上海市城市街道和開發(fā)區(qū)司法所建設(shè)調(diào)研報(bào)告

上海市司法局

上海市城市街道和開發(fā)區(qū)司法所建設(shè)調(diào)研報(bào)告

城市化地區(qū)往往經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展更快、人口更密集、社會(huì)矛盾也相對(duì)更加突出，對(duì)基層組織的作用發(fā)揮提出了更高的要求。2014年年初，司法部基層司部署開展城市街道和開發(fā)區(qū)司法所調(diào)研。上海按照上級(jí)統(tǒng)一部署，緊密結(jié)合市委領(lǐng)導(dǎo)“創(chuàng)新社會(huì)治理、加強(qiáng)基層建設(shè)”的工作要求，著重圍繞基層體制、隊(duì)伍、治理、服務(wù)和保障四個(gè)主要方面，對(duì)全市街道司法所、開發(fā)區(qū)司法所的基本情況和存在問題進(jìn)行了深入調(diào)研，并提出了若干對(duì)策建議，以期更好地服務(wù)于基層社會(huì)治理創(chuàng)新，更加充分地凸顯司法所在維護(hù)基層社會(huì)穩(wěn)定中的職能作用。

一、上海市司法所建設(shè)概況

（一）司法所的設(shè)置狀況

全市17個(gè)區(qū)縣共有98個(gè)街道、114個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、8個(gè)開發(fā)區(qū)，共設(shè)司法所218個(gè)，其中街道司法所98個(gè)、開發(fā)區(qū)司法所5個(gè)。

（二）司法所的管理體制

按照司法部要求，市機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室、市人事局、市司法局于2008年6月聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)本市街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所規(guī)范化建設(shè)的意見（滬編〔2008〕61號(hào)）》，要求司法所全部實(shí)現(xiàn)條塊結(jié)合、雙重領(lǐng)導(dǎo)、以條為主的管理體制。司法所日常工作接受街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）黨委、政府的指導(dǎo)、管理和監(jiān)督；司法所行政管理、隊(duì)伍建設(shè)、組織人事、工作考核等以司法局為主?，F(xiàn)全市司法所均實(shí)行雙重管理。

（三）司法所的人員配置

全市街道、開發(fā)區(qū)司法所共配置政法專項(xiàng)編制410個(gè)，目前到位358人，到位率達(dá)87.32%；使用地方編制22人，到位18人；平均每所實(shí)際配備公務(wù)員編制達(dá)3.65人。司法所人員的素質(zhì)普遍較高。在實(shí)際到位的政法專項(xiàng)編制中，具有本科以上學(xué)歷的占比達(dá)78.02%，法律專業(yè)的占比達(dá)55.63%。

（四）司法所的經(jīng)費(fèi)落實(shí)

司法所的經(jīng)費(fèi)納入地方財(cái)政預(yù)算，公用經(jīng)費(fèi)、業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)及政法專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)落實(shí)情況良好，且各所的經(jīng)費(fèi)逐年有不同程度的遞增。2013年全市街道及開發(fā)區(qū)司法所的平均經(jīng)費(fèi)達(dá)44.27萬元，其中浦東新區(qū)司法所的經(jīng)費(fèi)最高，平均每所超過200萬元。

（五）司法所建設(shè)用房現(xiàn)狀

各街道、開發(fā)區(qū)司法所均配有獨(dú)立的辦公用房，用房達(dá)標(biāo)率為100%，平均辦公用房面積達(dá)到175平方米。司法所內(nèi)設(shè)有辦公室、人民調(diào)解室、檔案室、社區(qū)矯正宣告室、司法信訪綜合服務(wù)窗口和會(huì)議室等。

二、主要工作措施和舉措

（一）加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，扎實(shí)推進(jìn)司法所規(guī)范化建設(shè)

