城鎮(zhèn)化推進(jìn)需要配套制度護(hù)航

李佐軍

核心提示：要堅(jiān)持通過建設(shè)生態(tài)文明制度體系來推進(jìn)綠色城鎮(zhèn)化，用制度保護(hù)環(huán)境。制度做好了，城鎮(zhèn)化過程中的環(huán)境保護(hù)就自然解決了。

要優(yōu)先解決“人”的問題

在新形勢下推進(jìn)城鎮(zhèn)化，如果仍然像過去那樣大拆大建和大規(guī)模房地產(chǎn)開發(fā)，若干年后就是一場巨大的災(zāi)難，所以必須選擇一種新的城鎮(zhèn)化模式。這種模式概括為以下幾個(gè)特點(diǎn)：

第一，新型城鎮(zhèn)化應(yīng)該是人本的城鎮(zhèn)化，或者說以人為本的城鎮(zhèn)化，以推進(jìn)農(nóng)民市民化的城鎮(zhèn)化。以人為本的城鎮(zhèn)化，會(huì)令城鎮(zhèn)化走上健康發(fā)展的軌道，才有可能實(shí)現(xiàn)在推進(jìn)城鎮(zhèn)化的同時(shí)達(dá)到節(jié)約資源、保護(hù)環(huán)境的效果。所以，要優(yōu)先解決“人”的問題。

第二，新型城鎮(zhèn)化應(yīng)該是市場的城鎮(zhèn)化，也就是說主要依靠市場和企業(yè)的力量來推進(jìn)。政府當(dāng)然還要發(fā)揮規(guī)劃引導(dǎo)的作用，但是不能夠越位，當(dāng)然也不能缺位、脫位，十八屆三中全會(huì)特別強(qiáng)調(diào)要正確處理好政府與市場的關(guān)系。以市場為主導(dǎo)來推進(jìn)城鎮(zhèn)化，城鎮(zhèn)化就不會(huì)僅僅是作為增加GDP獲得形象工程的抓手。所以，城鎮(zhèn)化建設(shè)要循序漸進(jìn)，要遵循市場規(guī)律，要在有市場需求的基礎(chǔ)上去推進(jìn)。

第三，新型城鎮(zhèn)化應(yīng)該是協(xié)調(diào)的城鎮(zhèn)化。這就是說新型城鎮(zhèn)化要與工業(yè)化、 農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相結(jié)合，與市場化相結(jié)合，與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌相結(jié)合。只有建立工業(yè)化，解決就業(yè)問題，城鎮(zhèn)化才有好的基礎(chǔ)，不至于出現(xiàn)大量的空地。同時(shí)，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化解決糧食安全問題，才不至于餓肚子。歷史上一直都是先有市后有人，所以城鎮(zhèn)化一定要建立在前面“三化”的基礎(chǔ)之上，如果超越就會(huì)步入歧途。

第四，新型城鎮(zhèn)化應(yīng)該是特色品牌的城鎮(zhèn)化。每一個(gè)城鎮(zhèn)都應(yīng)該有特色的產(chǎn)業(yè)、特色的品牌，這樣才能形成競爭力，才具有可持續(xù)發(fā)展的能力。不能像現(xiàn)在很多城鎮(zhèn)，千城一面，這往往會(huì)造成巨大的資源浪費(fèi)和環(huán)境破壞。

第五，新型城鎮(zhèn)化應(yīng)該是集群的城鎮(zhèn)化，也就是說城鎮(zhèn)化像產(chǎn)業(yè)集群一樣，要發(fā)展城市群、城市帶、城市圈，只有通過集群的城鎮(zhèn)化，才能促進(jìn)城市之間的分工協(xié)作，可以提高整個(gè)城市體系的運(yùn)行效率，達(dá)到優(yōu)化資源配置、保護(hù)環(huán)境的效果。分工協(xié)同就是效率協(xié)同，提高了效率就節(jié)約了資源，環(huán)境保護(hù)自然就會(huì)到位。

