探索街居工療站社會工作服務與管理新機制新方法
——以廣州為例*

謝建社

(廣州大學 公共管理學院，廣州510006)

街居工療站是指街道、居委會設置的為精神病患者和智力殘疾人提供以職業(yè)康復訓練為主要形式的康復及輔助性就業(yè)的殘疾人社會福利服務機構。廣州市現(xiàn)有街道、居委會工療站160多家，近5 000名殘疾人入站進行工療康復和輔助性就業(yè)，解決了500多個社區(qū)就業(yè)崗位，同時也拓展了200多個社工崗位，并為殘疾人提供康復、訓練和就業(yè)服務，保障他們順利回歸社會起到了重要作用。

一、設置工療站社工崗位的重大意義

社會工作者是工療站殘疾人進行康復服務、社會心理指導和社會就業(yè)不可或缺的重要工作人員，社工有能力充分調(diào)動各類社會資源運用專業(yè)方法為殘疾人服務。

(一)提升工療站服務質量

隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，工療站工作職能相應轉變，工療站服務職能相應提升，這就要求工療站工作必須專業(yè)化、制度化、規(guī)范化。殘疾人的康復與就業(yè)問題是一個綜合性和復雜性的工作，社會工作介入殘疾人工療站有利于服務質量的提升。社會工作是以利他主義為導向，以“助人自助”為宗旨，綜合運用各種專業(yè)知識、科學方法進行助人活動和公益服務的職業(yè)工作。

(二)提升工療站工作理論水平

工療站迫切需要專業(yè)的社會工作理論作為指導，如人道主義理論、以人為本、增能理論、正常化理論都從不同角度論述了殘疾人事業(yè)發(fā)展的理論內(nèi)涵。社會工作介入，就是將社會工作的理論、方法和技巧運用到工療站中，為殘疾人提供更好的發(fā)展環(huán)境，通過理論指導與服務而取得的社會認同。

(三)提升工療站解決問題的能力

在服務過程中，社會工作者與殘疾人之間的交流互動，通過支持和鼓勵緩解其生活壓力，并有利于殘疾人自我價值的實現(xiàn)。社會工作者協(xié)助殘疾人解決生理、生活、醫(yī)療、社會、經(jīng)濟、心理和自我價值的實現(xiàn)等問題，改善殘疾人的生理、心理衛(wèi)生保健，社會、經(jīng)濟狀況和生活環(huán)境，使其有尊嚴地、有體面地、有價值地生活。

二、廣州街居工療站殘疾人工作現(xiàn)狀

根據(jù)抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，廣州市殘疾人為52.12萬多人，其中，視力殘疾有60 927人、聽力殘疾有112 839人、言語殘疾有10 529人、肢體殘疾有121 074人、智力殘疾有25 592人、精神殘疾有70 675人、多重殘疾有119 564人(見圖1)。他們的生存與發(fā)展關系到整個社會的穩(wěn)定與和諧。

圖1 廣州市殘疾人分布情況

本課題組成員于2010年6－9月，先后在廣州市天河區(qū)、白云區(qū)、荔灣區(qū)、越秀區(qū)和番禺區(qū)10余家工療站進行抽樣調(diào)查;2012年3－6月，再次就廣州市殘疾人事業(yè)發(fā)展狀況進行調(diào)查，通過實地觀察、個案訪談和問卷分析，發(fā)現(xiàn)廣州的殘疾人事業(yè)發(fā)展很快，突出體現(xiàn)在工療站在城鄉(xiāng)全覆蓋，殘疾人對政府的服務總體上滿意。但從發(fā)展的高要求看，工療站殘疾人社會工作還存在一些問題。

(一)資金嚴重缺乏

按照規(guī)定，根據(jù)實際入站的工療人員人數(shù)，每個工療站都有康復訓練經(jīng)費，但是工療站需要支出的地方很多，開銷很大，政府的補貼除了交場地租金和其他開支外，所剩無幾，很多活動經(jīng)費都難以支撐，嚴重制約了工療站的發(fā)展。由于資金缺乏，很難租到一塊合適或標準場地，難以請到好的師資，難以購買一些康復治療設備等，導致服務水平難以提高。

