南京國民政府以農(nóng)貸抑制高利貸的二律背反現(xiàn)象分析＊

陳立中，曾耀榮

（1.長沙理工大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，湖南 長沙 410004； 2.贛南師范學(xué)院 中央蘇區(qū)研究中心，江西 贛南 341000）

高利貸在中國農(nóng)村源遠(yuǎn)流長，它是寄生在中國農(nóng)村社會的“毒瘤”，對我國農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展造成了嚴(yán)重影響。在傳統(tǒng)中國社會，政府對農(nóng)村地區(qū)的高利貸基本上采取消極的不作為態(tài)度。①傳統(tǒng)中國社會有常平倉、社倉和義倉等設(shè)施，它是政府為賑濟(jì)農(nóng)民而設(shè)立的，是被迫之舉。盡管北宋王安石變法有青苗法之設(shè)，一定程度上是政府主動農(nóng)貸行為。但此舉危及了官僚和地主的利益，而遭到了反對，結(jié)果流產(chǎn).而北洋軍閥政府建立后，曾經(jīng)有過創(chuàng)設(shè)農(nóng)民銀行和農(nóng)工銀行的打算，卻因多種原因并沒有落實而成為空言。民國政府定都南京后，積極開展農(nóng)業(yè)貸款②本文所說的農(nóng)貸是指農(nóng)業(yè)貸款。民國時期農(nóng)業(yè)貸款與農(nóng)村貸款是同義詞，故本文將遵循當(dāng)時習(xí)慣，用農(nóng)業(yè)貸款這個詞.，試圖通過低利貸款來解決幾千年以來的高利貸頑疾。那么，南京政府農(nóng)貸能夠達(dá)到自己的目的嗎？如果答案是否定的，其原因又是什么呢？對這個問題，目前學(xué)術(shù)界探討得比較少，有待于深入分析。

一 農(nóng)業(yè)貸款的目標(biāo)：清除高利貸

南京國民政府農(nóng)業(yè)貸款的直接目標(biāo)就是要消除農(nóng)村地區(qū)的高利貸。這個目標(biāo)無論是政府、還是農(nóng)貸機(jī)構(gòu)都是一樣的。

從政府層面來看，由于高利貸具有重利剝削的特點，已經(jīng)嚴(yán)重影響農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和農(nóng)民的生產(chǎn)和生活，為此，南京政府采取了一系列的措施：

（1）頒布了限制高利貸的法律。明確規(guī)定貸款年利率不得超過20%［1］（P619－620）。

（2）先后建立了農(nóng)村信用合作金融系統(tǒng)、農(nóng)民銀行系統(tǒng)、省市縣地方銀行系統(tǒng)和農(nóng)本局等新式的農(nóng)業(yè)金融機(jī)構(gòu)。農(nóng)村信用合作金融系統(tǒng)可以分為基層的農(nóng)村信用合作社和為農(nóng)村信用合作社提供資金的合作金庫。合作金庫系統(tǒng)最初的設(shè)計包括中央合作金庫、省合作金庫以及縣市合作金庫。在中央合作金庫建立后，省合作金庫和省銀行合并，基本上停止業(yè)務(wù)。近代合作金融系統(tǒng)形成農(nóng)村信用合作社、縣市合作金庫和中央合作金庫三級制；農(nóng)民銀行系統(tǒng)主要包括中國農(nóng)民銀行、省、縣市農(nóng)民銀行。省市縣地方銀行系統(tǒng)包括省地方銀行和縣市地方銀行。民國時期，全國大多數(shù)省建立了省地方銀行；縣市地方銀行提議較早，而建立較晚，數(shù)量也不多，基本上在農(nóng)村沒有發(fā)揮多大作用。在三大農(nóng)村金融系統(tǒng)中，起主導(dǎo)作用的還是農(nóng)民銀行系統(tǒng)，而合作金融系統(tǒng)和省市縣銀行系統(tǒng)在農(nóng)村作用相對有限。

