法治視野下的我國(guó)政府垂直管理制度改革研究

王霽霞

（北京科技大學(xué) 文法學(xué)院，北京 100083）

一、我國(guó)政府垂直管理制度的現(xiàn)狀及存在問題

我國(guó)政府垂直管理制度的產(chǎn)生基于現(xiàn)有條塊關(guān)系在現(xiàn)實(shí)中帶來的中央政令不暢、地方保護(hù)主義嚴(yán)重等問題。為了避免部分政府職能受到地方保護(hù)主義影響，強(qiáng)化中央政策的執(zhí)行力，在一些重要的宏觀調(diào)控部門、市場(chǎng)執(zhí)法或監(jiān)督部門實(shí)行中央垂直管理，讓條條得以擺脫地方約束獨(dú)立行使職權(quán)。1994年分稅制改革后成立了首個(gè)垂直管理部門——國(guó)家稅務(wù)總局。此后，中國(guó)人民銀行、海關(guān)總署、銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)等職能部門陸續(xù)從地方政府序列中剝離，成為獨(dú)立垂直的縱向體系。發(fā)展到今天，垂直的部門或業(yè)務(wù)越來越多，從類型上看包括三類：一類是整體機(jī)構(gòu)垂直型，即整個(gè)機(jī)構(gòu)完全垂直、隸屬于上級(jí)政府職能部門，改變?cè)毮懿块T的行政隸屬關(guān)系，使之從地方政府序列中退出，成為上級(jí)主管部門的分支機(jī)構(gòu)或派出機(jī)構(gòu)，[1]典型如國(guó)家稅務(wù)總局與各地分局、海關(guān)總署、中國(guó)人民銀行等。第二類是部分業(yè)務(wù)垂直型，即整個(gè)機(jī)構(gòu)仍然按“條塊關(guān)系”設(shè)置，下級(jí)政府職能部門受同級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)，但其中某一項(xiàng)或幾項(xiàng)專門業(yè)務(wù)直接歸屬上級(jí)政府職能部門的對(duì)口機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)，如公安部出入境管理局與下屬出入境邊檢總站。第三類是監(jiān)察督辦垂直型，既無機(jī)構(gòu)也無業(yè)務(wù)垂直，而是為了監(jiān)督地方或保證上級(jí)政策執(zhí)行而專門設(shè)置派駐地方工作的上級(jí)職能部門的人員，典型如審計(jì)署派往各地的特派員。

我國(guó)中央政府的三類垂直管理制度具體見表一。其中垂直強(qiáng)度從整體機(jī)構(gòu)垂直型到部分業(yè)務(wù)垂直型，再到監(jiān)察督辦垂直型呈現(xiàn)出逐步減弱的趨勢(shì)。此外，省級(jí)垂直管理制度還包括工商系統(tǒng)，市級(jí)垂直管理制度中部分省還試點(diǎn)了環(huán)境保護(hù)部門的垂直管理，①如陜西省是全國(guó)最早推行市以下環(huán)境保護(hù)部門垂直管理制度的省。表一僅列舉中央層面的垂直管理制度②中央與省的條塊關(guān)系是我國(guó)條塊關(guān)系的主旋律，是其他層級(jí)條塊關(guān)系產(chǎn)生的淵源，在此基礎(chǔ)上形成的條塊關(guān)系的各種表現(xiàn)形式也是最完整最典型的，因此，本文重點(diǎn)分析中央與省的垂直管理制度。參見馬力宏：《論政府管理中的條塊關(guān)系》，《政治學(xué)研究》1998年第4期。。

表一 我國(guó)中央政府垂直管理類型

垂直管理制度的優(yōu)點(diǎn)非常明顯，通過強(qiáng)化上下級(jí)職能部門的縱向關(guān)系，保證地方職能部門不受地方政府的干擾，保證了中央政令的統(tǒng)一與暢通，對(duì)遏制地方保護(hù)主義起到了明顯的作用。但垂直管理不是包治百病的良藥，垂直管理無法一勞永逸地解決我國(guó)政府體制中條塊關(guān)系的矛盾。垂直管理在實(shí)踐中也存在越來越多的問題，主要包括：

