合格境內(nèi)機(jī)構(gòu)投資者監(jiān)管法律制度研究

杜姝璇

摘 要：合格境內(nèi)機(jī)構(gòu)投資者制度是在資本市場不完全開放的國家和地區(qū)，權(quán)力機(jī)構(gòu)有管制地允許境內(nèi)投資者投資于海外證券市場的機(jī)制，在探索資本開放、緩解外匯儲備包袱和拓寬境內(nèi)投資者渠等多方面具有積極意義。另一方面，因其境外投資的特性，投資者將同時(shí)承擔(dān)境內(nèi)與境外雙重風(fēng)險(xiǎn)。如何防范風(fēng)險(xiǎn)從而讓合格境內(nèi)機(jī)構(gòu)投資者制度發(fā)揮其應(yīng)有的積極作用，是個值得探索的問題。完善合格境內(nèi)機(jī)構(gòu)投資者監(jiān)管法律制度的路徑：完善合格境內(nèi)機(jī)構(gòu)投資者制度監(jiān)管方法；建立合理境內(nèi)機(jī)構(gòu)投資者牽頭人監(jiān)管制度；健全信息披露制度；健全雙托管制度。

關(guān)鍵詞：合格境內(nèi)機(jī)構(gòu)投資者（QDII）；跨境證券投資；法律監(jiān)管

中圖分類號：D923 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1002-2589（2013）29-0125-02

一、合格境內(nèi)機(jī)構(gòu)投資者制度概述

“合格境內(nèi)機(jī)構(gòu)投資者”的英文全稱為“Qualified Domestic Institutional Investors”，簡寫為“QDII”，是指“在當(dāng)前人民幣資本項(xiàng)目下不可兌換、資本市場開放度不高的情況下，經(jīng)我國有關(guān)部門批準(zhǔn)在中華人民共和國境內(nèi)募集資金，運(yùn)用所募集的部分或者全部資金（外匯或兌換成外匯）以資產(chǎn)組合方式進(jìn)行境外證券投資管理的境內(nèi)金融機(jī)構(gòu)”。合格境內(nèi)機(jī)構(gòu)投資者制度即有限度地允許境內(nèi)金融機(jī)構(gòu)投資境外證券市場的制度安排。合格境內(nèi)機(jī)構(gòu)投資者制度（在下文中統(tǒng)稱為“QDII制度”）通過管制資格認(rèn)定、投資規(guī)模、投資范圍和資金匯出匯入來限制資本的流出，逐步開放我國的證券市場。它與合格境外機(jī)構(gòu)投資者制度 （在下文中統(tǒng)稱為“QFII制度”）是目前我國平衡資本“進(jìn)”“出”雙渠道流動的重要創(chuàng)新機(jī)制。同時(shí)，它還是緩解外匯儲備包袱和人民幣升值的壓力的重要措施之一。

二、合格境內(nèi)機(jī)構(gòu)投資者監(jiān)管法律存在的問題

按照審慎原則，銀行保險(xiǎn)業(yè)、證券業(yè)、信托業(yè)相關(guān)監(jiān)管部門頒布了一系列行政法規(guī)、部門規(guī)章，諸如《商業(yè)銀行開辦代客境外理財(cái)業(yè)務(wù)管理暫行辦法》《信托公司受托境外理財(cái)業(yè)務(wù)管理暫行辦法》《合格境內(nèi)機(jī)構(gòu)投資者境外證券投資管理試行辦法》等，對代客投資于海外證券市場的境內(nèi)金融機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入條件、投資購匯額度管理、投資范圍及限制、境內(nèi)托管人和境外托管人的選擇、產(chǎn)品運(yùn)作過程中的信息披露制度以及違反規(guī)定時(shí)應(yīng)受到的懲罰措施進(jìn)行了規(guī)定，證監(jiān)會頒布的規(guī)章中還增設(shè)了對“境外投資顧問”的規(guī)定。然而這些規(guī)定并不能解決合格境內(nèi)機(jī)構(gòu)投資者制度推行中遇到的困難，具體的監(jiān)管法律制度缺陷有如下幾點(diǎn)。

（一）監(jiān)管立法亟待完善

我國QDII監(jiān)管法立法亟待完善主要表現(xiàn)在以下幾個方面。

一是監(jiān)管法律依據(jù)存在缺陷，現(xiàn)有有關(guān)QDII監(jiān)管的規(guī)范性文件僅有監(jiān)管機(jī)構(gòu)頒布的暫行辦法和通知，它們僅是部門性規(guī)章，效力級別低，強(qiáng)制性和規(guī)范穩(wěn)定性不夠。