（3）實行低利貸款的政策?？箲?zhàn)前，中央政府沒有明確規(guī)定農(nóng)村貸款利率，但地方政府往往對銀行等金融機(jī)構(gòu)的借款利率有各自的限定。如1932年10月豫鄂皖三省“剿匪”總司令部農(nóng)村金融救濟(jì)處規(guī)定各農(nóng)貸機(jī)構(gòu)，對于合作社的放款，年利為8厘；江西合作委員會與中國農(nóng)民銀行簽訂的合作社借款利率暫定月利8厘，而由合作社轉(zhuǎn)借給農(nóng)民的利率略高，一般在8厘－1分5厘之間。［2］（P364－367）抗戰(zhàn)發(fā)生后，政府開始統(tǒng)一農(nóng)業(yè)貸款，明確規(guī)定了農(nóng)業(yè)貸款利率。1940年中國、中央、交通、中國農(nóng)民四行聯(lián)合辦事處（后簡稱四聯(lián)總處）規(guī)定各行局月息暫定8厘，合作社或農(nóng)民團(tuán)體貸款給合作社社員或會員貸款月息最高不得超過1分2厘。［3］抗戰(zhàn)勝利后，政府被迫調(diào)高了農(nóng)貸利率。但是相對于民間利率，政府規(guī)定利率還是很低的。［2］（P364－367）政府此意在于通過向農(nóng)民提供低利息的貸款，使農(nóng)民獲得必要的生產(chǎn)資金，以便擺脫高利貸的控制。

（4）政府有意識引導(dǎo)商業(yè)儲蓄銀行投資農(nóng)村。在南京政府有意識的引導(dǎo)、推動和協(xié)助下，中國商業(yè)銀行投資于廣大農(nóng)村?！吧藤Y歸農(nóng)”正如時人所言，可能是“兩全其美”，也可能是“兩敗俱傷”。［4］不管其結(jié)果如何，它的確開創(chuàng)了中國農(nóng)貸歷史的新格局，書寫了農(nóng)村投資的新篇章。

（5）政府一方面在那些尚未建立新式農(nóng)業(yè)金融機(jī)構(gòu)的地方建立官錢局和政府典當(dāng)，利用傳統(tǒng)的金融形式；另一方面加強(qiáng)對錢莊、典當(dāng)?shù)葌鹘y(tǒng)農(nóng)村金融組織的管理。［5］（P422－423）

從投資機(jī)構(gòu)來看，一方面由于政府的主動引導(dǎo)，另一方面出于自身現(xiàn)實利益的訴求，投資機(jī)構(gòu)也認(rèn)識到農(nóng)村貸款的重要，開始開辦農(nóng)業(yè)貸款。

（1）擴(kuò)大農(nóng)貸數(shù)量。銀行界認(rèn)為農(nóng)村高利貸流行的主要原因在于農(nóng)村資金短缺，只要提供足夠的資金，就能打擊高利貸，為此新式農(nóng)業(yè)金融組織不斷擴(kuò)大農(nóng)業(yè)貸款。具體情況參見下列表格：