自2009年3月起，上海市司法局根據(jù)司法部的要求，逐步推進(jìn)司法所規(guī)范化建設(shè)，先后下發(fā)《關(guān)于開展創(chuàng)建示范司法所活動(dòng)的通知》、《上海市司法所規(guī)范化建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)指標(biāo)體系》、《關(guān)于司法所規(guī)范化建設(shè)督導(dǎo)評(píng)估工作的指導(dǎo)意見》等一系列規(guī)范性文件，使全市司法所的規(guī)范化建設(shè)和標(biāo)準(zhǔn)化管理有了統(tǒng)一的依據(jù)。

2012年年初，在司法所規(guī)范化建設(shè)取得初步成效的基礎(chǔ)上，市司法局適時(shí)推出《關(guān)于深入開展司法所規(guī)范化建設(shè)，積極創(chuàng)建“五好司法所”的意見》（滬司發(fā)基層〔2012〕2號(hào)），進(jìn)一步從組織建設(shè)、隊(duì)伍建設(shè)、業(yè)務(wù)建設(shè)、所務(wù)管理和物質(zhì)保障五個(gè)方面提出更高的標(biāo)準(zhǔn)要求，深入推進(jìn)司法所規(guī)范化建設(shè)。此后連續(xù)兩年，市司法局以創(chuàng)建“五好”司法所活動(dòng)為抓手，有針對(duì)性地提出創(chuàng)建活動(dòng)的重點(diǎn)內(nèi)容，使司法所規(guī)范化建設(shè)具有更加明確的方向。通過創(chuàng)建活動(dòng)，司法所的隊(duì)伍建設(shè)明顯加強(qiáng)，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度持續(xù)加大，創(chuàng)新服務(wù)意識(shí)不斷提高。

（二）注重培訓(xùn)，切實(shí)加強(qiáng)司法所隊(duì)伍建設(shè)

加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)是提升司法所履職能力的根本所在。市司法局每年舉辦一次全市司法所長培訓(xùn)班，授課內(nèi)容涵蓋法律知識(shí)、業(yè)務(wù)實(shí)踐、維穩(wěn)形勢(shì)分析、心理咨詢等方面，有力促進(jìn)司法所長業(yè)務(wù)水準(zhǔn)的提升和工作思路的拓展。在區(qū)局層面，組織以技能培訓(xùn)和崗位練兵為主要內(nèi)容的各類專業(yè)集中培訓(xùn)，定期開展以會(huì)代訓(xùn)，并加強(qiáng)對(duì)新任職中層干部、新進(jìn)人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，安排新進(jìn)司法所人員到區(qū)局業(yè)務(wù)科室交流學(xué)習(xí)等。在司法所層面，普遍建立基層司法行政業(yè)務(wù)、法律實(shí)務(wù)、思想政治等定期學(xué)習(xí)制度，不斷增強(qiáng)司法所工作人員的履職能力、責(zé)任意識(shí)和服務(wù)意識(shí)。

（三）準(zhǔn)確定位，全面履行司法所的工作職責(zé)

司法所是司法行政部門的最基層單位，是基層政權(quán)組織、基層政法部門的重要組成部分。司法所各項(xiàng)工作既要服從區(qū)司法局的業(yè)務(wù)指導(dǎo)又要服務(wù)于街道黨委政府的中心工作，擔(dān)負(fù)著維護(hù)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定的重要任務(wù)，具體體現(xiàn)在指導(dǎo)管理人民調(diào)解、承擔(dān)社區(qū)矯正、開展法制宣傳、協(xié)助基層政府調(diào)處疑難、復(fù)雜、重大及群體性糾紛，以及為基層政府依法行政、依法管理提供法律意見和建議等各項(xiàng)工作。隨著本市司法所規(guī)范化建設(shè)的不斷加強(qiáng)以及司法所各項(xiàng)職能在社區(qū)維穩(wěn)工作、服務(wù)社區(qū)群眾中的有效發(fā)揮，司法所在社區(qū)群眾中的知曉度不斷提升，司法所的社會(huì)價(jià)值和社會(huì)影響力日益彰顯。