二是很多重要問題存在法律空白，例如法律責(zé)任的規(guī)定?，F(xiàn)有部門規(guī)章對于機(jī)構(gòu)投資者、托管人侵害投資者的行為只規(guī)定了諸如取消代客境外理財(cái)業(yè)務(wù)資格、限制托管業(yè)務(wù)等行政處罰措施，懲罰力度不大。而作為基本法的《證券法》在法律責(zé)任的設(shè)計(jì)上表現(xiàn)為重刑輕民，36個規(guī)定證券違法犯罪行為法律責(zé)任的條文里僅有2條涉及民事責(zé)任，這導(dǎo)致投資者權(quán)益受侵時(shí)無法可依。

（二）現(xiàn)有監(jiān)管模式存在局限

各金融子行業(yè)中的QDII的性質(zhì)是相同的，它們都只是被委托人。然而，在監(jiān)管資源和監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)有限的情況下，我國實(shí)行“一行三會”分業(yè)監(jiān)管模式，各監(jiān)管部門對QDII出臺的文件并不統(tǒng)詳盡，在實(shí)際操作中更多地是依靠監(jiān)管部門的主觀綜合判定，人為地制造了QDII進(jìn)入門檻、投資范圍和限制等方面的差異，使得某些部門法的理念沒有得到切實(shí)的體現(xiàn)或被曲解。

2004年銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會聯(lián)合出臺《金融監(jiān)管分工合作備忘錄》，希望各監(jiān)管機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)合作，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管信息交流共享，避免監(jiān)管真空。其出發(fā)點(diǎn)是正確的，但因其性質(zhì)不是法律，只是一種協(xié)定，不具有強(qiáng)制性。并且，它沒有規(guī)定這種協(xié)調(diào)機(jī)制中誰作為牽頭人并負(fù)主要責(zé)任，作為平級政府部門的三大監(jiān)管機(jī)構(gòu)容易爭奪權(quán)力或是推諉責(zé)任，實(shí)施效果并不理想。

（三）信息披露制度不健全

現(xiàn)已頒布的相關(guān)辦法要求機(jī)構(gòu)投資者向投資者說明所投資產(chǎn)品的設(shè)計(jì)及風(fēng)險(xiǎn)程度，定期將投資產(chǎn)品的投資狀況、投資表現(xiàn)和投資風(fēng)險(xiǎn)發(fā)送給投資者或?qū)⑵溆涗泤R總后待投資者要求查閱，定期向監(jiān)管機(jī)構(gòu)披露產(chǎn)品財(cái)產(chǎn)價(jià)值的相關(guān)信息，披露的信息種類“參見有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定”。筆者認(rèn)為“有關(guān)法律法規(guī)”應(yīng)當(dāng)是指《證券基金法》和《證券基金信息披露鼓勵辦法》?！蹲C券基金法》詳細(xì)規(guī)定了機(jī)構(gòu)投資者、托管人及其他具有披露義務(wù)的人所應(yīng)當(dāng)披露的信息種類，《證券基金管理辦法》中對于臨時(shí)信息披露更是規(guī)定了二十八項(xiàng)之多。表面上看十分詳盡，但實(shí)際上缺乏操作性。比如對重大關(guān)聯(lián)事項(xiàng)的披露，如何判斷一個關(guān)聯(lián)事項(xiàng)的重大性取決于機(jī)構(gòu)投資者，而機(jī)構(gòu)投資者往往會因?yàn)樽约旱睦孢x擇不披露，這導(dǎo)致關(guān)聯(lián)交易的信息披露不準(zhǔn)確。