表1 中國農(nóng)民銀行1937～1944年農(nóng)貸結(jié)余數(shù)（單位：千元）

表2 1937～1941年中央五行局農(nóng)貸結(jié)余數(shù)（單位：千元）

（2）不斷進(jìn)行金融創(chuàng)新。20世紀(jì)20年代末、30年代初華洋義賑會在華北地區(qū)舉辦農(nóng)村信用合作運動，開始辦理信用合作貸款。上海商業(yè)儲蓄銀行與華洋義賑會共同舉辦農(nóng)村合作貸款，也是以信用合作貸款為重點。而且，隨著商業(yè)銀行在農(nóng)村投資的擴(kuò)大和中國農(nóng)民銀行建立，南京政府的金融業(yè)不斷創(chuàng)新自己的農(nóng)業(yè)貸款。從貸款的種類來看，新式農(nóng)業(yè)金融機(jī)構(gòu)除了信用合作貸款外，銀行開始在各地舉辦農(nóng)倉，進(jìn)行動產(chǎn)抵押貸款，抵押物以米谷為主，兼及衣物、器皿、農(nóng)具和耕牛等；同時它們又在各地成立農(nóng)民借貸所，從事不動產(chǎn)抵押放款，主要以地契抵押和青苗抵押為主。40年代，中國農(nóng)民銀行針對自耕農(nóng)的需要，開辦土地金融業(yè)務(wù)和試辦農(nóng)業(yè)債券等。這樣以銀行為中心的金融業(yè)貸款種類不斷豐富。從貸款的內(nèi)容來看，20、30年代金融業(yè)的農(nóng)業(yè)貸款以生產(chǎn)貸款為主，40年代進(jìn)一步擴(kuò)大到農(nóng)田水利、農(nóng)業(yè)推廣、農(nóng)村副業(yè)和農(nóng)產(chǎn)運銷等；從貸款的形式來看，由現(xiàn)金貸放發(fā)展到以現(xiàn)金為主，兼及實物貸放；從貸款的區(qū)域來看，由江浙等少數(shù)幾個省逐步擴(kuò)大到全國各地。

（3）實行低利貸款政策。抗戰(zhàn)前，民間貸款利率一般在2分以上，而合作貸款利率一般在8厘－1分2厘之間?？箲?zhàn)勝利前后，金融機(jī)構(gòu)雖然提高了自己的貸款利率，月息達(dá)到2分左右；40年代末甚至超過了3分。［6］［7］但是，當(dāng)時私人借款月息超過了10分，農(nóng)業(yè)貸款借款利率與私人貸款相比還是很低。

（4）利用傳統(tǒng)的金融形式。新式的農(nóng)業(yè)金融機(jī)構(gòu)一方面試圖排擠舊式的農(nóng)業(yè)金融機(jī)構(gòu)，另一方面為了適應(yīng)擴(kuò)大農(nóng)業(yè)貸款的要求，又不得不利用傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)金融形式。比如，中國農(nóng)民銀行“扶植地主豪紳開辦典當(dāng)”，直接投資典當(dāng)業(yè)；農(nóng)村合作金庫和農(nóng)本局兼辦典當(dāng)，利用傳統(tǒng)的典當(dāng)業(yè)擴(kuò)大抵押放款。［8］（P254－258）

二 農(nóng)業(yè)貸款的績效：二律背反的怪象

對于民國時期的農(nóng)貸績效的認(rèn)識，長期以來存在兩種不同的認(rèn)識：一是認(rèn)為農(nóng)業(yè)貸款取得一定程度的效果，但存在嚴(yán)重問題；二是完全否定民國時期農(nóng)業(yè)貸款的積極意義①對于這兩種評價可以參看，李金錚.民國鄉(xiāng)村借貸關(guān)系：以長江中下游地區(qū)為中心［M］，第六章，第三節(jié)；完全否定的評價還可以參看中國人民銀行金融研究所編.中國農(nóng)民銀行［M］，169－175頁.。不過。本文的主要目的是探討農(nóng)業(yè)貸款與高利貸之間的關(guān)系，揭示他們之間二律背反的歷史現(xiàn)象。當(dāng)然，我們不能否認(rèn)農(nóng)業(yè)貸款集中的地區(qū)確實一定程度上對農(nóng)村高利貸產(chǎn)生了不少沖擊?！霸谛率睫r(nóng)貸集中的地方，還一定程度上沖擊了高利貸?！保?］（P372）但是，我們還要進(jìn)一步看到，這種沖擊是非常有限的，“農(nóng)貸的作用，并未能供給農(nóng)民以低利資金……這種合作社非特?zé)o益于農(nóng)民，反造成剝削農(nóng)民的新式工具。有人稱之為‘集團(tuán)高利貸’”?！稗r(nóng)貸原來是為了救濟(jì)農(nóng)民，卻變成了害民。各縣領(lǐng)到申請到的貸款以后，大半被縣內(nèi)紳士包辦，農(nóng)民得到的真的是微乎其微。這些錢到了土劣手里，變成了囤積居奇、放高利貸的資本。”［8］（P175）甚至有人認(rèn)為民國時期的農(nóng)貸導(dǎo)致了高利貸更加猖獗。［9］為什么會形成如此奇怪的現(xiàn)象呢？