一是全面細(xì)致指導(dǎo)管理人民調(diào)解工作。本市基層司法所全面夯實(shí)街鎮(zhèn)、居村兩級(jí)人民調(diào)解組織建設(shè)，不僅加強(qiáng)對(duì)居村人民調(diào)解組織的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，更著力建設(shè)街鎮(zhèn)人民調(diào)解委員會(huì)“人民調(diào)解工作室”。在司法所的指導(dǎo)下，街鎮(zhèn)、居村兩級(jí)人民調(diào)解組織除做好婚姻、家庭、鄰里等傳統(tǒng)民間矛盾糾紛的調(diào)處工作，還依托街鎮(zhèn)人民調(diào)解委員會(huì)“人民調(diào)解工作室”（設(shè)在司法所內(nèi)）、街鎮(zhèn)人民調(diào)解委員會(huì)駐公安派出所“人民調(diào)解工作室”、以及街鎮(zhèn)人民調(diào)解委員會(huì)“房地物業(yè)糾紛人民調(diào)解工作室” （設(shè)在街鎮(zhèn)社區(qū)辦或物業(yè)辦）等人民調(diào)解工作機(jī)構(gòu)，廣泛開展了重大疑難復(fù)雜民間糾紛調(diào)處，治安案件、輕傷害案件委托人民調(diào)解，房地物業(yè)糾紛人民調(diào)解工作，以及勞資糾紛、交通事故損害賠償糾紛等專業(yè)性、行業(yè)性糾紛的人民調(diào)解工作，較好發(fā)揮了司法所和人民調(diào)解組織在化解各類社區(qū)矛盾糾紛中的基礎(chǔ)平臺(tái)作用。

二是全面做好各項(xiàng)基層司法行政工作。司法所充分依托司法信訪綜合服務(wù)窗口和公安司法“110”聯(lián)動(dòng)平臺(tái)，做好人民調(diào)解與信訪部門、公安機(jī)關(guān)的銜接工作；積極承擔(dān)社區(qū)矯正執(zhí)法主體職責(zé)，規(guī)范有序開展社區(qū)矯正工作，并認(rèn)真做好安置幫教工作；不斷創(chuàng)新法制宣傳教育形式，積極開展法律援助工作；認(rèn)真做好矛盾糾紛分析研判工作，為基層黨委政府維穩(wěn)工作決策提供依據(jù)；深化司法所與律師事務(wù)所、居村委與律師的“雙結(jié)對(duì)”工作；積極參與基層政府化解社區(qū)矛盾糾紛工作及社會(huì)治安綜合治理工作，在化解社區(qū)重大疑難復(fù)雜矛盾糾紛中擔(dān)當(dāng)了重要角色。

三是司法所開展工作扎根基層、服務(wù)社區(qū)，注重結(jié)合地區(qū)特點(diǎn)，形成了諸多工作亮點(diǎn)，取得了良好的社會(huì)效果。比如，浦東新區(qū)陸家嘴司法所在上海率先探索引入ISO國際認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)加強(qiáng)司法所規(guī)范化建設(shè)，并于2011年開發(fā)矛盾糾紛調(diào)處信息系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)了社區(qū)矛盾糾紛調(diào)處信息的及時(shí)錄入、電子流轉(zhuǎn)、實(shí)時(shí)共享以及自動(dòng)統(tǒng)計(jì)分析等。靜安區(qū)南京西路司法所組建了“外國人志愿者服務(wù)工作室”，拓展了人民調(diào)解工作的服務(wù)對(duì)象，為社區(qū)外國人營造了良好的工作生活環(huán)境。長寧區(qū)仙霞新村司法所為加強(qiáng)社區(qū)矯正工作的刑罰執(zhí)行力度，在司法所安裝了指紋考勤機(jī)，加強(qiáng)了社區(qū)矯正人員的考勤工作，為及時(shí)掌握對(duì)象動(dòng)態(tài)、加強(qiáng)日常監(jiān)管提供了切實(shí)可行的技術(shù)手段。