廣州街居工療站在創(chuàng)建時，政府相關職能部門給予了一定的啟動資金，并對工療站進行規(guī)范管理。如聘請工療站管理人員，讓街道福利企業(yè)與工療站聯(lián)手，為工療站提供勞動技能訓練。然而，隨著工療站事業(yè)的發(fā)展，工療站人員的需求提高，因此，工療站的場地、服務技能、服務方式都有待進一步解決，這些都需要經(jīng)費的保障。目前，工療站比較突出的問題是經(jīng)費緊張。

(二)場地難以達標

有關文件規(guī)定，社區(qū)工療站場地由所在街道無償提供，工療站面積不少于60平方米。在調(diào)查中，工作人員都普遍反映工療站的面積不達標，場地需要高額租金。于是，工療站只能將精神、智力殘疾人員放在一個狹小的空間里進行康復治療或者是分批進行治療。由于受到空間規(guī)模限制，工療站接收能力已趨于飽和，很多精神、智力殘疾人在外排隊幾年進不了工療站。荔灣區(qū)昌華街康園工療站由于場地很小，為了讓更多的學員加入進來，他們把學員分成兩批，上午一批，下午一批。據(jù)2008年廣州某區(qū)殘聯(lián)的“區(qū)殘疾人‘人人享受康復服務’”調(diào)查顯示，該區(qū)需要精神康復服務的殘疾人有1 723人，但全區(qū)的17個鎮(zhèn)街中，接收的工療人員一共僅有184人，多數(shù)工療站因規(guī)模所限接收能力已趨于飽和。工療站的接收能力遠遠不能滿足對殘疾人康復服務的需求。當然，廣州市工療站處于這樣的一種狀況:在老城區(qū)，學員好找，場地難求;在新城區(qū)，場地好求，學員難找。

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，工療站學員一般是三年一輪換，但一些學員不愿離開，因此工療站的接收能力遠遠不能滿足社會的需要?，F(xiàn)有的工療站數(shù)量與場地都是一個問題，很多中心城區(qū)的工療站面積一般比較小，有些工療站根本沒有達到政府文件規(guī)定。

調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，總體來說，殘疾人對各種扶助服務的需求比例高于接受過服務的比例。受訪殘疾人表示需要的比例排前四位的需求是:貧困救助與扶持、醫(yī)療服務與救助、就業(yè)安置、社會服務，被選比例分別為 38.7%、36.7%、25.8%。

(三)工作人員不穩(wěn)

2006年4月6日，廣州市政府辦公廳轉發(fā)市殘聯(lián)等部門關于加強康園工療機構建設工作方案的通知(穗府辦〔2006〕12號)要求，工療站配置專職工作人員4～6人，其中至少1人為社工(康復)專業(yè)人員。從當下的情況來看，街居工療站專職工作人員多是1～3人，一般由外聘人員組成，為了節(jié)省開支，聘用退休人員，這些人員很不穩(wěn)定，流失量加大，流動速度加快，有的工作不到1個月就離崗，使工療站的業(yè)務水平和康復質量長期處于低水平狀態(tài)。

(四)學員文化程度偏低

很多工療站的學員年齡結構差距比較大，從18歲到60多歲不等，文化程度也是參差不齊，從小學到大學不等(見圖2);學員中有些是智障人士，有些是精神病人。因此，工療站如何做到因人而異、分類施教，這些都是一個挑戰(zhàn)。

調(diào)查數(shù)據(jù)顯示①廣州市社情民意中心:《廣州市殘疾人抽樣調(diào)查》，2009年5月。，在受訪殘疾人中，多數(shù)受教育程度為中學，其中初中和高中學歷各占三成左右;擁有大專學歷的有6.1%，本科及以上學歷的有2.0%;只有小學文化程度的占17.1%，另有8.1%沒有上過學(見圖2)。

圖2 受訪殘疾人的受教育狀況

沒受過正式教育的殘疾人中，在問及沒有上學的原因時，五成四的人表示是由于“身體狀況不方便”，26.4%的人認為是“沒有適合的學?！保?2.5%的人說“上課和考試有障礙”，11.1%的人是由于“經(jīng)濟不允許”，另有近兩成的人出于其他原因(見圖3)。