1.從政府的角度來分析。第一，抗日戰(zhàn)爭勝利后，南京政府重新開始了工業(yè)化的戰(zhàn)略。政府的投資重點向城市和工商業(yè)傾斜，從而擠壓了農(nóng)村貸款，加劇了農(nóng)村資金的短缺。第二，為了消滅高利貸，南京政府實行低利率農(nóng)業(yè)貸款政策。但在發(fā)展中國家實行的低利率政策，往往會導(dǎo)致金融抑制，形成農(nóng)村金融的二元結(jié)構(gòu)。即現(xiàn)代農(nóng)業(yè)金融和以典當(dāng)、錢莊、商店、私人等為主的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)金融同時并存的二元化的金融結(jié)構(gòu)，“強(qiáng)勢的現(xiàn)代金融部門由于歷史的體制的原因與農(nóng)村金融市場有著千絲萬縷的關(guān)系，但始終缺乏適當(dāng)?shù)拇碳ひ允惯@些金融機(jī)構(gòu)為農(nóng)村金融市場和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)。事實上支持農(nóng)戶借貸的民間金融部門由于受政府的金融的管制，長期處于抑制狀態(tài)，為了獲得較高的風(fēng)險報酬，常常抬高利率”。［10］（P20－21）政府實行低利貸款政策原本是讓更多的貧困農(nóng)民受益，但它對金融業(yè)的過度管制而形成的農(nóng)村金融抑制把更多的貧困農(nóng)民驅(qū)向了高利貸。張杰也認(rèn)為壓低利率的必然結(jié)果，是刺激不合理的資金需求，更拉大資金缺口；同時，高額準(zhǔn)備金和規(guī)定借款用途和貸款人資格，則將信用配給強(qiáng)化，這種信用配給將一些合理但不合規(guī)的金融需求排除在體制外，使之不得不求助于非正式金融。這使非正式金融更加步履艱難，利率變得更高。［11］（P266）第三，抗日戰(zhàn)爭時期，國民政府認(rèn)為中國抗戰(zhàn)的中心在農(nóng)村。為了支持長期抗戰(zhàn)，贏得農(nóng)民的支持，南京政府實施擴(kuò)大農(nóng)貸政策。農(nóng)村貸款的大量發(fā)放，在一定程度上對農(nóng)村經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生了積極作用。但另一方面，農(nóng)貸的大量發(fā)放也引發(fā)了通貨膨脹。②對農(nóng)貸的發(fā)放是否引發(fā)通貨膨脹的問題，當(dāng)時人有不同認(rèn)識。但是民國時期的農(nóng)貸發(fā)放在某種程度上是以貨幣貸款為主，貨幣的大量投放無疑是引發(fā)通貨膨脹的原因之一.而通貨膨脹的出現(xiàn)使政府不得不開始緊縮農(nóng)貸，減少普通生產(chǎn)貸款；與此同時又實行銀行專業(yè)化的政策。一方面農(nóng)業(yè)生產(chǎn)貸款的縮減和銀行專業(yè)化加劇農(nóng)村資金短缺，勢必會導(dǎo)致那些本可以獲得貸款的農(nóng)民被排除出貸款范圍之外；另一方面經(jīng)過抗日戰(zhàn)爭和國共內(nèi)戰(zhàn)打擊，廣大農(nóng)村和農(nóng)民損失嚴(yán)重，資金需求無疑比戰(zhàn)前更加迫切，供求矛盾必然會加大。第四，由于政府實行通貨膨脹政策，導(dǎo)致貨幣流通量的減少，農(nóng)村貨幣奇缺；另一方面法幣貶值嚴(yán)重，貸款者為了保值和增值的需要，開始用實物高利貸代替貨幣高利貸，結(jié)果使實物高利貸更加猖獗。［9］