第一，垂直管理制度加劇部門利益，使政府職能進(jìn)一步分化與零散化。垂直管理制度使垂直管理部門從地方政府剝離之后，不受地方人事、財(cái)政等的控制，獨(dú)立于地方政府行使權(quán)力，容易只考慮部門利益，不考慮地方利益與發(fā)展，進(jìn)一步強(qiáng)化在現(xiàn)實(shí)中已經(jīng)非常突出的部門利益問題。同時(shí)，由于垂直管理部門不受地方政府領(lǐng)導(dǎo)，而垂直管理部門又遠(yuǎn)離上級(jí)部門，在監(jiān)管不到位的情況下容易滋生腐敗。

第二，垂直管理導(dǎo)致各自為政，加劇了條塊之間的利益沖突。我國(guó)政府體制中的條塊利益沖突已經(jīng)較為嚴(yán)重，垂直管理制度使垂直部門向上負(fù)責(zé)，在具體施政過程中，容易形成各自為政的局面。一些垂直管理部門以服從上級(jí)業(yè)務(wù)主管部門的命令為由，拒絕為地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)服務(wù)，制定的政策脫離當(dāng)?shù)氐膶?shí)際。一些地方政府也以垂直管理部門對(duì)所管轄事務(wù)負(fù)責(zé)為由，不支持、不配合垂直管理部門的市場(chǎng)監(jiān)管和行政執(zhí)法活動(dòng)，在決策過程中聽不進(jìn)垂直管理部門的意見、建議。[1]垂直管理部門過分強(qiáng)調(diào)部門利益，地方政府強(qiáng)調(diào)自己利益時(shí)，各自利益的驅(qū)動(dòng)形成了兩種相對(duì)端點(diǎn)的偏向已經(jīng)成為較為普遍的現(xiàn)象，進(jìn)一步加劇了下級(jí)垂直管理部門與同級(jí)地方政府的矛盾與利益沖突。[2]

第三，損害了地方政府職能的完整性，如果不加限制增設(shè)垂直管理部門則地方政府存在被架空的可能性。地方政府組織體系的健全、部門配置的完整是保證其履行公共管理職責(zé)的制度前提。過多的職能部門被“垂直”、劃歸上級(jí)管轄，勢(shì)必帶來地方政府組織功能的殘缺，造成本級(jí)政府的一些職能被架空，對(duì)地方事務(wù)的調(diào)控能力也受到削弱。[2]從實(shí)踐效果來看，政府垂直管理在客觀上壓縮了地方政府的權(quán)力范圍，地方政府的執(zhí)法積極性和行政能力受到較大影響。[3]

二、我國(guó)政府垂直管理制度的改革方案及認(rèn)同度分析

（一）垂直管理制度的改革方案設(shè)計(jì)。

針對(duì)我國(guó)政府垂直管理制度的現(xiàn)狀及問題，學(xué)者們從不同的角度給出解決和完善的思路、方案，主要包括：一是嚴(yán)格限制與逐步取消垂直管理的范圍，將垂直管理的業(yè)務(wù)劃歸地方，尋求新的有效的中央對(duì)地方的控制手段。因?yàn)閺陌l(fā)展趨勢(shì)來看，地方自治自主的全球化潮流勢(shì)不可擋，各國(guó)、各地區(qū)立法對(duì)此都十分重視，[3]垂直業(yè)務(wù)的范圍應(yīng)當(dāng)是嚴(yán)格限制或逐步減少的，尤其是整體機(jī)構(gòu)的垂直方式。在人的途徑之外尋求新的控制手段是確保中央對(duì)地方控制的必然要求。二是根據(jù)業(yè)務(wù)范圍占有的空間來劃定垂直管理的范圍，凡事務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)或管理、實(shí)施涉及全國(guó)或數(shù)省、自治區(qū)、直轄市者，應(yīng)由中央政府機(jī)構(gòu)及其派出機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)；凡事務(wù)的管理或?qū)嵤﹥H涉及某一行政區(qū)域的，則應(yīng)歸該行政區(qū)域內(nèi)的地方政府負(fù)責(zé)。[4]三是保留現(xiàn)有的垂直管理制度，但進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)垂直部門內(nèi)部的監(jiān)控制度，防止垂直部門內(nèi)部的腐敗。

