讀《法律文件審查的公民啟動(dòng)研究》一書(shū)

聶佳龍

（江西師范大學(xué) 政法學(xué)院，江西 南昌 330022）

法律首要功能是造就一定的社會(huì)秩序?！爸挥挟?dāng)各種各樣的規(guī)則形成一個(gè)恰當(dāng)?shù)暮椭C整體時(shí)，它們才會(huì)有效地造就秩序，并抑制侵蝕可預(yù)見(jiàn)性和信心的任意性機(jī)會(huì)主義行為?！盵1]然而，在現(xiàn)實(shí)中，我國(guó)法律文件相互沖突與矛盾的問(wèn)題比較突出已是不爭(zhēng)的事實(shí)。這一問(wèn)題的存在無(wú)疑會(huì)導(dǎo)致法律制度無(wú)法造就出預(yù)期的秩序。因此，如何解決法律文件沖突與矛盾問(wèn)題就成為了一個(gè)亟需解決的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

對(duì)法律文件沖突與矛盾問(wèn)題的解決，按照想當(dāng)然的思路就是建立違憲審查制度。不能否認(rèn)，違憲審查制度是解決法律文件沖突與矛盾問(wèn)題的最佳方式。然而，在我國(guó)建立違憲審查因?yàn)檫€存有不少制度性障礙而成了一個(gè)久議無(wú)果的事情。季衛(wèi)東教授曾說(shuō)過(guò)：“不盲目追求某種唯一正確的目標(biāo)模式，而是力爭(zhēng)使現(xiàn)實(shí)可行的次優(yōu)選擇能夠得到最優(yōu)化的排列，以取得極充分的互補(bǔ)和乘積效果。換言之，不是無(wú)視迄今為止的制度變遷的路徑，恰恰相反，是要在過(guò)去的路徑中發(fā)現(xiàn)被忽略的岔道和隱蔽的出口，也就是要找到盲點(diǎn)并以此作為新的增長(zhǎng)點(diǎn)。”[2]因此，在當(dāng)前違憲審查制度久議無(wú)果而法律文件沖突與矛盾問(wèn)題又比較突出的社會(huì)語(yǔ)境下，與其花更多的精力來(lái)討論怎樣建立違憲審查問(wèn)題，還不如尋求一種切實(shí)可行的操作規(guī)則更能解決問(wèn)題。王春業(yè)教授的專(zhuān)著《法律文件審查的公民啟動(dòng)權(quán)》，為我們提供了一種有別于違憲審查但更能解決法律文件沖突與矛盾的思路，即賦予公民對(duì)法律文件審查的啟動(dòng)權(quán)。這一思路的提出，無(wú)疑對(duì)我國(guó)解決法律文件沖突與矛盾問(wèn)題具有重大的啟示意義。

一、該書(shū)的主要內(nèi)容概述

縱觀王春業(yè)教授的《法律文件審查的公民啟動(dòng)權(quán)》一書(shū)，該書(shū)主要研究的是公民啟動(dòng)。

公民啟動(dòng)是一種被動(dòng)審查方式，申言之，就是依法享有對(duì)法律文件審查的監(jiān)督機(jī)關(guān)依個(gè)人的申請(qǐng)而對(duì)法律文件進(jìn)行審查的方式。與公民啟動(dòng)相對(duì)的是國(guó)家機(jī)關(guān)啟動(dòng)。我國(guó)《立法法》第90條第1款與 《監(jiān)督法》第32條第1款分別規(guī)定：“國(guó)務(wù)院、中央軍事委員會(huì)、最高人民法院、最高人民檢察院和各省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)認(rèn)為行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例同憲法或者法律相抵觸的，可以向全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)書(shū)面提出進(jìn)行審查的要求，由常務(wù)委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)分送有關(guān)的專(zhuān)門(mén)委員會(huì)進(jìn)行審查、提出意見(jiàn)?！薄皣?guó)務(wù)院、中央軍事委員會(huì)和省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)認(rèn)為最高人民法院、最高人民檢察院作出的具體應(yīng)用法律的解釋同法律規(guī)定相抵觸的，最高人民法院、最高人民檢察院之間認(rèn)為對(duì)方作出的具體應(yīng)用法律的解釋同法律規(guī)定相抵觸的，可以向全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)書(shū)面提出進(jìn)行審查的要求，由常務(wù)委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)送有關(guān)專(zhuān)門(mén)委員會(huì)進(jìn)行審查、提出意見(jiàn)。”據(jù)此可知，國(guó)家啟動(dòng)就是前述兩部法律所列舉的國(guó)家機(jī)關(guān)認(rèn)為行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例同憲法或者法律相抵觸以及具體應(yīng)用法律的解釋同法律規(guī)相抵觸，向全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)書(shū)面提出進(jìn)行審查的要求，有權(quán)審查機(jī)關(guān)對(duì)法律文件進(jìn)行審查的方式。國(guó)家啟動(dòng)往往因?yàn)閲?guó)家機(jī)關(guān)不是執(zhí)法中的利益受損者而缺乏啟動(dòng)的積極性，而公民啟動(dòng)則不然。這是因?yàn)楣袷抢嬷苯雨P(guān)系人，當(dāng)其利益受到損害時(shí)，在追求自身利益的驅(qū)動(dòng)下具有較高的啟動(dòng)積極性。此外，因?yàn)楣袢藬?shù)眾多，他們可以更容易發(fā)現(xiàn)法律沖突與矛盾問(wèn)題。如果將公民啟動(dòng)的積極性與監(jiān)督審查機(jī)關(guān)的法定職責(zé)相結(jié)合，無(wú)疑會(huì)更有利于發(fā)揮我國(guó)現(xiàn)行法律文件監(jiān)督機(jī)制的作用。