2.從投資機(jī)構(gòu)來看。第一，抗戰(zhàn)前后在農(nóng)村貸款的主要機(jī)構(gòu)包括農(nóng)民銀行、商業(yè)銀行、地方銀行、農(nóng)本局、合作金庫和社會團(tuán)體等。1942年實行銀行專業(yè)化以后，在農(nóng)村放款的主要機(jī)構(gòu)是中國農(nóng)民銀行和合作金庫。合作金庫由于自身資金有限，農(nóng)村放款比例很少；中國農(nóng)民銀行才是農(nóng)村放款的主體。具體情況可以參見下表：

表3 1948年上半年中國農(nóng)民銀行與中央合作金庫透支與實際貸放金額統(tǒng)計表（單位：億元）

但是，農(nóng)民銀行出于農(nóng)村放款的安全性和自身的贏利性考慮，對農(nóng)村放款也是非常有限的。比如中國農(nóng)民銀行作為主要放款于農(nóng)村的專業(yè)銀行，其農(nóng)貸比例在各行中比例是最高的，在1935年也不過只占其放款的17.8%。［12］1940年中國農(nóng)民銀行的放款中，軍政放款占其全部放款的80%，農(nóng)村放款只占其放款總量的20%左右。［8］（P82）此時卻是南京政府?dāng)U大農(nóng)貸時期，它在農(nóng)村放款如此之少，其它時期更不用說了。第二，農(nóng)村貸款原本是要用于生產(chǎn)事業(yè)的；如果農(nóng)村金融市場是完全市場，投資機(jī)構(gòu)就可以加強(qiáng)對貸款的監(jiān)督。但近代中國農(nóng)村金融市場具有不完全性，農(nóng)村貸款中存在嚴(yán)重逆向選擇和道德問題，農(nóng)業(yè)貸款資金大量被挪用，而成為高利貸資金；第三，更為嚴(yán)重的問題是，因通貨膨脹的關(guān)系，南京政府一度實施停止農(nóng)業(yè)和工商業(yè)的貸款政策。中國農(nóng)民銀行根據(jù)南京政府的要求，也停止了對農(nóng)村的貸款。雖然后來又恢復(fù)了農(nóng)業(yè)貸款，但動蕩的社會局勢，使中國農(nóng)民銀行再也沒有恢復(fù)銀行專業(yè)化前的發(fā)展趨勢，以至于時人認(rèn)為：“農(nóng)民銀行發(fā)放農(nóng)貸，還為了裝潢門面。”［8］（P82）“農(nóng)民便在這種重重剝削之下逐步走向死亡之路。”［8］（P176）