第六，新型城鎮(zhèn)化應(yīng)該是智慧的城鎮(zhèn)化。這要求中國必須發(fā)展智慧城市，建設(shè)物聯(lián)網(wǎng)、互聯(lián)網(wǎng)，只有通過推進(jìn)智慧城鎮(zhèn)化的建設(shè)才能降低交易成本、提高效率。這也非常有利于綠色城鎮(zhèn)化的推進(jìn)。

建立完備生態(tài)文明體系

在推進(jìn)城鎮(zhèn)化的過程中，還要優(yōu)先推進(jìn)一系列“城鎮(zhèn)化改革”。只有通過改革把制度理順，將各種制度障礙問題解決，讓人口和生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間、不同城市之間自由流動(dòng)，城鎮(zhèn)化才能走上健康發(fā)展的軌道。

一是推進(jìn)戶籍制度改革。使戶籍逐步變成與國際接軌的戶口登記制度，消除附著在戶口本上的城鄉(xiāng)差別權(quán)益。按照三中全會(huì)要求，加快放開大中小城市的戶口，賦予農(nóng)民的自由遷徙權(quán)。

二是推進(jìn)土地制度改革。土地制度是城鎮(zhèn)化的核心問題，也是阻礙我國城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的重要因素?，F(xiàn)在土地制度還有一些難題，像二元土地制度。十八屆三中全會(huì)對(duì)土地制度作了很多新的安排，比如說農(nóng)村經(jīng)營性土地建設(shè)用地可以入市，農(nóng)民宅基地可以入股、抵押、擔(dān)保等等，把這些問題解決了，農(nóng)民進(jìn)城最大的障礙也就解決了，農(nóng)民的利益就可以通過這種方式得到有效的保障，進(jìn)城就沒有了包袱與負(fù)擔(dān)。

三是財(cái)稅和投融資制度改革。只有把財(cái)稅制度改革到位，土地財(cái)政問題才能解決。要把人口的城鎮(zhèn)化和農(nóng)民的市民化與財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度掛鉤，也就是說要讓更多農(nóng)民進(jìn)城，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付給予支持和掛鉤，解決農(nóng)民市民化的問題，這也是財(cái)稅制度的重要方面。

四是城鄉(xiāng)差別福利制度改革。多年來，城鄉(xiāng)之間的福利保障制度是不一樣的，這對(duì)城鎮(zhèn)化形成了阻礙。十八屆三中全會(huì)強(qiáng)調(diào)，以后進(jìn)城農(nóng)民要像市民一樣共享現(xiàn)有城市各種福利與保障待遇，包括保障性住房等等。

五是行政區(qū)劃制度改革。僵化的行政區(qū)劃制度不利于城鎮(zhèn)化的順利推進(jìn)。十八屆三中全會(huì)允許有條件的縣改成市，推進(jìn)省直管縣的體制改革，還有一部分規(guī)模比較大、人口比較多的小城鎮(zhèn)，要賦予相應(yīng)的管理權(quán)限。當(dāng)然還有很多制度需要改革，只有把這些制度一一改到位，城鎮(zhèn)化的推進(jìn)才有堅(jiān)實(shí)的保障。

另外，還要建立一套完整生態(tài)文明制度的體系，用制度保護(hù)環(huán)境，只有解決了這個(gè)問題，城鎮(zhèn)化新階段的環(huán)境保護(hù)問題自然就解決了。這也是十八屆三中全會(huì)的重要內(nèi)容，即建設(shè)生態(tài)文明的制度體系，我把它歸納為兩個(gè)方面：一個(gè)方面是關(guān)于資源節(jié)約的制度，就是環(huán)境保護(hù)的制度。這包括自然資源的資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度、自然資源用途管制制度、資源有償使用制度、土地水等重要資源的集約節(jié)約利用制度、林權(quán)體制改革、自然資源資產(chǎn)管理體制改革等。

另一方面是環(huán)境保護(hù)的制度，比如說源頭管理制度，水源地的管理制度，損害賠償制度，責(zé)任追究制度，生態(tài)修復(fù)制度，生態(tài)補(bǔ)償制度等等。這是幾個(gè)最重要、最嚴(yán)格的制度，尤其是損害賠償制度，以前環(huán)境保護(hù)之所以做得不到位，與這些制度落實(shí)不到位有關(guān)系。（支點(diǎn)雜志2014年1月刊）endprint