圖3 受訪殘疾人沒有上學的原因

(五)師資結構不合理

康園工療站的工作人員少且結構不合理。第一，工作人員與服務對象嚴重不匹配，師資知識結構極不合理，工療站普遍缺乏營養(yǎng)、醫(yī)療、心理、社工方面的老師。管理人員少，特別是社工專職人員不到1%。專職人員不到位、不穩(wěn)定，嚴重妨礙了服務水平的提升。按要求，康復中心應當配備康復治療師和職業(yè)指導師，但是由于資金所限和受編制的制約，這些人員都很缺乏。第二，文化程度不高，多數(shù)老師是沒有正規(guī)學歷或專業(yè)職稱，更沒有經(jīng)過嚴格的專業(yè)培訓。

(六)缺乏分類工療

很多工療站因為各種原因，未根據(jù)性別、年齡、患病輕重程度、文化程度等對殘疾人進行分類，進行有針對性的康復治療，而是不管什么樣的工療人員都做同樣的康復治療，這就使得一些有能力回歸社會的人員沒有被發(fā)掘出來，治療效果打折扣，服務質量很難上水平。

(七)服務效率不高

目前工療站尚處于“護殘所”“托殘院”狀態(tài)，不能滿足殘疾人的根本需要，更難體現(xiàn)服務效率。特別是在經(jīng)濟物質條件還有困難的時期，工療站殘疾人服務如何發(fā)揮真正作用，迫切需要社會工作的介入。因為社會工作方法與技巧的運用，可以使現(xiàn)有資源最大化地發(fā)揮作用。

(八)相關政策滯后

相關政策滯后主要表現(xiàn)在兩個方面，即:殘疾人工療站事業(yè)滯后于地方經(jīng)濟社會發(fā)展水平;殘疾人工療站政策又滯后于地方社會發(fā)展要求。這說明殘疾人工療站事業(yè)的任務還很艱巨。由于政策的滯后，使得工療站工作缺乏實質性的支持，因此工療站工作的效率有待于進一步提高。

廣州街居各級政府及有關部門雖然高度重視工療站的建設和管理，但大多停留在口號上，經(jīng)濟投入不足，有關精神沒有得到有效落實，缺乏實質性的支持。第一，行政協(xié)調(diào)不力，主管部門和相關部門的職責不明確是政府的支持不夠的重要表現(xiàn)。第二，資金投入不到位。第三，工療站的市場準入機制不健全，導致很多不符合條件，沒有資質的“工療站”大量出現(xiàn)，一方面，影響了精神、智力殘疾人的康復，另一方面導致政府的有限資金分散化，真正需要資金扶持的工療站卻沒有得到資助，制約了康復治療水平的提高。只有政府真正重視工療站的工作，把各項工作落到實處，工療站才能走上良性發(fā)展的軌道。

三、建構街居工療站社工服務與管理新機制新方法

基于廣州市殘疾人政策結構的視角，我們建議政府與社會應從資金供給支持政策、需求支持政策和匹配支持政策三個方面對殘疾人事業(yè)發(fā)展給予政策支持，建構殘疾人工療站社會工作服務支持體系，即殘疾人社會工作支持體系、殘疾人社會政策支持體系、殘疾人社會發(fā)展支持體系(見圖4)。

圖4 建構殘疾支持政策與支持體系

針對目前工療站專業(yè)社工不足的現(xiàn)實，必須大力推進社會工作職業(yè)化進程?！敖ㄔO宏大的社會工作人才隊伍”，建立健全以培養(yǎng)、評價、使用、激勵為主要內(nèi)容的政策措施和制度保障，確定殘疾人社會工作職業(yè)規(guī)范和從業(yè)標準，加強專業(yè)培訓，提高殘疾人社會工作人員職業(yè)素質和專業(yè)水平。

與此同時，還必須提高社會對殘疾人社會工作專業(yè)及職業(yè)的認同度，健全殘疾人社會工作職業(yè)制度體系，明確殘疾人社會工作者(人才)的崗位設置，讓更多的專職社工進入工療站為殘疾人服務。

(一)街居工療站社工崗位實施原則

選擇工療站較為集中、殘疾人較多、問題較突出、人力物力資源較豐富的工療站作為設置社工崗位的試點單位，分步實施街居工療站社會工作者介入計劃，環(huán)境、條件和時機成熟后推廣。

