農(nóng)村居民點(diǎn)用地整理中存在的問(wèn)題及解決對(duì)策

蘇慶華

【摘 要】加強(qiáng)農(nóng)村居民點(diǎn)用地整理，可提高用地效率和集約化程度，促進(jìn)土地有序、合理科學(xué)化利用，對(duì)改善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境，實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡，發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)城市化進(jìn)程，縮小城鄉(xiāng)差距，解決“三農(nóng)”問(wèn)題意義重大。本文對(duì)農(nóng)村居民點(diǎn)用地整理中存在的問(wèn)題進(jìn)行分析，并提出了解決問(wèn)題的對(duì)策建議。

【關(guān)鍵詞】農(nóng)村居民點(diǎn)；用地整理；復(fù)墾耕地；存在問(wèn)題；對(duì)策建議

農(nóng)村居民點(diǎn)用地整理是提高農(nóng)村居民點(diǎn)用地效率和集約化程度，促進(jìn)土地有序、合理與科學(xué)化利用的重要手段。農(nóng)村居民點(diǎn)用地整理對(duì)改善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境，提高農(nóng)民生活質(zhì)量，緩解用地矛盾，實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡，發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)城鎮(zhèn)化，縮小城鄉(xiāng)差距，解決“三農(nóng)”問(wèn)題具有重大的現(xiàn)實(shí)意義，農(nóng)村居民點(diǎn)整理將加快我國(guó)城市化進(jìn)程、縮短城鄉(xiāng)貧富差距，增加對(duì)城市建設(shè)用地的供給，保障經(jīng)濟(jì)的快速健康發(fā)展。目前我國(guó)農(nóng)村建設(shè)用地的總量約0.18億hm2（5倍于城鎮(zhèn)建設(shè)用地），分布較為零散的“空心村”的大量存在，土地利用較為粗放。把這部分建設(shè)用地復(fù)墾為耕地，面積相當(dāng)可觀，也為農(nóng)村建設(shè)用地整理提供了物質(zhì)條件。據(jù)曹縣國(guó)土部門(mén)通過(guò)調(diào)查提供的相關(guān)資料顯示：全縣土地復(fù)墾整理理論上可補(bǔ)充耕地14522hm2，其中農(nóng)村居民點(diǎn)整理可補(bǔ)充耕地2009hm2，占全縣土地開(kāi)發(fā)整理補(bǔ)充耕地總量的13.83%。

1.農(nóng)村居民點(diǎn)整理中存在的問(wèn)題

農(nóng)村居民點(diǎn)整理主要涉及2個(gè)方面的內(nèi)容：一是農(nóng)村居民點(diǎn)的拆遷、安置；二是對(duì)農(nóng)民土地的再分配和補(bǔ)償。農(nóng)村居民點(diǎn)的拆遷、安置主要有3種模式，即：向城鎮(zhèn)集中、向中心村集中以及就地安置。國(guó)家建設(shè)統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)的生態(tài)園區(qū)，農(nóng)民集體獲得租金，對(duì)于拆遷過(guò)程中給農(nóng)民造成損失的，地方將給以適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償。但農(nóng)村居民點(diǎn)整理過(guò)程中仍然存在一些問(wèn)題：

（1）農(nóng)民住房安置的問(wèn)題。在農(nóng)村居民點(diǎn)整理的過(guò)程中主要采取了2種住房安置措施。一是把農(nóng)民統(tǒng)一安置到建好的居民區(qū)，根據(jù)城鎮(zhèn)用地標(biāo)準(zhǔn)以及原先宅基地房屋情況，給予每戶面積不等的住房1套。二是對(duì)原先農(nóng)民宅基地房屋進(jìn)行評(píng)估，發(fā)放補(bǔ)償費(fèi)用，由農(nóng)民自己在政府劃定的區(qū)域建房。給予農(nóng)民補(bǔ)償款的方法可能導(dǎo)致農(nóng)民建不到房，因?yàn)檗r(nóng)民獲得的補(bǔ)償款不足以到市場(chǎng)上買(mǎi)房或者自己建房，而且農(nóng)民的儲(chǔ)蓄較少，而用錢(qián)的地方較多，容易導(dǎo)致把補(bǔ)償款挪做他用，最終導(dǎo)致無(wú)錢(qián)建房。

（2）責(zé)任田再分配中存在的問(wèn)題。農(nóng)村居民點(diǎn)整理后，農(nóng)民遷移到中心村或城鎮(zhèn)，這就涉及責(zé)任田的再分配問(wèn)題。居所與田地距離較遠(yuǎn)的農(nóng)民面臨交通成本的問(wèn)題，這些費(fèi)用由誰(shuí)承擔(dān)則是問(wèn)題之一。有些地方把整理出的田地由政府統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)，成立農(nóng)業(yè)生態(tài)園區(qū)。園區(qū)管委會(huì)每年向農(nóng)民交納租金或一次性付給農(nóng)民集體補(bǔ)償費(fèi)用，在這種情況下，如何保證農(nóng)民的利益則是問(wèn)題之二。