盡管公民啟動(dòng)有著上述優(yōu)勢(shì)，但如果將其作為一項(xiàng)制度予以確立下來(lái)必然要面臨如何解決監(jiān)督審查機(jī)關(guān)由于人力、物力等有限的客觀條件無(wú)法處理過(guò)多的審查案件而導(dǎo)致審查效果難以實(shí)現(xiàn)的問(wèn)題。對(duì)于這一問(wèn)題，王春業(yè)教授認(rèn)為解決途徑就是科學(xué)合理設(shè)計(jì)啟動(dòng)制度，并進(jìn)一步指出在公民啟動(dòng)審查程序方面，該書(shū)設(shè)計(jì)了一套自下而上的受理審查模式。這一模式內(nèi)容是“讓法律文件的制定機(jī)關(guān)首先受理、先行審查、自我糾錯(cuò)，而上級(jí)監(jiān)督機(jī)關(guān)保持著對(duì)有錯(cuò)不糾的下級(jí)制定機(jī)關(guān)隨時(shí)追究其相應(yīng)法律法律責(zé)任的態(tài)勢(shì)，以此來(lái)督促其認(rèn)真地進(jìn)行自我糾錯(cuò)”。[3]

為了得出在我國(guó)應(yīng)該建立公民啟動(dòng)制度的結(jié)論，王春業(yè)教授從功能性分析、規(guī)范性分析和理論性分析分別論證了公民啟動(dòng)的必要性與可行性、我國(guó)法律法規(guī)對(duì)公民啟動(dòng)的規(guī)定及其不足以及公民啟動(dòng)的理論依據(jù)。如何構(gòu)建公民啟動(dòng)制度，王春業(yè)教授從公民啟動(dòng)權(quán)、啟動(dòng)條件、啟動(dòng)程序以及配套制度進(jìn)行了全面而深入的分析、闡述與研究。此外，該書(shū)綜合運(yùn)用了實(shí)證分析方法、比較分析方法等進(jìn)行論證，使論證更具有說(shuō)服力，更加深入。

二、該書(shū)的創(chuàng)新之處

如上所述，在當(dāng)前，花費(fèi)更多的的精力來(lái)討論怎樣建立違憲審查的啟動(dòng)問(wèn)題無(wú)助于解決法律沖突與矛盾的問(wèn)題。因此，尋求一種切實(shí)可行的操作規(guī)則來(lái)解決法律文件沖突與矛盾的問(wèn)題才是我們所更加關(guān)注的。德國(guó)學(xué)者黑塞曾指出：立法的主要任務(wù)就是通過(guò)基本權(quán)尤其的形式來(lái)實(shí)現(xiàn) “基本權(quán)所應(yīng)保障的生活領(lǐng)域與生活關(guān)系”。[4]于是解決法律文件沖突與矛盾問(wèn)題的規(guī)則建立必然涉及某一或某些權(quán)利的法律化。從這個(gè)角度看，王春業(yè)教授的《法律文件審查的公民啟動(dòng)》一書(shū)的創(chuàng)新之處主要是提出了通過(guò)公民啟動(dòng)解決法律文件沖突與矛盾問(wèn)題的思路以及新興權(quán)利公民啟動(dòng)權(quán)。