3.從農(nóng)民需求來看。發(fā)展中國家經(jīng)濟(jì)一般存在著現(xiàn)代資本主義部門和維持生計的傳統(tǒng)部門，即現(xiàn)代工商業(yè)經(jīng)濟(jì)和傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)同時并存局面。傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)部門特點正如阿瑟·劉易斯所言：“維持生計部門不同之處就在于它是這種經(jīng)濟(jì)中不使用再生產(chǎn)性資本的那個部分……它的產(chǎn)品不是用資本生產(chǎn)出來的。”［13］（P7－8）也就是說傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)需要的再生產(chǎn)資本是十分有限的。但是，由于農(nóng)村生產(chǎn)的季節(jié)性，還是需要一定的資本作為生產(chǎn)和消費的調(diào)節(jié)。當(dāng)然，貧富不同的農(nóng)民所需要的周轉(zhuǎn)資本不一樣，貧雇農(nóng)需要相對較多，而富農(nóng)、地主由于自身積累強(qiáng)，需要的資本相對要少些，甚至不需要農(nóng)業(yè)貸款。［14］另一方面農(nóng)戶家庭既是生產(chǎn)組織，又是消費組織，許多生產(chǎn)活動與消費活動是交織在一起的，這些特點決定了農(nóng)民對積累和消費決策必須保持一定的機(jī)動性和靈敏性，農(nóng)民很難區(qū)別消費貸款和生產(chǎn)貸款。［15］（P51－52）由于南京政府的農(nóng)業(yè)貸款是以銀行的間接融資為主，而銀行貸款又需要一定的財產(chǎn)抵押，因此，農(nóng)業(yè)貸款大多數(shù)都是流入了地主、富農(nóng)和中農(nóng)手中；另一方面由于民國時期天災(zāi)人禍頻繁發(fā)生，貧雇農(nóng)需要一定數(shù)量的農(nóng)業(yè)貸款作為消費和積累的調(diào)節(jié)，真正最需要農(nóng)業(yè)貸款的恰恰是這些貧雇農(nóng)，而他們卻往往被排除在農(nóng)貸之外。［16，17］地主、富農(nóng)等富裕階層獲得低利的貸款后，他們可以有兩種選擇，既可以用于生產(chǎn)或消費，也可以用于轉(zhuǎn)借。由于當(dāng)時農(nóng)村需要資金巨大，而農(nóng)業(yè)貸款資金非常有限，政府和銀行對農(nóng)業(yè)貸款采取限額和配給制度，因而分配到每個農(nóng)戶手中的資金數(shù)量不多，［6］（P383－384）難以滿足富裕農(nóng)戶擴(kuò)大再生產(chǎn)的資金需要；另一方面由于農(nóng)貸資金是通過低利獲得的，借貸之間存在巨大的利率差別，這樣低成本的農(nóng)貸資金用于高利轉(zhuǎn)借，相對于農(nóng)業(yè)再生產(chǎn)的成本和收益的差異以及農(nóng)業(yè)風(fēng)險，可能更加有利。［9］如此，一方面貧困農(nóng)民缺乏資金，形成了巨大的資金缺口和資金需要，［18］而另一方面那些富有農(nóng)戶，包括地主、富農(nóng)和土豪劣紳獲得了農(nóng)業(yè)貸款資金，他們不愿意投入到生產(chǎn)領(lǐng)域，而愿意用于高利借貸，以此獲得贏利。農(nóng)業(yè)貸款實際上在資金相對缺乏的農(nóng)村形成了巨額的高利貸資金來源，供求雙方互相需要促成了高利貸更加流行。

三 南京國民政府以農(nóng)貸抑制高利貸的幾點啟示

南京政府時期的農(nóng)業(yè)貸款，無論從政府的出發(fā)點還是從投資機(jī)構(gòu)的目的來看，都是希望通過農(nóng)貸來消除農(nóng)村中的高利貸。但是，其現(xiàn)實結(jié)局與他們的主觀愿望是背離的。這給我們留下了深刻的啟示：

第一，發(fā)展中國家在走向現(xiàn)代化的過程中，現(xiàn)代性代替?zhèn)鹘y(tǒng)性并非是直線性的。由于現(xiàn)代化產(chǎn)生、發(fā)展和壯大具有一個較長的歷史過程；傳統(tǒng)性的制度、設(shè)施在一定歷史條件下，盡管不是很合理的，但還是表現(xiàn)出一個適應(yīng)的歷史特征。當(dāng)我們試圖用現(xiàn)代性來代替?zhèn)鹘y(tǒng)性的時候，必須要考慮到傳統(tǒng)性存在的長期性，現(xiàn)代性代替?zhèn)鹘y(tǒng)性具有一個歷史發(fā)展過程。如果我們不能認(rèn)識到這一點，我們就會簡單化的處理，而結(jié)果可能恰恰與我們初始目標(biāo)背道而馳。因此我們應(yīng)該在充分考慮傳統(tǒng)性的基礎(chǔ)上，盡可能發(fā)揮傳統(tǒng)因素的合理性。