（四）積極作為，爭取地方黨委政府的支持

隨著依法治國方略和法治政府建設(shè)的推進(jìn)，司法所在為基層政府依法行政提供法律服務(wù)保障，為基層黨委政府重大工作決策出具法律意見、提供風(fēng)險(xiǎn)防范評(píng)估工作中發(fā)揮著不可替代的重要作用，成為基層政府依法行政、依法治理的重要參謀和助手。司法所的積極作為和工作成效同時(shí)也贏得了基層黨委政府對(duì)司法所各項(xiàng)基礎(chǔ)建設(shè)的大力支持。如虹口區(qū)曲陽路司法所不僅爭取到獨(dú)立的辦公場(chǎng)所，而且地處十字路口，交通便利、醒目敞亮；靜安區(qū)江寧路司法所由街道落實(shí)1200萬元專項(xiàng)資金專門購置了480m2的辦公用房；黃浦區(qū)外灘司法所在位于寸土寸金的外灘地段也獲得了120m2獨(dú)立的辦公用房。

三、當(dāng)前存在的主要問題

（一）雙重管理體制尚需進(jìn)一步優(yōu)化

目前本市司法所實(shí)行雙重管理體制，所長任命及公務(wù)員調(diào)動(dòng)必須經(jīng)過區(qū)司法局發(fā)文，同時(shí)大部分基層司法所的人員工資及福利仍由所在街鎮(zhèn)負(fù)責(zé)保障。以區(qū)縣司法局管理為主的雙重管理體制，對(duì)于擴(kuò)大司法行政基層組織的覆蓋面和服務(wù)面，加強(qiáng)司法行政工作向基層延伸具有積極作用。但由于雙重管理體制下司法所的人、財(cái)、物管理還存在一定的分離狀態(tài)，造成基層司法所在規(guī)范化建設(shè)、組織隊(duì)伍建設(shè)和業(yè)務(wù)開展上還存在形式不統(tǒng)一、發(fā)展不平衡的問題。

一是政法專項(xiàng)編制有待進(jìn)一步配齊配強(qiáng)。根據(jù)雙重管理的要求，基層司法行政隊(duì)伍的招錄工作由所在街道負(fù)責(zé)，而街道內(nèi)部各個(gè)部門均存在一定程度的人員配備緊張問題，司法所人員配備也受到影響和制約，造成人員補(bǔ)充過程漫長。同時(shí)由于基層工作任務(wù)繁重，街道在應(yīng)對(duì)突發(fā)性、重點(diǎn)性工作時(shí)還經(jīng)常抽調(diào)司法所干部參與有關(guān)工作，加劇了基層司法所人員在編不在崗的現(xiàn)象。

二是對(duì)司法所干部的定位還不夠明晰，骨干人才易流失。實(shí)行以條線為主的雙重管理后，街道方面對(duì)司法所干部的重視程度和培養(yǎng)力度有些弱化，部分街道領(lǐng)導(dǎo)甚至片面強(qiáng)調(diào)“司法所干部已經(jīng)是區(qū)司法局的人了”。而另一方面，司法所圍繞所在街道開展工作并享受有關(guān)福利待遇，造成區(qū)司法局對(duì)司法所的人事管理受到一定程度的制約和影響。兩方面原因疊加，極易造成“兩頭管，兩不管”的尷尬局面，這也使得司法所干部的發(fā)展空間受到擠壓，促使一部分骨干人才流失。

三是司法所辦公場(chǎng)地和硬件建設(shè)受到制約。在雙重管理體制下，目前司法所辦公場(chǎng)地等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)以地區(qū)管理為主，司法所在拓展辦公場(chǎng)地、改善辦公條件等方面基本要依托地方政府的支持。由于各地區(qū)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展情況不同，對(duì)司法所建設(shè)的經(jīng)濟(jì)投入和財(cái)政保障力度差別較大；同時(shí)，由于司法行政工作具有基礎(chǔ)性、長期性、社會(huì)性的特點(diǎn)，難以具備立竿見影的作用和效果，容易被基層領(lǐng)導(dǎo)所忽視。這些原因均在一定程度影響了司法所的建設(shè)和發(fā)展，造成目前各區(qū)縣司法所在基礎(chǔ)設(shè)施和硬件建設(shè)上還存在不統(tǒng)一、不平衡的現(xiàn)象。

