芻議地方國(guó)庫現(xiàn)金管理

楊幼玲

一、國(guó)庫管理的提出背景

國(guó)庫現(xiàn)金是指已繳入國(guó)庫，但暫未實(shí)現(xiàn)或尚未流出國(guó)庫賬戶的財(cái)政性資金。它是政府預(yù)算在執(zhí)行過程中，因各項(xiàng)預(yù)算收支不是以均衡速度流入流出國(guó)庫，致使國(guó)庫收入和支出的現(xiàn)金流在時(shí)間上不能完全匹配，加上預(yù)算實(shí)際執(zhí)行數(shù)和計(jì)劃數(shù)本身存在差異，當(dāng)出現(xiàn)超支、減支、收入入庫進(jìn)度快于計(jì)劃或支出進(jìn)度滯后于計(jì)劃等情況時(shí)，就會(huì)出現(xiàn)國(guó)庫資金余額，這就是我們通常所說的國(guó)庫現(xiàn)金存量，又稱庫底資金。國(guó)庫現(xiàn)金存量管理分廣義和狹義，我們這里僅指狹義的國(guó)庫現(xiàn)金存量管理，即對(duì)央行國(guó)庫庫存現(xiàn)金的運(yùn)作和管理。它是政府為了確保最有效地使用國(guó)庫閑置現(xiàn)金并獲取最大收益的全部行為。

2014年8月31日審議通過的《新預(yù)算法》第五十九條中明確提出“各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)本級(jí)國(guó)庫的管理和監(jiān)督，按照國(guó)務(wù)院的規(guī)定完善國(guó)庫現(xiàn)金管理，合理調(diào)節(jié)國(guó)庫資金余額”，這為地方開展國(guó)庫現(xiàn)金管理提供了法律保障。目前，各地開展地方國(guó)庫現(xiàn)金理的呼聲也越來越高，實(shí)施地方國(guó)庫現(xiàn)金管理成為發(fā)展的必然趨勢(shì)。由于國(guó)庫庫存資金具有公共屬性，安全性和保證支付是其基本要求，如何在保證安全和流動(dòng)性的前提下實(shí)現(xiàn)保值增值是國(guó)庫現(xiàn)金管理的首要原則。

二、地方國(guó)庫開展國(guó)庫現(xiàn)金管理的實(shí)現(xiàn)途徑

筆者認(rèn)為地方國(guó)庫現(xiàn)金管理可對(duì)以下幾種對(duì)象進(jìn)行投資。

1、商業(yè)銀行三個(gè)月的定期存款業(yè)務(wù)。

利用庫存現(xiàn)金余額在全年分段表現(xiàn)特點(diǎn)進(jìn)行操作管理。選擇資產(chǎn)質(zhì)量較好、資金實(shí)力較強(qiáng)、商業(yè)信譽(yù)較好的商業(yè)銀行開展三個(gè)月的定期存款。考慮到存款利率具有一定的上浮空間，如果采取協(xié)議定價(jià)，收益會(huì)更高。

2、短期資金拆借業(yè)務(wù)。

如果當(dāng)?shù)亟鹑跈C(jī)構(gòu)有短期資金需求，可通過協(xié)商，將財(cái)政多余資金適當(dāng)向金融機(jī)構(gòu)開展短期資金拆借。

3、購買短期政府債券業(yè)務(wù)。

短期政府債券主要有國(guó)庫券和公債等，發(fā)行的主體是政府，具有信譽(yù)好、風(fēng)險(xiǎn)小、流動(dòng)性強(qiáng)，抵押代用率高等特點(diǎn)。如果庫存余額能夠保持一個(gè)經(jīng)常性且相當(dāng)高的余額的話，可適當(dāng)投資1年期的國(guó)債。通過購買短期政府債券，間接投資國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，既減少了國(guó)家財(cái)政的利息負(fù)擔(dān)，又直接刺激了全社會(huì)投資，并可使國(guó)庫現(xiàn)金管理與國(guó)債余額管理有機(jī)結(jié)合，平衡年內(nèi)季節(jié)性國(guó)庫收支余缺，實(shí)現(xiàn)政府籌資成本最小化，投資回報(bào)最大化。

4、購買銀行短期穩(wěn)健型理財(cái)產(chǎn)品業(yè)務(wù)。

各商業(yè)銀行推出一系列穩(wěn)健型投資理財(cái)產(chǎn)品，從中選擇信譽(yù)好、風(fēng)險(xiǎn)小、流動(dòng)性強(qiáng)的產(chǎn)品進(jìn)行短期投資，既減少了國(guó)家財(cái)政的利息負(fù)擔(dān)，又間接增加了社會(huì)流通中的資金，并可使國(guó)庫現(xiàn)金管理與國(guó)債余額管理有機(jī)結(jié)合，平衡年內(nèi)季節(jié)性國(guó)庫收支余缺，通過一系列投資組合使得國(guó)庫存款使用效率最大化。