第二，在實施農(nóng)業(yè)貸款過程中要充分發(fā)揮市場機(jī)制的作用。由于農(nóng)業(yè)是弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，風(fēng)險大，成本高，比較效益低下。因此，一般的金融機(jī)構(gòu)不太愿意投資于農(nóng)村，而趨向于城市與工商業(yè)。但是，對于南京政府來講，農(nóng)村才是中國社會的中心和重心所在。如此，政府愿望和銀行等投資主體之間存在著突出矛盾，南京政府對銀行等農(nóng)貸機(jī)構(gòu)進(jìn)行必要的干預(yù)，要求他們對農(nóng)業(yè)貸款實行低利政策。但政府干預(yù)削弱了金融機(jī)構(gòu)之間的競爭和自身的創(chuàng)新能力，使金融機(jī)構(gòu)的發(fā)展動力嚴(yán)重不足。原本現(xiàn)代農(nóng)業(yè)金融應(yīng)該把傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)金融擠出市場，結(jié)果自己反而受到了擠壓。如此正如麥金農(nóng)所主張的，在發(fā)展中國家，政府應(yīng)該放棄農(nóng)業(yè)貸款的管制和低利貸款政策，讓市場機(jī)制真正發(fā)揮作用。

第三，充分利用農(nóng)村業(yè)已存在的傳統(tǒng)借貸組織和形式，同時加強(qiáng)對它們的規(guī)范和管理?，F(xiàn)代農(nóng)業(yè)金融組織絕大多數(shù)集中在城市和小城鎮(zhèn)，而農(nóng)民主要生活在農(nóng)村，因此農(nóng)民要進(jìn)城一次不太容易；而且現(xiàn)代金融組織借貸需要必要的財產(chǎn)抵押、繁雜的借貸手續(xù)、較長時間的貸款審核以及工作人員冷淡的態(tài)度，這些條件與農(nóng)民習(xí)慣不符，心里上很難接受。對于廣大農(nóng)民來講，現(xiàn)代金融組織借貸，成本太高，因而他們往往選擇傳統(tǒng)金融市場。解決農(nóng)民借貸難的問題，在現(xiàn)代金融組織還欠發(fā)達(dá)的社會條件下，應(yīng)該盡可能的利用傳統(tǒng)金融組織和形式；同時還要加強(qiáng)對傳統(tǒng)農(nóng)村金融組織的規(guī)范和管理，防止其損害農(nóng)民利益的負(fù)面性。正如何廣文等人所言：“通過正規(guī)金融制度安排擠壓或取代民間金融不是最優(yōu)選擇。”［19］（P263）

第四，政府積極采取措施發(fā)展農(nóng)業(yè)保險和農(nóng)業(yè)債券市場。民國時期的農(nóng)業(yè)貸款主要是以銀行為中心的間接借貸，直接借貸形式很不發(fā)達(dá)。盡管當(dāng)時經(jīng)濟(jì)學(xué)界提倡發(fā)展農(nóng)村直接融資，但農(nóng)村直接融資市場管理難，而且也不符合南京政府要求加強(qiáng)直接控制的社會政策，因此農(nóng)村直接融資市場遲遲沒有發(fā)展起來。我們提倡在農(nóng)業(yè)貸款中要運用市場機(jī)制，并不是要求國家權(quán)力全面的退出；而是要求政府改變和規(guī)范農(nóng)業(yè)貸款管理方式，但決不是直接的管制。由于農(nóng)業(yè)的弱質(zhì)性和風(fēng)險大等特殊性，一般商業(yè)機(jī)構(gòu)不太愿意進(jìn)入農(nóng)業(yè)金融市場。對于農(nóng)村保險和債券等直接的融資領(lǐng)域，政府不能袖手旁觀，而應(yīng)該主動的承擔(dān)起自己的責(zé)任。比如農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)的發(fā)展可以嘗試發(fā)展農(nóng)村合作保險；也可以由國家出資一部分，農(nóng)民自己出資大部分等方式來解決；同時，國家可以建立農(nóng)業(yè)貸款擔(dān)保機(jī)制，解決貧困農(nóng)戶貸款擔(dān)保問題等等。

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