四是司法所人員工資待遇的具體發(fā)放單位及標(biāo)準(zhǔn)還不統(tǒng)一。有些區(qū)縣司法所的人員工資全部由區(qū)司法局負(fù)責(zé)發(fā)放，而大部分區(qū)縣的司法所則由司法局負(fù)責(zé)人員的基本工資、地方負(fù)責(zé)績效工資。

（二）司法所職能的充分發(fā)揮受到一定程度限制

司法所是作為司法行政系統(tǒng)最基層的組織機(jī)構(gòu)，工作職能繁雜且重在落實(shí)。工作職責(zé)多、實(shí)現(xiàn)手段少、支撐資源少已成為目前基層司法所履行職能的普遍難題，在人員編制有限、一人多崗多責(zé)，工作對(duì)象內(nèi)容繁雜等方面原因制約下，司法所各項(xiàng)業(yè)務(wù)工作的開展不夠平衡，履職能力受到一定程度的影響。同時(shí)，目前基層司法所已經(jīng)更多參與到地方黨委政府維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定工作中，有些甚至超出了司法所的法定職責(zé)范圍。

此外，司法所工作人員素質(zhì)還有待進(jìn)一步提升。司法干警中非法律專業(yè)的人員比例較大，人民調(diào)解員的專業(yè)知識(shí)有限，安置幫教、社區(qū)矯正社工中擁有專業(yè)證書的人員占比不高，這些因素都一定程度制約了司法所的履職能力。

（三）人民調(diào)解員隊(duì)伍的可持續(xù)發(fā)展有待進(jìn)一步提升

一方面由于各區(qū)縣對(duì)人民調(diào)解服務(wù)的政府購買力度不一，調(diào)解員隊(duì)伍的素質(zhì)也參差不齊。伴隨社會(huì)轉(zhuǎn)型期社會(huì)矛盾的頻發(fā)和人們法治意識(shí)的增強(qiáng)，人民調(diào)解的工作壓力和工作要求也不斷提升，但由于人民調(diào)解員的經(jīng)濟(jì)待遇一般、社會(huì)地位認(rèn)知度不夠，許多優(yōu)秀的法律工作者無意從事人民調(diào)解工作，年輕調(diào)解員發(fā)展前景也有限，這些都制約了調(diào)解隊(duì)伍的可持續(xù)發(fā)展。

另一方面由于人員更換過于頻繁，造成人民調(diào)解員隊(duì)伍青黃不接。三年一次的居委會(huì)改選造成居委調(diào)委會(huì)的調(diào)解員更換頻繁，而部分街道對(duì)聘用人員退休年齡實(shí)行一刀切的做法，也使得很多具有豐富調(diào)解經(jīng)驗(yàn)但年齡偏大的調(diào)解員面臨二次退休，而且新生力量的培養(yǎng)趕不上人員更換的速度，造成了目前調(diào)解員隊(duì)伍青黃不接的普遍困境。

