要加快建立合理的市民化成本分擔(dān)機(jī)制，即政府要逐步提高外來人口市民化投入在財(cái)政支出中的比例，集中解決外來人口市民化的教育、醫(yī)療、社會(huì)保障及保障房等基本公共服務(wù)支出問題；企業(yè)要順應(yīng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平的變化提高外來人口的工資待遇和基本福利，為外來人口辦理基本的社會(huì)保險(xiǎn)及分擔(dān)外來人口保障房的成本支出，為其市民化提供基本保障；要通過政策引導(dǎo)提高民間資本參與城市建設(shè)的積極性。第四，要依靠科技創(chuàng)新加快推進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，加大“三改一拆”專項(xiàng)行動(dòng)力度，以驅(qū)動(dòng)人口自發(fā)有序地遷移，從而完善城鎮(zhèn)功能，提升城鎮(zhèn)形象和市民幸福指數(shù)。

注重從土地城鎮(zhèn)化向人口城鎮(zhèn)化“轉(zhuǎn)型”

以粗放型發(fā)展、平面式擴(kuò)張的土地利用方式為特征的土地城鎮(zhèn)化模式，曾有力地拉動(dòng)了浙江經(jīng)濟(jì)發(fā)展。然而，目前土地城鎮(zhèn)化的速度明顯高于人口城鎮(zhèn)化的速度，如2002-2012年，寧波市的城鎮(zhèn)人口增加了14.4%，城市建成區(qū)面積卻增加了196%，這意味著城市發(fā)展存在著低密度、分散化的不良現(xiàn)象。

浙江人均土地面積不到全國的1/3，隨著城鎮(zhèn)化推進(jìn)，可建設(shè)用地缺口逐年擴(kuò)大，土地供需矛盾將日益緊張。特別是若讓外來轉(zhuǎn)移人口在其就業(yè)城鎮(zhèn)落戶，則勢(shì)必要讓他們享受當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)居民的住房保障政策。但在城市新增建設(shè)用地嚴(yán)格按土地利用總規(guī)加以控制的條件下，大多數(shù)城鎮(zhèn)沒法給農(nóng)民工騰出大量的耕地轉(zhuǎn)國有行政劃撥用地。如余姚市，如果讓46.8萬外來人口在余姚落戶，需要新增耕地轉(zhuǎn)國有行政劃撥用地15000畝，在用地指標(biāo)安排上難以解決大量外來人口轉(zhuǎn)變成為本地戶籍，這在浙江范圍內(nèi)二、三產(chǎn)業(yè)相對(duì)發(fā)達(dá)的城鎮(zhèn)具有廣泛的代表性。

新型城鎮(zhèn)化的核心是強(qiáng)調(diào)以人為本，但又不是簡(jiǎn)單地將農(nóng)民戶籍城鎮(zhèn)化，更重要的是保障農(nóng)民的發(fā)展權(quán)、居住權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)，為他們的增收提供更多機(jī)會(huì)和可能，避免城市內(nèi)部出現(xiàn)新的“二元結(jié)構(gòu)”。因此，要實(shí)現(xiàn)土地城鎮(zhèn)化向人口城鎮(zhèn)化“轉(zhuǎn)型”，關(guān)鍵是要對(duì)住房、土地、戶口制度進(jìn)行改革。要推進(jìn)戶籍制度改革，應(yīng)放寬直至放開城市和城鎮(zhèn)的戶口遷移的準(zhǔn)入限制，切實(shí)解決按居住地管理的戶籍制度。要加強(qiáng)社會(huì)管理配套制度改革，以社保、醫(yī)療等公共服務(wù)為突破口，切實(shí)解決農(nóng)民工實(shí)際生活困難，對(duì)進(jìn)城農(nóng)民給予充分的身份認(rèn)同，同時(shí)提高農(nóng)村公共服務(wù)供給水平，對(duì)農(nóng)民提供基本社會(huì)福利。要逐步剝離附著在戶口上的不公平福利制度，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化。土地制度改革尤其要注重頂層設(shè)計(jì)，國家層面應(yīng)突破耕地轉(zhuǎn)建設(shè)用地不得跨省域占補(bǔ)平衡的限制，允許農(nóng)民工外遷戶口附帶用地復(fù)墾指標(biāo)，實(shí)行跨省域調(diào)用復(fù)墾指標(biāo)，既確保全國耕地?cái)?shù)量不減少、質(zhì)量不降低，又能使數(shù)千萬進(jìn)城農(nóng)民工及其家屬完全地遷居城鎮(zhèn)。

注重從產(chǎn)業(yè)城鎮(zhèn)化向城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)化“轉(zhuǎn)型”