三、地方國(guó)庫開展國(guó)庫現(xiàn)金管理可能面臨的風(fēng)險(xiǎn)和應(yīng)對(duì)措施

（一）主要風(fēng)險(xiǎn)

（1）流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)

由于現(xiàn)階段我國(guó)國(guó)庫現(xiàn)金管理操作主要涉及到商業(yè)銀行定期存款、理財(cái)?shù)龋虼?，流?dòng)性風(fēng)險(xiǎn)主要包括：庫存資金不能隨時(shí)滿足財(cái)政支出和投放的國(guó)庫現(xiàn)金不能迅速回流國(guó)庫兩個(gè)方面。

（2）管理風(fēng)險(xiǎn)

在地方國(guó)庫現(xiàn)金管理過程中，由于規(guī)章制度不健全、內(nèi)部管理機(jī)制不完善或者內(nèi)部人員風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)薄弱等原因形成的資金損失隱患和可能發(fā)生的其他潛在危險(xiǎn)。

（3）對(duì)沖貨幣政策風(fēng)險(xiǎn)

地方國(guó)庫資金通過現(xiàn)金管理運(yùn)作會(huì)使國(guó)庫資金從中央銀行向商業(yè)銀行產(chǎn)生凈流出，使國(guó)庫資金發(fā)揮了基礎(chǔ)貨幣的作用流入市場(chǎng)，再加上商業(yè)銀行信貸投放產(chǎn)生的貨幣乘數(shù)效應(yīng)，會(huì)進(jìn)一步增加貨幣市場(chǎng)流動(dòng)性，在遇到緊縮貨幣政策時(shí)會(huì)產(chǎn)生“投放貨幣”的作用，同時(shí)存款到期資金回流國(guó)庫，則會(huì)產(chǎn)生“回收貨幣”的作用。

（二）應(yīng)對(duì)措施

（1）流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)控制措施

一是本級(jí)地方國(guó)庫現(xiàn)金管理操作初期，應(yīng)以試點(diǎn)為主，嚴(yán)格控制操作規(guī)模，可采取對(duì)前一年度庫存增量部分進(jìn)行操作，在充分考慮財(cái)政預(yù)算收支計(jì)劃的基礎(chǔ)上，按增量庫存的一定比例進(jìn)行國(guó)庫現(xiàn)金商業(yè)銀行定期存款操作。二是豐富商業(yè)銀行定期存款結(jié)構(gòu)，分散庫款回收流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)。如對(duì)存款期限進(jìn)行合理組合，采用一年期定期存款與6個(gè)月、3個(gè)月定期存款相結(jié)合的方式，增加1天與7天的通知存款，增強(qiáng)國(guó)庫現(xiàn)金商業(yè)銀行存款回收流動(dòng)性。

（2）管理風(fēng)險(xiǎn)控制措施

地方財(cái)政與人民銀行應(yīng)聯(lián)合制定本級(jí)國(guó)庫現(xiàn)金管理暫行辦法，與參與地方國(guó)庫現(xiàn)金管理的商業(yè)銀行簽訂國(guó)庫現(xiàn)金管理商業(yè)銀行定期存款主協(xié)議。通過上述制度明確本級(jí)國(guó)庫現(xiàn)金管理中財(cái)政、國(guó)庫部門的職責(zé)劃分，協(xié)調(diào)機(jī)制及財(cái)政、國(guó)庫、中標(biāo)商業(yè)銀行在現(xiàn)金管理中的權(quán)力和義務(wù)。在完善制度建設(shè)的同時(shí)還應(yīng)構(gòu)建自控、互控、監(jiān)控防線建立相關(guān)部門和相關(guān)崗位之間相互監(jiān)督制約的工作機(jī)制。

（3）貨幣政策風(fēng)險(xiǎn)防范措施

地方國(guó)庫現(xiàn)金管理的操作方向相對(duì)單一，因此其操作勢(shì)必會(huì)釋放一定的流動(dòng)性。但是否一定會(huì)產(chǎn)生與宏觀調(diào)控不一致的政策風(fēng)險(xiǎn)，不能一概而論，主要做好以下兩個(gè)方面：一是參照國(guó)庫現(xiàn)金管理相關(guān)規(guī)定，國(guó)庫與同級(jí)財(cái)政部門建立協(xié)調(diào)機(jī)制.包括季度、月度例會(huì)制度以及在每次操作前針對(duì)地區(qū)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)進(jìn)行必要的溝通，明確操作時(shí)機(jī)和規(guī)模。二是加強(qiáng)縱向聯(lián)系，每次地方國(guó)庫現(xiàn)金管理運(yùn)作前均報(bào)人民銀行總行備案。每次操作后，及時(shí)向人民銀行總行報(bào)送操作規(guī)模、存款期限等相關(guān)要素。