根據(jù)學(xué)者們的研究及垂直管理制度的現(xiàn)狀、問題及改革方向，《法治視野下的政府權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制研究》課題組設(shè)計(jì)了幾種改革中央垂直部門的建議方案：第一種是保留現(xiàn)有的垂直部門不變，加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)控制度，以解決垂直管理部門內(nèi)部的腐敗問題；第二種是取消垂直管理，將垂直部門一律劃歸地方，同時(shí)，尋求新的中央對(duì)地方的控制方式，加強(qiáng)中央對(duì)地方的監(jiān)控，保證中央的政令暢通；第三種是對(duì)垂直部門進(jìn)行分類，重新劃定垂直管理的范圍，除必須由中央統(tǒng)一管理的事項(xiàng)設(shè)置垂直部門外，其他事項(xiàng)劃歸地方。課題組將上述幾種具體改革方案作為調(diào)查問題的選項(xiàng)，于2010年7月-10月在中央到地方四級(jí)政府2160名公務(wù)員之間進(jìn)行調(diào)研，①調(diào)研時(shí)間為2010年7月-10月；調(diào)研對(duì)象為中央與地方公務(wù)員共計(jì)2160名。中央公務(wù)員調(diào)查數(shù)據(jù)來自中央18個(gè)部委，每個(gè)部委30名，共540名；地方公務(wù)員數(shù)據(jù)來自廣西、貴州、河北、湖南、江西、內(nèi)蒙古、寧夏、山東、四川、西藏、新疆、重慶12個(gè)省級(jí)單位，且省、地市、縣三級(jí)地方公務(wù)員的調(diào)查數(shù)量基本相同，共計(jì)2160名。得到了對(duì)中央垂直部門改革方案意見的整體數(shù)據(jù)，如表二：

表二 （單選）當(dāng)前，中央垂直部門存在諸多爭(zhēng)議。以下對(duì)于改革中央垂直部門的建議，您認(rèn)為哪種比較合理？（整體數(shù)據(jù)）

（二）垂直管理制度改革方案的公務(wù)員認(rèn)同度調(diào)查。

1.中央與地方公務(wù)員對(duì)垂直管理制度改革方案的整體意見分析。

從表二的數(shù)據(jù)可以看出，支持比率最高的方案是“對(duì)垂直部門進(jìn)行分類，除必須由中央統(tǒng)一管理的事項(xiàng)設(shè)置垂直部門外，其他事項(xiàng)劃歸地方”，占56.9%；其次是“取消垂直管理，將垂直部門一律劃歸地方，同時(shí)，加強(qiáng)中央對(duì)地方的監(jiān)控，保證中央的政令暢通”，占25.8%。而對(duì)保留現(xiàn)有方案的支持率僅僅為16.1%。這一調(diào)查數(shù)據(jù)說明，現(xiàn)有垂直管理制度在中央與地方公務(wù)員心中存在較多不滿，整體性改革意愿較強(qiáng)。

2.不同層級(jí)政府公務(wù)員認(rèn)同度的比較分析。

我們將中央到地方四級(jí)政府公務(wù)員的認(rèn)同數(shù)據(jù)按政府層級(jí)進(jìn)行分類，得到不同層級(jí)政府公務(wù)員認(rèn)同度的比較數(shù)據(jù)：

從表三的數(shù)據(jù)可以看出，對(duì)保留現(xiàn)有垂直部門的方案，從中央到地方公務(wù)員呈現(xiàn)出隨著政府層級(jí)降低支持度不斷增加的趨勢(shì)。對(duì)取消垂直部門，將垂直部門劃歸地方，但通過其他方式增加中央對(duì)地方的監(jiān)控的方案，從中央到地方公務(wù)員則呈現(xiàn)出支持比率明顯增加的變化。尤其是將調(diào)查中層級(jí)最低的縣級(jí)政府與中央政府公務(wù)員進(jìn)行比較，縣級(jí)政府贊成取消垂直部門的比率幾乎是中央政府的兩倍。對(duì)在垂直部門內(nèi)進(jìn)行分類、重新劃定垂直范圍的方案，中央與地方公務(wù)員又呈現(xiàn)出隨政府層級(jí)增加而不斷遞減的規(guī)律。

3.中央與地方公務(wù)員認(rèn)同度的比較分析。

為了進(jìn)一步對(duì)不同政府層級(jí)公務(wù)員的認(rèn)同度進(jìn)行比較，我們將省級(jí)、市級(jí)、縣級(jí)地方政府公務(wù)員的數(shù)據(jù)進(jìn)行匯總，得到地方政府公務(wù)員的整體認(rèn)同度，與中央政府公務(wù)員的認(rèn)同數(shù)據(jù)進(jìn)行比較，得到表四：

表三 （單選）當(dāng)前，中央垂直部門存在諸多爭(zhēng)議。以下對(duì)于改革中央垂直部門的建議，您認(rèn)為哪種比較合理？（中央到地方四級(jí)政府?dāng)?shù)據(jù)比較）