（四）雙托管制度不健全

雙托管制度是QDII所特有的，境內(nèi)機(jī)構(gòu)投資者作為被委托人代客理財(cái)，將資產(chǎn)交由境內(nèi)托管人進(jìn)行安全托管，因?yàn)镼DII涉及境外投資，境內(nèi)托管人能力有限，對于境外市場的運(yùn)作和相關(guān)法律規(guī)定不甚了解，因此境內(nèi)托管人將境外資產(chǎn)的托管、清算、交割等事宜轉(zhuǎn)委托給境外托管人。雙托管制度的設(shè)立從根本上是為了隔離境內(nèi)機(jī)構(gòu)投資者和QDII產(chǎn)品投資者的財(cái)產(chǎn)從而保障QDII產(chǎn)品投資者財(cái)產(chǎn)的獨(dú)立性和安全性。但目前現(xiàn)有法律對于雙托管制度的規(guī)定不具有可操作性，使雙托管制度形同虛設(shè)。一是對境內(nèi)資產(chǎn)托管人賦予監(jiān)管職能卻未保障其獨(dú)立地位。境內(nèi)資產(chǎn)托管人兼負(fù)“監(jiān)督商業(yè)銀行的投資運(yùn)作，發(fā)現(xiàn)其投資指令違法、違規(guī)的，及時(shí)向外匯局報(bào)告”的監(jiān)管職能，然而商業(yè)銀行變更其境內(nèi)資產(chǎn)托管人只需提前向銀監(jiān)會和外匯管理局備案。國務(wù)院發(fā)展研究中心金融研究所副所長巴曙松認(rèn)為，“基金管理人有權(quán)決定基金托管人的選聘，還有權(quán)撤換基金托管人。換言之，基金管理人往往決定著基金托管人的去留，托管人的地位缺乏獨(dú)立性必然導(dǎo)致其監(jiān)督的軟弱性。”并且，“從利益分配機(jī)制看，托管人除了收取相對固定的托管費(fèi)外不可能再獲取其他收益，這樣很難使其有足夠的動力約束基金管理公司?！倍菍惩馔泄苋说囊?guī)定不多并且都不清晰明確。在《合格境內(nèi)機(jī)構(gòu)投資者境外證券投資管理試行辦法》中規(guī)定境外托管人因本身錯誤、疏忽導(dǎo)致所托管資產(chǎn)損失才承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。何為本身錯誤、疏忽，各國的認(rèn)識想必各不相同，如果產(chǎn)生糾紛后選擇適用國內(nèi)法卻又發(fā)現(xiàn)在我國法律中并沒有對此做出詳細(xì)的定義和處理程序，這將會面臨著選擇適用法律的條款毫無用處的尷尬境地。

三、完善我國合格境內(nèi)機(jī)構(gòu)投資者監(jiān)管法律制度的建議

（一）完善合格境內(nèi)機(jī)構(gòu)投資者制度監(jiān)管立法

對QDII制度的監(jiān)管應(yīng)當(dāng)在符合我國現(xiàn)實(shí)國情和QDII制度發(fā)展情況的基礎(chǔ)上，從立法的層次性著手，構(gòu)建一套協(xié)調(diào)統(tǒng)一、有效的監(jiān)管法律體系。

一是基本法層次。將QDII的有關(guān)規(guī)定納入《證券法》中。首先是對QDII及QDII產(chǎn)品進(jìn)行嚴(yán)格的定義和分類，統(tǒng)一法律用語。其次，增加對QDII最為重要的相關(guān)規(guī)定，即業(yè)務(wù)準(zhǔn)入制度、雙托管制度、信息披露制度、監(jiān)督管理制度等，尤其是監(jiān)督管理制度中的跨境監(jiān)管制度。最后，明確規(guī)定境內(nèi)機(jī)構(gòu)投資者、境內(nèi)托管人、境外托管人、投資顧問違反QDII有關(guān)法律規(guī)定時(shí)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任。尤其是增設(shè)民事責(zé)任，強(qiáng)化民事責(zé)任比規(guī)范性文件中規(guī)定的“取消托管資格”、“暫停QDII資格”等行政處罰措施更為經(jīng)濟(jì)、有效。

二是單行法規(guī)層次。QDII因其域外投資性和政策性有別于其他金融工具，有必要在兼顧銀行業(yè)、證券業(yè)和保險(xiǎn)業(yè)特色的基礎(chǔ)上，出臺一部統(tǒng)一的專門規(guī)范QDII制度的《合格境內(nèi)機(jī)構(gòu)投資者法》，確保規(guī)則與《證券法》的規(guī)定具有一致性。

三是監(jiān)管機(jī)構(gòu)制定的行政法規(guī)、規(guī)章等。今后在制定進(jìn)一步規(guī)范合格境內(nèi)機(jī)構(gòu)投資者制度的部門規(guī)章的時(shí)候需要發(fā)文單位之間分工合作，協(xié)調(diào)統(tǒng)一規(guī)范相同金融工具或投資行為的條文。在行政規(guī)章規(guī)范的內(nèi)容成熟時(shí)，及時(shí)補(bǔ)充進(jìn)單行法，提高規(guī)范的效力層級。