（一）公民啟動(dòng)可以解決法律文件沖突與矛盾問(wèn)題

目前，我國(guó)無(wú)論是中央立法還是地方立法，都賦予了一定級(jí)別的國(guó)家機(jī)關(guān)享有對(duì)法律文件審查的啟動(dòng)權(quán)利，由此建立起了法律文件監(jiān)督審查機(jī)制。但一方面因?yàn)閲?guó)家機(jī)關(guān)缺乏啟動(dòng)對(duì)法律文件審查的積極性，另一方面公民對(duì)法律文件審查的建議權(quán)卻又得到不重視，從而到了我國(guó)現(xiàn)有法律文件監(jiān)督審查制度沒(méi)有發(fā)揮出其應(yīng)有的作用。

王春業(yè)教授的《法律文件審查的公民啟動(dòng)研究》一書(shū)以“直接為法律實(shí)踐提供可據(jù)操作性的規(guī)則，解決現(xiàn)實(shí)中法律文件沖突與矛盾的突出問(wèn)題”[5]的姿態(tài)，提出了在現(xiàn)有體制下解決法律文件沖突與矛盾這一問(wèn)題方案和思路：公民啟動(dòng)。法律經(jīng)濟(jì)學(xué)代表人物波斯納曾提出了一個(gè)著名的命題：“如果市場(chǎng)交易成本過(guò)高而抑制交易，那么，權(quán)利應(yīng)賦予那些最珍視它們的人?！盵6]如果將立法看作是一個(gè)交易過(guò)程——國(guó)家將對(duì)賦予公民對(duì)法律文件審查的啟動(dòng)權(quán)利和維持現(xiàn)有的法律文件監(jiān)督審查機(jī)制之間的收益進(jìn)行比較，賦予公民對(duì)文件審查的啟動(dòng)的權(quán)利得到的收益要大于維持現(xiàn)有法律文件監(jiān)督審查機(jī)制得到的收益時(shí)，那么國(guó)家應(yīng)當(dāng)將對(duì)法律文件審查啟動(dòng)的權(quán)利賦予公民。對(duì)法律文件進(jìn)行審查，對(duì)于有權(quán)機(jī)關(guān)來(lái)說(shuō)是維護(hù)最多數(shù)人利益的公共事務(wù)，但對(duì)公民個(gè)人來(lái)說(shuō)則是維護(hù)自身利益的私人事務(wù)，從而導(dǎo)致有權(quán)機(jī)關(guān)對(duì)法律文件所涉及的利益的關(guān)切度要弱于公民。此外，有權(quán)機(jī)關(guān)容易受部門(mén)利益與地方利益的桎梏，從而不愿或不會(huì)主動(dòng)對(duì)行使法律賦予的權(quán)利對(duì)法律文件進(jìn)行監(jiān)督審查。而公民卻沒(méi)有這方面的顧慮。將對(duì)法律文件審查的啟動(dòng)權(quán)利賦予公民可以調(diào)動(dòng)公民積極性，從而激活現(xiàn)有的法律文件監(jiān)督機(jī)制。

“每種理論都有著程度不同的實(shí)踐抱負(fù)，盡管并非每種理論都必然成為行動(dòng)者有效的行動(dòng)理由和根據(jù)?！盵7]盡管當(dāng)前，公民啟動(dòng)沒(méi)有法律化、制度化，但讓我們認(rèn)識(shí)到了在現(xiàn)有體制下，可以解決法律文件沖突與矛盾的問(wèn)題。更重要的是，為我國(guó)解決法律文件沖突與矛盾的問(wèn)題提供了一種可行的思路。

（二）作為“新興”權(quán)利的公民啟動(dòng)權(quán)

眾所周知，要實(shí)現(xiàn)公民啟動(dòng)必須賦予公民對(duì)法律文件啟動(dòng)的權(quán)利。王春業(yè)教授在提出公民啟動(dòng)主張的同時(shí)首創(chuàng)了“公民啟動(dòng)權(quán)”概念。按照王春業(yè)教授的解釋?zhuān)駟?dòng)權(quán)實(shí)際上就是公民對(duì)法律文件審查的啟動(dòng)權(quán)，是指“普通公民認(rèn)為法律、法規(guī)、規(guī)章、司法解釋、規(guī)章以下的規(guī)范性文件等法律文件存在違憲、違法、相互沖突等問(wèn)題或在具體案件中因其違憲違法、相互沖突而侵犯了其合法權(quán)利或使其合法權(quán)利得不到保護(hù)等情形時(shí)，可向制定機(jī)關(guān)、法律監(jiān)督機(jī)關(guān)等相關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)申請(qǐng)審查，國(guó)家機(jī)關(guān)必須受理并依法作出審查結(jié)果，不得拒絕；如果啟動(dòng)者對(duì)審查機(jī)關(guān)的審查結(jié)果不服，可以行使依法請(qǐng)求進(jìn)一步救濟(jì)的法定權(quán)利?！盵8]