表四 （單選）當(dāng)前，中央垂直部門存在諸多爭(zhēng)議。以下對(duì)于改革中央垂直部門的建議，您認(rèn)為哪種比較合理？（中央與地方公務(wù)員比較數(shù)據(jù)）

表五 （單選）當(dāng)前，中央垂直部門存在諸多爭(zhēng)議。以下對(duì)于改革中央垂直部門的建議，您認(rèn)為哪種比較合理？（不同地區(qū)地方公務(wù)員的比較數(shù)據(jù)）

從表四的數(shù)據(jù)可以看出，取消垂直部門的方案中央與地方公務(wù)員的意見與認(rèn)同度差異較大，地方公務(wù)員比中央公務(wù)員更傾向于取消垂直部門；而對(duì)垂直部門進(jìn)行重新劃定與分類的方案無論中央與地方公務(wù)員都是最高支持率的選項(xiàng)，但中央公務(wù)員的比率更高。至于保留現(xiàn)有垂直模式的方案，中央與地方政府公務(wù)員的支持率差別不大。

4.不同地區(qū)公務(wù)員認(rèn)同度的比較分析。

按照地方公務(wù)員所在地域，我們可以分為東部地區(qū)、中部地區(qū)與西部地區(qū)，①東部地區(qū)：河北、山東；中部地區(qū)：湖南、江西；西部地區(qū)：廣西、貴州、西藏、寧夏、四川、內(nèi)蒙古、新疆、重慶。得到不同地區(qū)地方公務(wù)員的比較數(shù)據(jù)，見表五：

從表五的數(shù)據(jù)可以看出，保留現(xiàn)有方案的支持率中部與東部地區(qū)較低，西部地區(qū)相對(duì)較高；而主張取消垂直管理，將垂直部門一律劃歸地方的方案則獲得西部地區(qū)支持率最高，為30.9%，中部地區(qū)其次，為26.6%，東部地區(qū)最低，為18.9%；主張對(duì)垂直部門重新分類，除必須由中央統(tǒng)一管理的事項(xiàng)設(shè)置垂直部門外，其他事項(xiàng)劃歸地方的方案，呈現(xiàn)出從東部、中部較高支持率，西部相對(duì)較低支持率的趨勢(shì)。

（三）調(diào)查結(jié)論。

通過中央與地方公務(wù)員對(duì)于中央垂直部門改革方案認(rèn)同度的數(shù)據(jù)分析，可以得出以下調(diào)查結(jié)論：第一，對(duì)垂直部門進(jìn)行分類，除必須由中央統(tǒng)一管理的事項(xiàng)設(shè)置垂直部門外，其他事項(xiàng)劃歸地方的方案獲得最高的支持度，表明對(duì)現(xiàn)有垂直管理制度的整體性改革意愿較強(qiáng)；第二，地方政府與中央政府公務(wù)員對(duì)垂直管理制度改革意見存在較大分歧，地方政府對(duì)中央設(shè)立垂直管理制度存在較大的抵觸心理，且抵觸程度隨政府層級(jí)降低而遞增，尤其是基層政府，取消垂直部門的意愿最為強(qiáng)烈；第三，地域與政府層級(jí)均為影響認(rèn)同度結(jié)果的有效變量，不同地域公務(wù)員的認(rèn)同數(shù)據(jù)存在較大差異，其中西部地區(qū)取消垂直部門的意愿較明顯。

三、對(duì)策建議

完善我國(guó)政府垂直管理制度必須將垂直管理制度放到法治視野與框架下進(jìn)行考量。所謂法治視野，即通過憲法、法律明確地方的法律地位，對(duì)中央與地方進(jìn)行法律分權(quán)，并通過憲政法治將對(duì)行為的法律控制方式納入中央對(duì)地方控制的經(jīng)常性手段之中。從法治視野下對(duì)我國(guó)政府垂直管理制度進(jìn)行完善主要包括以下內(nèi)容：