城鎮(zhèn)化與產(chǎn)業(yè)發(fā)展存在互為因果關(guān)系，第一階段表現(xiàn)為以工業(yè)化帶動(dòng)城鎮(zhèn)化占主導(dǎo)，工業(yè)化的發(fā)展要求人口向城鎮(zhèn)聚集；第二階段則表現(xiàn)為較高的城鎮(zhèn)化水平所直接帶來的生產(chǎn)和生活集約化、管理科學(xué)化及文教科技的進(jìn)步等促進(jìn)了包括工業(yè)在內(nèi)的整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，以城鎮(zhèn)化帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展占主導(dǎo)。產(chǎn)業(yè)城鎮(zhèn)化強(qiáng)調(diào)的是產(chǎn)業(yè)對(duì)城鎮(zhèn)的推動(dòng)作用，而城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)化強(qiáng)調(diào)的則是城鎮(zhèn)對(duì)產(chǎn)業(yè)的助推作用。當(dāng)前，浙江城鎮(zhèn)化水平正處于第一階段向第二階段的過渡時(shí)期，表現(xiàn)為傳統(tǒng)的工業(yè)化發(fā)展對(duì)城鎮(zhèn)化的推動(dòng)力減弱，而城鎮(zhèn)化對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的推動(dòng)作用不斷增強(qiáng)，已成為浙江經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主動(dòng)力和主路徑。

國際經(jīng)驗(yàn)表明，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)演進(jìn)最高階段為“三二一”模式，服務(wù)業(yè)所提供的就業(yè)崗位要高于其它產(chǎn)業(yè)。與國內(nèi)其它發(fā)達(dá)省市相比，浙江制造業(yè)雖然發(fā)達(dá)，但服務(wù)業(yè)結(jié)構(gòu)比重（44.8%）明顯偏低。要實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)化，就是要充分依托浙江城鎮(zhèn)人口、資源、信息等相對(duì)集約的優(yōu)勢(shì)，借助于城鎮(zhèn)化對(duì)產(chǎn)業(yè)的推動(dòng)力，大力發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，著力提升第三產(chǎn)業(yè)比重，這也是經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型必須破解的難題。一方面，依托技術(shù)創(chuàng)新，不斷壯大新一代信息技術(shù)產(chǎn)業(yè)，帶動(dòng)創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)、軟件與信息服務(wù)業(yè)等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展，衍生全新的產(chǎn)業(yè)形態(tài)，推動(dòng)城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化集約、智能發(fā)展；另一方面，通過引入智慧因子全面改造環(huán)境保護(hù)的技術(shù)手段和管理模式，自動(dòng)監(jiān)控周邊環(huán)境污染和生態(tài)破壞，促進(jìn)節(jié)能減排，實(shí)現(xiàn)城市綠色、低碳發(fā)展，逐漸形成節(jié)約和保護(hù)環(huán)境的空間格局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)方式、生活方式，從源頭上扭轉(zhuǎn)生態(tài)環(huán)境惡化趨勢(shì)。

注重從農(nóng)村支持城市向城市輻射農(nóng)村“轉(zhuǎn)型”

城鎮(zhèn)的發(fā)展，最初大多是依靠長期城鄉(xiāng)二元“剪刀差”發(fā)展起來的，即一方面以較昂貴的工業(yè)品與較廉價(jià)的農(nóng)產(chǎn)品交易，積累發(fā)展城鎮(zhèn)的建設(shè)資金；另一方面依靠土地和勞動(dòng)力低價(jià)格，為城鎮(zhèn)發(fā)展提供低成本保障。顯而易見，農(nóng)村對(duì)城鎮(zhèn)的初步發(fā)展起到了巨大的推動(dòng)作用。然而，“重城輕農(nóng)、重工輕農(nóng)”思想的長期存在，致使城市帶動(dòng)農(nóng)村、工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的作用和實(shí)效不夠，特別是城鄉(xiāng)公共服務(wù)資源差距明顯，基本公共服務(wù)均等化水平不高；城鄉(xiāng)居民收入差距進(jìn)一步拉大，如盡管城鄉(xiāng)居民收入比由2004年的2.68∶1調(diào)整到2.37∶1，但城鄉(xiāng)居民收入絕對(duì)值差距卻由2004年的9115元拉大到2012年的1999元。

造成以上現(xiàn)象的主要原因，就是與城鎮(zhèn)（特別是大中城市）相比，由于公共財(cái)政對(duì)農(nóng)村的投入不足、覆蓋不廣，農(nóng)村公共服務(wù)和社會(huì)事業(yè)發(fā)展相對(duì)緩慢。浙江新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，要按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的要求，以城鄉(xiāng)發(fā)展一體化為目標(biāo)，把工作重心放到城鎮(zhèn)對(duì)農(nóng)村的帶動(dòng)和輻射作用上，鼓勵(lì)和支持教育、衛(wèi)生、文化等事業(yè)，以及交通、通信、水務(wù)、養(yǎng)老等資源創(chuàng)新發(fā)展模式，采取集團(tuán)化管理、連鎖式經(jīng)營、市場(chǎng)化運(yùn)作，互惠互利，向中小城鎮(zhèn)延伸。近年來，臺(tái)州、嘉興等地從實(shí)際出發(fā)推動(dòng)優(yōu)質(zhì)公共資源下沉，不少地方實(shí)現(xiàn)了公共交通城鄉(xiāng)一體化、水務(wù)集團(tuán)縣域化、三甲醫(yī)院托管縣鎮(zhèn)醫(yī)院、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)聯(lián)鎖、演藝單位聯(lián)營等，讓農(nóng)村真正享受了城市文明，也極大地緩解了“城市病”。