四、建議和對(duì)策

（一）明確分工，加強(qiáng)協(xié)作，進(jìn)一步理順?biāo)痉ㄋp重管理體制

司法部在《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所建設(shè)的意見》中，明確規(guī)定了司法所是縣（市、區(qū)）司法局的派出機(jī)構(gòu)，實(shí)行縣（市、區(qū)）司法局與街道辦事處的“雙重管理”，并以司法局管理為主。在實(shí)際管理過程中，目前本市還存在某些街道辦事處擅自調(diào)動(dòng)政法編制工作人員的現(xiàn)象。下一階段，本市各級(jí)司法行政部門將共同努力，積極爭取地方黨委政府的大力支持，著重理順基層司法所“雙重管理”體制，進(jìn)一步明確司法行政部門和地方黨委政府在司法所管理中的職責(zé)和作用，既要有更加明確的分工，又要有更多的協(xié)作配合。特別是要加強(qiáng)區(qū)司法局與街道辦事處之間的溝通協(xié)作，用好“雙重管理”體制，重點(diǎn)研究財(cái)政支持、經(jīng)費(fèi)保障、人事管理等工作，共同為司法所開展各項(xiàng)工作創(chuàng)造更好的條件，提供更多資源，努力促進(jìn)基層司法行政工作的可持續(xù)發(fā)展。

（二）配齊配強(qiáng)人員，優(yōu)化管理培訓(xùn)，進(jìn)一步加強(qiáng)司法所隊(duì)伍建設(shè)

一是用足用好現(xiàn)有編制。目前仍有部分區(qū)縣的政法專項(xiàng)編制尚未足額配備，在配備的編制中也存在被其他部門借調(diào)的情形。因此，首先要改變編制挪用和人員借用的狀況，司法所工作人員做到專編專用，定人定崗，建立一支相對(duì)穩(wěn)固的工作隊(duì)伍。二是根據(jù)工作需求，適當(dāng)增加編制。近年來司法所工作不斷擴(kuò)展延伸，職能不斷增加豐富。為確保司法所日益繁重工作的正常開展，將根據(jù)司法所所轄區(qū)域的人口及實(shí)際工作需求，適時(shí)增加編制。三是優(yōu)化司法所工作人員管理機(jī)制。進(jìn)一步探索司法所工作人員長效管理機(jī)制，不斷提升隊(duì)伍履職能力，同時(shí)配齊配強(qiáng)文職人員和人民調(diào)解員，廣納有威望、經(jīng)驗(yàn)豐富和閱歷深的志愿者充實(shí)到司法所的社工、調(diào)解隊(duì)伍中來，并及時(shí)做好人員更新、補(bǔ)充及相關(guān)業(yè)務(wù)指導(dǎo)工作，確保工作順利開展。

（三）加強(qiáng)培訓(xùn)，提升素質(zhì)，講究方法，全面提升司法所業(yè)務(wù)能力建設(shè)

新形勢(shì)下司法所承擔(dān)的各項(xiàng)職能在不斷拓展和深化。在廣泛開展政治理論、政策法規(guī)、業(yè)務(wù)知識(shí)、文化素養(yǎng)和技能訓(xùn)練等培訓(xùn)的基礎(chǔ)上，應(yīng)當(dāng)有針對(duì)性地結(jié)合司法行政工作崗位特點(diǎn)和需求進(jìn)行培訓(xùn)。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展轉(zhuǎn)型期的到來，社區(qū)矛盾糾紛呈現(xiàn)多發(fā)態(tài)勢(shì)，重大復(fù)雜疑難糾紛及群體性案事件時(shí)有發(fā)生，因此，基層矛盾糾紛及治安隱患的排查調(diào)處工作已經(jīng)日益重要，進(jìn)一步依法調(diào)處、依法治理并更加講究做群眾工作的本領(lǐng)和方法也已經(jīng)是基層社會(huì)管理的重中之重。本市基層司法行政工作人員的教育培訓(xùn)工作將從“知識(shí)本位”轉(zhuǎn)向到“能力本位”，從實(shí)際、實(shí)用和實(shí)效出發(fā)，精心設(shè)計(jì)培訓(xùn)內(nèi)容，力求緊貼工作需要，并在實(shí)戰(zhàn)中邊學(xué)邊練、邊練邊學(xué)，注重研究新情況、新問題、新辦法，不斷提升隊(duì)伍的專業(yè)素質(zhì)和實(shí)務(wù)能力，力求促進(jìn)司法所規(guī)范、有序、高效開展各項(xiàng)工作，充分發(fā)揮化解矛盾糾紛和維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的第一道防線作用。

（責(zé)任編輯 張文靜）