（一）垂直管理制度的完善與改革應(yīng)當(dāng)兼顧中央與地方的利益。

垂直管理制度的完善與改革首先應(yīng)當(dāng)兼顧中央與地方利益，不能完全只考慮中央利益。片面強(qiáng)調(diào)中央利益至上、忽視地方利益在實(shí)踐中往往造成中央政策與地方實(shí)際需求脫節(jié)，地方表面服從中央而實(shí)際通過種種方式化解或阻礙中央政策的執(zhí)行。[5]根據(jù)本課題的調(diào)查，地方政府與中央政府公務(wù)員對(duì)垂直管理制度的看法與意見是有較大差別的：地方政府對(duì)中央設(shè)立垂直管理制度存在較大的抵觸心理，尤其是基層政府，取消垂直部門的意愿比較強(qiáng)烈。在中央與地方存在較大利益與意見分歧的前提下，垂直管理制度的改革與完善應(yīng)當(dāng)更慎重、更全面考慮與平衡雙方利益，增加改革方案的認(rèn)同度與可行性。

（二）在憲政法治框架下建立分權(quán)為基礎(chǔ)的公法人制度，實(shí)現(xiàn)中央與地方的法律分權(quán)。

現(xiàn)有行政改革包括垂直管理制度的創(chuàng)設(shè)不是以法律的方式推進(jìn)，②也有部分以法律形式確定，如《中國(guó)人民銀行法》第十三條規(guī)定，中國(guó)人民銀行根據(jù)履行職責(zé)的需要設(shè)立分支機(jī)構(gòu)，作為中國(guó)人民銀行的派出機(jī)構(gòu)，并對(duì)分支機(jī)構(gòu)實(shí)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和管理。更多是以“三定規(guī)定”進(jìn)行垂直管理?！叭ㄒ?guī)定”主要包括職責(zé)調(diào)整、主要職責(zé)、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、人員編制、其他事項(xiàng)（即明確與有關(guān)部門的職責(zé)分工、部門派出機(jī)構(gòu)和直屬事業(yè)單位的機(jī)構(gòu)編制事宜等）、附則。其中垂直管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置一般在“其他事項(xiàng)”中規(guī)定。[6]大部分垂直管理是以“三定規(guī)定”為依據(jù)，而“三定規(guī)定”從效力層次來看只是國(guó)務(wù)院具體決定，比法律效力層次低。從憲政與法治的要求來看，垂直管理制度是關(guān)于中央與地方關(guān)系的重要制度，中央與地方關(guān)系應(yīng)建立在憲法基礎(chǔ)之上，中央與地方之間的權(quán)力配置應(yīng)該納入具有最高權(quán)威的憲法范圍之內(nèi)，離開憲法的規(guī)范和調(diào)整則是背離憲政和法治精神的。[3]從根本上說，我國(guó)行政改革一直未能取得突破性進(jìn)展的根本原因在于行政改革與法治的脫節(jié)，行政改革未能納入法治軌道，或者說未能用法治手段保障行政改革的推進(jìn)。[7]因此，應(yīng)當(dāng)在憲政法治框架下對(duì)中央與地方進(jìn)行法律分權(quán)，打破“職能同構(gòu)”，[8]改變現(xiàn)有行政改革停留在行政分權(quán)的狀態(tài)。通過借鑒大陸法系通行的公法人制度，肯定地方團(tuán)體公法上的主體資格，明確中央與地方權(quán)力的法律分配，真正實(shí)現(xiàn)國(guó)家直接行政向間接行政轉(zhuǎn)變，使縱向分權(quán)受到法律保障。具體縱向分權(quán)的層次，應(yīng)當(dāng)視具體情況進(jìn)一步研究確定。從世界范圍內(nèi)來看，縱向?qū)哟蔚墓ㄈ艘话惴譃閮蓚€(gè)或三個(gè)：國(guó)家—?。ù髤^(qū)、州）—市（縣）；或者國(guó)家—自治市（縣）。每個(gè)公法人在法律上是獨(dú)立的主體，獨(dú)自承擔(dān)法律責(zé)任，避免各個(gè)職能部門作為機(jī)關(guān)承擔(dān)責(zé)任導(dǎo)致責(zé)任碎片化、分散化，有利于強(qiáng)化政府整體的責(zé)任。

（三）對(duì)垂直范圍與類別根據(jù)業(yè)務(wù)與職能的性質(zhì)科學(xué)界定，合理運(yùn)用機(jī)構(gòu)與業(yè)務(wù)的垂直手段。