理論上講，從權(quán)利發(fā)展的社會(huì)形態(tài)看，公民啟動(dòng)權(quán)可以視為是一種“新興權(quán)利”。所謂新興權(quán)利，一般而言是指為人權(quán)所統(tǒng)攝的在一定程度上得到社會(huì)認(rèn)可但未被法律確認(rèn)或被保障的“權(quán)利束（叢）”。據(jù)此定義，我們可以得出判別新興權(quán)利的標(biāo)準(zhǔn)有三：為人權(quán)所統(tǒng)攝；在社會(huì)上得到一定程度的認(rèn)可；未被制度化、法律化。

由于公民啟動(dòng)權(quán)旨在維護(hù)人權(quán)不受侵害以及在侵害后能夠及時(shí)予以救濟(jì)，從而是在人權(quán)統(tǒng)攝之下的一種權(quán)利。在我國(guó)，雖然法律沒(méi)有明確賦予公民啟動(dòng)權(quán)，但不少地方的實(shí)踐中以不同的方式認(rèn)可了公民啟動(dòng)法律文件審查的權(quán)利。也就是說(shuō)，公民啟動(dòng)權(quán)在社會(huì)上得到了一定程度的認(rèn)可。我國(guó)現(xiàn)行法律僅僅賦予了普通公民對(duì)法律文件審查的建議的權(quán)利，并沒(méi)有賦予公民要求對(duì)法律文件審查的權(quán)利。因此，公民啟動(dòng)權(quán)是一種“新興權(quán)利”。

姚建宗教授認(rèn)為，任何“新興”權(quán)利在理論和實(shí)踐上都引領(lǐng)著舊有的權(quán)利在觀念和制度方面實(shí)現(xiàn)更新，在法律實(shí)踐中引領(lǐng)著法律權(quán)利實(shí)踐的進(jìn)步。[9]因此，公民啟動(dòng)權(quán)作為一種“新興”權(quán)利被王春業(yè)教授提出來(lái)，無(wú)疑會(huì)在理論上能夠引領(lǐng)著我國(guó)現(xiàn)有的對(duì)法文件啟動(dòng)權(quán)在觀念和制度方面實(shí)現(xiàn)更新。

縱觀全書(shū)，王春業(yè)教授運(yùn)用翔實(shí)的資料從多個(gè)角度論證公民啟動(dòng)可以解決法律文件沖突與矛盾問(wèn)題這一命題。同時(shí)為了公民啟動(dòng)可具有操作性，王春業(yè)教授緊密聯(lián)系我國(guó)實(shí)際情況，用心良苦地構(gòu)建了以“公民啟動(dòng)權(quán)”為邏輯起點(diǎn)的公民啟動(dòng)制度及其的配套制度。于是我們有理由相信，《法律文件審查的公民啟動(dòng)研究》是一部實(shí)踐價(jià)值與理論價(jià)值俱佳的之作。

[1][德]柯武剛，史漫飛.制度經(jīng)濟(jì)學(xué)[M].韓朝華，譯，北京：商務(wù)印書(shū)館，2000.164.

[2]季衛(wèi)東.憲政新論——全球化時(shí)代的法與社會(huì)變遷[M].北京大學(xué)出版社，2005.183.

[3]王春業(yè).法律文件審查的公民啟動(dòng)研究[M].北京：法律出版社，2011.7.

[4][德]康拉德·黑塞.聯(lián)邦德國(guó)憲法綱要[M].李輝，譯，北京：商務(wù)印書(shū)館，2007.247.

[5]王春業(yè).法律文件審查的公民啟動(dòng)研究[M].北京：法律出版社，2011.6.

[6][美]理查德·波斯納.法律的經(jīng)濟(jì)分析·中文版序言（上）[M].蔣兆康，譯，北京：中國(guó)大百科全書(shū)出版社，1992.20.

[7]張?.論人權(quán)與基本權(quán)利的關(guān)系——以德國(guó)法和一般法學(xué)理論為背景[J].法學(xué)家，2010，（6）：26.

[8]王春業(yè).法律文件審查的公民啟動(dòng)研究[M].北京：法律出版社，2011.124.

[9]姚建宗.新興權(quán)利論綱[J].法制與社會(huì)發(fā)展，2010，（2）：14.