（二）建立合格境內(nèi)機(jī)構(gòu)投資者牽頭人監(jiān)管制度

在分業(yè)監(jiān)管體制下，QDII制度在銀行業(yè)、證券業(yè)、信托業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)中的受監(jiān)管程度各不相同，同等性質(zhì)的金融工具受限于機(jī)構(gòu)監(jiān)管與市場監(jiān)管之間的壁壘卻不能受到統(tǒng)一的功能性監(jiān)管。然而，在目前我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展情況下，“一行三會”分業(yè)監(jiān)管的格局仍將繼續(xù)，短期內(nèi)不會發(fā)生根本性變革。筆者建議在此過渡時(shí)期可以效仿美國在金融危機(jī)之前的針對金融控股公司的傘形監(jiān)管模式，不必重新調(diào)整現(xiàn)有監(jiān)管組織結(jié)構(gòu)，只是實(shí)施牽頭人監(jiān)管制度，經(jīng)濟(jì)效率。牽頭人監(jiān)管制度具體設(shè)計(jì)如下：由國務(wù)院提高外匯管理局的級別使其行政權(quán)力大于三大監(jiān)管機(jī)構(gòu)，然后指定其作為三大監(jiān)管機(jī)構(gòu)的牽頭人，負(fù)責(zé)牽頭協(xié)調(diào)三大監(jiān)管機(jī)構(gòu)，解決在QDII監(jiān)管過程中具有全局性、綜合性、單一監(jiān)管部門解決不好的問題，諸如信息交流與共享、避免監(jiān)管真空或監(jiān)管重疊等方面。三大監(jiān)管機(jī)構(gòu)對其負(fù)責(zé)的各類金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行機(jī)構(gòu)監(jiān)管。

（三）健全信息披露制度

筆者建議采取以下措施健全信息披露制度。

一是對信息披露的內(nèi)容進(jìn)行補(bǔ)充，在要求公示投資產(chǎn)品的相關(guān)信息的基礎(chǔ)上，加入對QDII所投資證券的發(fā)行人的相關(guān)重大信息，諸如發(fā)行人的中期報(bào)告、年度報(bào)告、內(nèi)部重大變化、內(nèi)幕交易人報(bào)告或是收購中的預(yù)警披露等。

二是完善信息披露的具體要求，使信息披露具有可操作性。監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)對信息披露制度中諸如內(nèi)容、時(shí)限、方式等進(jìn)行界定，諸如“重大關(guān)聯(lián)事項(xiàng)”“定期”等模糊用語。

三是監(jiān)管機(jī)構(gòu)需要及時(shí)對QDII信息披露進(jìn)行監(jiān)管。監(jiān)管機(jī)構(gòu)對于QDII投資狀況和資金運(yùn)作狀況的監(jiān)管應(yīng)當(dāng)是實(shí)時(shí)的，才能避免脫離QDII實(shí)際運(yùn)作過程，及時(shí)地獲取相關(guān)資料，第一時(shí)間發(fā)現(xiàn)存在的問題并采取有效措施。

（四）健全雙托管制度

一是保障境內(nèi)托管人的獨(dú)立地位，采取措施激勵境內(nèi)托管人對機(jī)構(gòu)投資者的投資狀況及資金運(yùn)作進(jìn)行監(jiān)管。首先，限制機(jī)構(gòu)投資者對于境內(nèi)托管人的制定權(quán)和更換權(quán)?？梢砸?guī)定由機(jī)構(gòu)投資者先對境內(nèi)托管人進(jìn)行初選，挑選出幾家適合的商業(yè)銀行作為備選，然后在QDII募集成立之后的一定時(shí)間內(nèi)召開QDII產(chǎn)品持有人大會，由QDII產(chǎn)品投資者通過投票決定選擇最終的境內(nèi)托管人。更換境內(nèi)托管人也是如此，需要QDII產(chǎn)品投資者在持有人大會上通過投票表決是否更換以及更換后的境內(nèi)托管人人選。這樣規(guī)定既可以減弱機(jī)構(gòu)投資者對境內(nèi)托管人的控制力，又形成了QDII產(chǎn)品投資者對于境內(nèi)托管人的威懾力，使境內(nèi)托管人能夠更多從考慮對QDII產(chǎn)品投資者義務(wù)的角度去行使職責(zé)。其次，由QDII產(chǎn)品持有人大會決定境內(nèi)機(jī)構(gòu)托管人的薪酬。最后，在固定托管費(fèi)用的薪酬上，設(shè)置獎懲制度以激勵其進(jìn)行監(jiān)督職能。

二是完善對境外托管人的相關(guān)法律規(guī)定。對商業(yè)意義上的合理審慎原則進(jìn)行詳細(xì)的定義，明確境外托管人責(zé)任的承擔(dān)。如此這般，QDII監(jiān)管法律規(guī)定中有關(guān)境外托管人履行監(jiān)督職能、承擔(dān)過錯責(zé)任的規(guī)定才具有可操作性。

（責(zé)任編輯：田 苗）