第一，政府購買原則。工療站設崗主要是以政府購買服務的方式，由政府職能部門組織實施。

第二，街居配套原則。凡是以政府購買服務的崗位，街居基層政府要予以一定的人力、財力和物力的配套。

第三，財政分攤原則。殘疾人社會工作者崗位所需費用，采取市、區(qū)、街三級按比例分攤。

第四，公平公正原則。殘疾人是當今社會最大的弱勢群體，他們是生存與發(fā)展能力極差的群體，他們能否享有公共服務均等權利，公平公正原則尤其重要。

第五，效果評估原則。殘疾人社會工作通過社會服務機構招標方式，檢驗社會工作者服務的效率看殘疾人需求滿足程度如何，是通過評估來檢驗、評判的。

(二)社會工作介入工療站的有效機制

殘疾人社會工作是圍繞殘疾人及殘疾人家庭、群體以及相關的社會組織和社區(qū)開展的專業(yè)性助人活動，社會工作者除了運用個案工作、小組工作和社區(qū)工作方法外，還做個案管理、方案評估和研究工作。具體而言，殘疾人社會工作就是要通過研究與分析殘疾人心理、社會方面的問題，幫助殘疾人克服在康復、教育、就業(yè)、婚姻家庭生活、社會文化生活和環(huán)境方面遇到的障礙。社會工作介入殘疾人工作需要系列機制保障，從而進一步提高工療站服務質量。

第一，購買機制。殘疾人要有體面地勞動、有尊嚴地生活，需要政府提供更多的公共服務質量。針對目前工療站的多元訴求，政府應大膽探索政府購買服務的運作模式，政府按服務項目，以購買服務的方式解決問題。即國家政府將社會保障的一部分功能、職責讓渡給社會，由社會組織去承擔。通過對有關殘疾人社會服務的內(nèi)容進行項目招標，把殘疾人的社會工作委托給專業(yè)性的社團組織，由它進行社會化、專業(yè)化、職業(yè)化的運作，而政府進行協(xié)調(diào)、監(jiān)督、評估，從而使殘疾人獲得專業(yè)、高效的社會服務。

第二，服務機制。擴寬工療站社工服務渠道，工療站可以與設置有社會工作專業(yè)的高校合作，讓社工專業(yè)學生去工療站實習，他們?yōu)椤肮く熣尽钡陌l(fā)展提供了相對專業(yè)的服務，也解決了工療站專業(yè)人員的不足。在“工療站”經(jīng)費緊張的情況下，與高校的合作，可以降低“工療站”的服務成本。

第三，激勵機制。工療站殘疾人社會工作并非完全是政府的事情，它是我們在整個經(jīng)濟和社會發(fā)展中的社會福利政策的一個體現(xiàn)。鼓勵社會力量參與工療站殘疾人社會事業(yè)，引入社會資金，培育民間非營利機構，建構激勵機構，為街居工療站殘疾人服務。

第四，就業(yè)機制。工療站的服務除了必要的身體理療、娛樂之外，還應該促進殘疾人的就業(yè)服務，以職業(yè)重建為中心，讓他們認識到自己的勞動價值。殘疾人的職業(yè)重建要針對殘疾人的個別狀況，由工療站的社會工作者協(xié)助擬定個別的就業(yè)服務計劃，包括輔導殘疾人參加職業(yè)能力測評、進行工作配對分析、協(xié)助參加職業(yè)鍛煉，擬定職業(yè)重建計劃、輔導安置就業(yè)、結合崗位再設計方案使他們適應工作環(huán)境與發(fā)揮工作能力等，為需要就業(yè)服務或職業(yè)方面的支持的殘疾人提供服務。殘疾人職業(yè)重建的服務內(nèi)容包括向殘疾人提高就業(yè)信心、就業(yè)能力以及適應能力等。具體包括:做好殘疾人的就業(yè)準備，對于殘疾人進行相關基礎訓練;協(xié)助殘疾人就業(yè)調(diào)適、訓練與進修，取得相關學校的相關職業(yè)的結業(yè)文憑;提供社會支持，協(xié)助殘疾人維持或獲得勞動崗位，讓他們早日回歸社會。