根據(jù)目前中央與地方關(guān)系現(xiàn)狀，短期內(nèi)完全取消政府垂直管理是不切實(shí)際的，只能嚴(yán)格限定和科學(xué)設(shè)定垂直管理的范圍。界定垂直管理范圍應(yīng)當(dāng)基于以下標(biāo)準(zhǔn)：首先，根據(jù)業(yè)務(wù)的范圍涉及的地域或事務(wù)占有的空間為依據(jù)來決定歸屬中央垂直管理或地方管理。凡事務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)或管理、實(shí)施涉及全國(guó)或數(shù)省、自治區(qū)、直轄市的，應(yīng)由中央政府機(jī)構(gòu)及其派出機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)；凡事務(wù)的管理或?qū)嵤﹥H涉及某一行政區(qū)域的，應(yīng)歸該行政區(qū)域內(nèi)的地方政府負(fù)責(zé)。[6]其次，從管理的成本角度考慮，由中央直接管理成本更低、更有效，或是由地方直接管理更經(jīng)濟(jì)，將作為劃分業(yè)務(wù)是垂直管理或地方管理的重要依據(jù)。根據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)對(duì)垂直管理與屬地管理的效用比較研究，只有在特定條件下即當(dāng)監(jiān)管任務(wù)相對(duì)容易考核和任務(wù)不完成會(huì)造成損失較大時(shí)，建立垂直管理體制才能解決地方政府干擾監(jiān)管機(jī)構(gòu)的問題。[9]再次，應(yīng)當(dāng)靈活運(yùn)用機(jī)構(gòu)垂直與業(yè)務(wù)垂直、授權(quán)監(jiān)督等不同的垂直類型，對(duì)由中央政府管轄但需要在地方執(zhí)行的事務(wù),從便利管理的原則出發(fā)，既可以設(shè)派出機(jī)構(gòu)或分支機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理，也可以依法授權(quán)地方政府的相應(yīng)部門管理。[6]此外，從發(fā)展趨勢(shì)來看，地方自治自主的全球化潮流勢(shì)不可擋，各國(guó)、各地區(qū)立法對(duì)此都十分重視，[3]垂直業(yè)務(wù)的范圍應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格限制，尤其是整體機(jī)構(gòu)的垂直方式。在人的途徑之外尋求新的控制手段是確保中央對(duì)地方控制的必然要求。

（四）建立中央對(duì)地方政府及職能部門行為的法律控制手段，彌補(bǔ)政治控制手段的不足。

垂直管理方式源于地方保護(hù)主義與中央政令不暢，但垂直管理方式本身仍然是傳統(tǒng)政治對(duì)人的控制方式。相比對(duì)人的控制方式，對(duì)行為的控制是一種更精細(xì)化、經(jīng)?；目刂剖侄?，如前文所述，是英、美、法、德等西方法治國(guó)家中央對(duì)地方行為的司法控制成為中央控制地方的有效手段，也是法治社會(huì)發(fā)展的必然趨勢(shì)。對(duì)人的控制與對(duì)行為的控制存在本質(zhì)的區(qū)別：對(duì)人的控制實(shí)質(zhì)是政治手段，作為日常性手段使用存在一定的不足，只能對(duì)人的整體性作出取舍，無法對(duì)人的行為進(jìn)行精細(xì)化控制；對(duì)行為的控制是法治社會(huì)的重要方式，是經(jīng)?？梢允褂玫某Ｒ?guī)方式，是一種精細(xì)化的控制。傳統(tǒng)社會(huì)依賴于人的控制手段的基礎(chǔ)在于效忠服從的倫理與社會(huì)一元利益的前提，在效忠倫理松動(dòng)社會(huì)利益不斷分化的今天，對(duì)人的控制手段逐步失去作用與效果，必須建立對(duì)行為的法律控制手段才能真正確保地方政府及職能部門的行為與中央一致。[10]具體來說，應(yīng)當(dāng)允許中央政府職能部門作為原告針對(duì)地方政府職能部門的違法行為提請(qǐng)有關(guān)機(jī)構(gòu)進(jìn)行審查，或者建立公務(wù)協(xié)助制度，享有權(quán)利的一方可以要求另一方給予公務(wù)協(xié)助，如果一方拒不履行協(xié)助義務(wù)則應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。[1]至于中央與地方法律爭(zhēng)議的糾紛解決機(jī)制應(yīng)當(dāng)另設(shè)，或由最高人民法院行政庭承擔(dān)，[11]或由國(guó)務(wù)院作為裁決機(jī)關(guān)，以及爭(zhēng)議的性質(zhì)和范圍應(yīng)當(dāng)歸屬行政訴訟范圍[11]或單獨(dú)的爭(zhēng)議類型，可以在借鑒國(guó)外公法秩序爭(zhēng)議或機(jī)關(guān)訴訟類型的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國(guó)國(guó)情進(jìn)行建構(gòu)。

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