（3）耕地復(fù)墾數(shù)量、質(zhì)量的問(wèn)題。在農(nóng)村建設(shè)用地整理的過(guò)程中，過(guò)去因?yàn)橹蛔⒅馗氐臄?shù)量而沒(méi)有過(guò)多強(qiáng)調(diào)復(fù)墾后耕地的質(zhì)量，造成了“占好地、補(bǔ)劣地”現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，給我國(guó)耕地的總體質(zhì)量帶來(lái)了一些影響。所以，在現(xiàn)階段農(nóng)村建設(shè)用地整理的過(guò)程中，應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)整理出的耕地質(zhì)量進(jìn)行評(píng)價(jià)，做好與建設(shè)用地指標(biāo)掛鉤的工作。

2.解決問(wèn)題的對(duì)策

（1）充分尊重集體土地產(chǎn)權(quán)，切實(shí)保障農(nóng)民權(quán)益。首先，農(nóng)村居民點(diǎn)整理要充分尊重土地所有者的權(quán)益，不得侵犯農(nóng)民的產(chǎn)權(quán)。其次，應(yīng)該加強(qiáng)宣傳力度，使廣大農(nóng)民認(rèn)識(shí)到居民點(diǎn)整理的重大意義，并保證整理項(xiàng)目的透明和公開(kāi)，隨時(shí)接受農(nóng)民的監(jiān)督。

第三，在整理過(guò)程中，要給予農(nóng)民實(shí)惠，注重改善居民生產(chǎn)、生活條件，并保證農(nóng)民生活質(zhì)量不降低，對(duì)整理過(guò)程中對(duì)農(nóng)民造成的損失要給予公平的補(bǔ)償。政府在安置農(nóng)民時(shí)應(yīng)以統(tǒng)一安置到建造好的居民小區(qū)為主，一方面能保證農(nóng)民有房?。涣硪环矫嬉灿兄谡娃r(nóng)民節(jié)省房屋建造的開(kāi)支。在具體實(shí)施過(guò)程中，首先應(yīng)征求農(nóng)民的意見(jiàn)，擴(kuò)大宣傳力度，爭(zhēng)取大部分農(nóng)民的認(rèn)可，并保證農(nóng)民住房條件不降低。對(duì)于確想自己建房的農(nóng)戶可以發(fā)放補(bǔ)償款，讓其自建房屋。同時(shí)，政府只發(fā)放房屋的內(nèi)部必要的裝潢費(fèi)用以及在國(guó)家規(guī)定范圍內(nèi)住房面積減少所帶來(lái)的補(bǔ)償費(fèi)用等。對(duì)于責(zé)任田的再分配，地方應(yīng)該考慮農(nóng)民田地位置變化帶來(lái)的交通成本，并給以必要的補(bǔ)償。對(duì)于由政府統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)園區(qū)的，政府應(yīng)該按照租賃農(nóng)民土地或農(nóng)民以土地入股等方式，讓農(nóng)民獲得穩(wěn)定的補(bǔ)償，從而充分保障農(nóng)民的權(quán)益，提高農(nóng)民生活水平。

（2）城鎮(zhèn)建設(shè)用地置換指標(biāo)要做到與復(fù)墾耕地的數(shù)量、質(zhì)量“雙掛鉤”。應(yīng)建立并完善耕地質(zhì)量評(píng)價(jià)體系，完善耕地質(zhì)量評(píng)價(jià)系統(tǒng)，合理運(yùn)作、科學(xué)評(píng)價(jià)，做到建設(shè)用地指標(biāo)與復(fù)墾耕地的數(shù)量、質(zhì)量“雙掛鉤”。 地方政府應(yīng)該對(duì)復(fù)墾后的質(zhì)量進(jìn)行評(píng)估，對(duì)于高于平均水平或復(fù)墾耕地質(zhì)量很高的，可以給予獎(jiǎng)勵(lì)或賦予“質(zhì)量系數(shù)”，即置換比復(fù)墾面積更大的建設(shè)用地使用指標(biāo)。

（3）以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，促進(jìn)土地可持續(xù)利用的原則。在農(nóng)村居民點(diǎn)整理的過(guò)程中，要十分注重保護(hù)耕地質(zhì)量和農(nóng)村生態(tài)環(huán)境。具體來(lái)說(shuō)應(yīng)該注意以下幾點(diǎn)：①注重土壤的改良。土地作為自然的產(chǎn)物，其質(zhì)量的提高必須遵循自然生態(tài)規(guī)律，必須充分考慮土地生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)物質(zhì)循環(huán)和能量流動(dòng)的特點(diǎn)，考慮系統(tǒng)內(nèi)各生態(tài)因素間的相互平衡以及土地生態(tài)系統(tǒng)與其他各相關(guān)環(huán)境系統(tǒng)間的相互關(guān)系；②注重農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的改善，對(duì)于不適合作物耕種的土地，要做好退耕還林還湖工作，維護(hù)農(nóng)村生態(tài)系統(tǒng)；③按照保護(hù)生態(tài)環(huán)境.提高環(huán)境容納能力的原則實(shí)施各項(xiàng)土地整理的生物和工程技術(shù)措施。要注意有選擇 地保留民族、民俗等文化遺產(chǎn)和建筑，做到土地整理與文化建設(shè)和諧相統(tǒng)一。