(三)社會工作介入工療站的有效方法

工療站殘疾人社會工作介入新方法主要有:(1)殘疾人個案工作方法。深入探索個人和家庭的需求，量體裁衣擬定工作方案，并與殘疾人一起實施方案，在實施過程中社工提供支持和幫助。(2)殘疾人小組工作方法。把有相同類別殘疾人、相同殘疾程度的人和相似需求的殘疾人聚集在一起，組成一個小組，提供分類指導、分組活動、分層交往、分組學習、分區(qū)就業(yè)等。(3)殘疾人社區(qū)工作方法。注重從較為宏觀的層面評估殘疾人群體的需求，制訂工作方案，解決并消除工療站殘疾人的各種問題，提供良好的康復和發(fā)展機會。

(四)社會工作介入工療站的新任務

第一，調(diào)查分析工療站殘疾人問題。殘疾人項目策劃的實質步驟是從殘疾人問題的調(diào)查分析開始的。殘疾人社會政策和社會服務項目的一個重要流派是強調(diào)解決殘疾人中存在的問題，通過社會政策和社會服務項目來解決殘疾人群體面臨的共同問題。

第二，界定工療站殘疾人需求和目標。尋求到殘疾人的問題之后是分析殘疾人群體的需求和計劃要達到的目標。界定殘疾人群體的需求包括兩個部分:一是殘疾人群體的條件，誰具有什么樣的條件是該服務的群體;二是殘疾人群體的需求，根據(jù)布雷德肖(J.Bradshaw)的劃分，需求分規(guī)定性需求(由專家或社會所確定的需求)、自覺性需求(自己覺察的需求)、要求性需求(透過行動去表達的需求)、比較性需求(與某一標準比較時出現(xiàn)的差距所表達的需求)。當然，在殘疾人服務項目中，關鍵是界定清楚殘疾人群體需求的性質、滿足手段和數(shù)量等。界定了殘疾人群體的需求，然后是分析服務方案要實現(xiàn)的目標，通常表現(xiàn)為在多大程度上，通過什么手段去滿足殘疾人群體的需求，解決他們的問題。

第三，摸清工療站社工可動員的資源。摸清工療站所擁有的和可以動員的資源，使之充分有效地運用到工療站殘疾人服務項目上。一個機構會有很多服務項目，為了新的服務項目需要多少資源，已經(jīng)有多少資源，有幾種資源籌集方式，可以籌集到多少資源等。這都是社會工作者必備的素質和能力。

第四，優(yōu)選工療站服務方案。工療站每一項活動的開展，社會工作者都要根據(jù)不同的情境，預設幾個服務方案，包括各個方案的資源投入、產(chǎn)出形式和產(chǎn)出數(shù)量以及受環(huán)境因素的波動概率等，通過與站管理人員和督導共同商討，然后進行成本收益分析、風險敏感分析，選擇一個成效高、風險敏感度低的方案。

第五，測試和調(diào)整工療站方案。在選擇出工療站優(yōu)秀方案后，還要有一個小規(guī)模、小范圍的測試，評價方案的實際運行情況，作出調(diào)整，才能正式推行。

第六，執(zhí)行工療站優(yōu)選方案。根據(jù)工療站預定的計劃，社會工作者組織實施方案，通常包括工作的指揮布置、人事的激勵、工作進度的監(jiān)測、工作質量的控制和服務對象的意見調(diào)查等任務。

第七，完善工療站服務方案。方案的反饋、調(diào)整也可以說是方案執(zhí)行過程中的一個程序，是社會工作者把工療站對工作進度、工作質量和服務對象的意見調(diào)查，及時反饋給決策部門，調(diào)整、完善服務方案，保證服務成效最佳。

第八，評估工療站服務方案。在工療站服務方案執(zhí)行階段或結束時，對工療站服務方案進行評估，以評價工作成效、資源消耗、相關的社會影響，對相關工作人員進行激勵。評估分工療站工作投入評估、工作產(chǎn)出評估、工作成效評估等。

［1］謝建社.用機制保障殘疾人的尊嚴［J］.殘疾人研究，2010(2).

［2］謝建社.社會工作嵌入殘疾人婦女工作的路徑［J］.殘疾人研究，2011(4).

［3］賈西津.誰能決定工療站的命運［J］.社區(qū)，2005(19).

［4］李偉梁.社區(qū)資源整合略論［J］.重慶郵電大學學報(社會科學版)，2010(4):125.