論大部委內部權力監(jiān)督

文/趙 昕（西華師范大學政治與行政學院，四川南充 637009）

自黨的十七大提出大部委（大部制）改革以來，經過五年實踐，黨的十八大再一次將大部委改革作為行政改革之目標，這表明頂層深化行政改革之決心和基本思路。五年來，通過機構重組與整合，減少了政府部門數量，增大了各部門職責范圍，因而大部委改革在解決政府機構設置過多、過細、重疊、職能交叉、協(xié)調困難等方面收到明顯效果，同時在強化監(jiān)督與問責、提高執(zhí)行、降低行政成本等方面也做出了努力。尤其是在大部委內部，按照決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權分離原則所形成的權力監(jiān)督制約體系，構成了大部委改革之亮點。但是，大部委改革這一亮點（即內部權力監(jiān)督）有何特色，存在哪些問題，怎樣完善？這些都是深化行政改革需要思考和解決的問題。

因此，本文著眼于大部委內部權力監(jiān)督，擬闡釋大部委內部權力監(jiān)督的結構與范圍、環(huán)節(jié)與內容，從中分析存在的問題并尋求其對策。這既是對大部委改革五年以來內部實施權力監(jiān)督的一種反思，也是落實黨的十八大精神，深化行政改革、防止權力腐敗的一種新認知。

一、大部委內部權力監(jiān)督的結構與范圍

大部委內部權監(jiān)督，是一個由內部權力主體構成的動態(tài)監(jiān)督體系。大部委權力運行一般要經過決策、執(zhí)行、反饋三個環(huán)節(jié)，因而大部委內部權力監(jiān)督，在結構與范圍上涵蓋了決策權監(jiān)督、執(zhí)行權監(jiān)督和反饋權監(jiān)督。

（一）決策權監(jiān)督

決策權是大部委核心權力，也是大部委管理功能實現的基礎。決策權能否合法有效行使，直接關系到大部委活動的方向與成敗。決策正確，執(zhí)行才可能正確，反饋也才能有效。決策權不僅是執(zhí)行權的依據，而且還是反饋權行使的基礎。決策權正確行使主要體現在決策目標合理性，決策內容合法性和決策方式科學性三個方面，因此，大部委內部決策權監(jiān)督，重點在于監(jiān)督決策目標、內容和方式。

1.決策目標監(jiān)督。主要是監(jiān)督大部委掌控決策的中樞系統(tǒng)（即決策主體）的決策目的。決策目標監(jiān)督主要體現在兩個方面：一是監(jiān)督決策目標提出的動因，即為何而決策，基于公益還是私益（部門利益），基于全局利益還是局部利益，為人民辦好事、辦實事，還是以權謀私，徇私舞弊。二是監(jiān)督決策目標的可行性和效益性。為此，首先要分析決策目標是否符合實際，這關乎決策目標的可行性；其次要預測決策目標達成能否產生效益，能帶來多大效益。換言之，即是計算成本與收益之間的差額，若決策成本或投入過大，而產出或收益太少，則將失去決策價值，甚至導致決策的失誤。

2.決策內容監(jiān)督。即是針對決策主體所要解決問題的監(jiān)督。決策內容監(jiān)督須從兩方面考量：一是要看決策內容是否反映民情民意，是否為社會需求最重要的公共問題。若決策不能反映民情民意，所解決的又不是重要緊迫的公共問題，則決策內容就缺乏合理性；二是要看決策內容是否具有適法性，是否在執(zhí)政黨和國家政策規(guī)定范圍內。若背離這些，就會導致決策權濫用，造成對公益的侵害。

3.決策方式監(jiān)督。這是對決策主體怎樣決策而進行的監(jiān)督。決策方式的科學性是決策正確性的技術和制度保障。決策方式監(jiān)督要在從制度上保障領導者按照現代決策方式和程序進行決策，促使領導者尊重科學、發(fā)揮專家在決策中的作用。

（二）執(zhí)行權監(jiān)督

執(zhí)行權是將決策方案付諸實施，達成決策目標的一項重要權力。執(zhí)行是大部委最實際、最經常、最具體的活動，需要一定人力、物力、財力的投入，它不僅關系決策實現，而且關系行政效益。因此，大部委內部執(zhí)行權監(jiān)督在整個權力監(jiān)督結構中占有重要地位。大部委內部執(zhí)行權監(jiān)督主要體現在以下幾個方面：

1.執(zhí)行權監(jiān)督旨在保證決策內容落實與目標達成，因此，在宏觀上的著力點在于促使執(zhí)行主體對決策的理解和重視，在微觀上的著力點則在于執(zhí)行環(huán)節(jié)監(jiān)督。具體而言，執(zhí)行前的準備階段在于促使執(zhí)行主體做好法律文件、組織機構、思想動員、物質技術等方面的工作；執(zhí)行的實施階段在于執(zhí)行主體準確把握決策精神，熟悉決策內容，嚴格遵循決策的有關規(guī)則程序，督促執(zhí)行主體在組織、指揮、溝通、協(xié)調和控制等方面做好工作，以此保證決策內容落實與目標實現。

2.執(zhí)行權監(jiān)督須結合執(zhí)行環(huán)境考察執(zhí)行效果。執(zhí)行總是在一定環(huán)境中的執(zhí)行，大部委內部環(huán)境與外部環(huán)境都對執(zhí)行構成重要的影響。而各項決策所面臨的執(zhí)行環(huán)境不盡相同，執(zhí)行效果也會出現差異性。即使為同一決策，不同機構實施起來也存在執(zhí)行效果的差別。因此，內部監(jiān)督主體須適時結合執(zhí)行主體的具體情況，靈活地實施監(jiān)督。當然，防止執(zhí)行監(jiān)督中的急躁與主觀武斷判斷是十分重要的。我們認為，能否按決策主體意圖實施并符合實際，能否帶來執(zhí)行效益，促進公共問題的解決，這應當是執(zhí)行合理性判斷的標準之一。

3.監(jiān)督執(zhí)行權須將執(zhí)行過程與執(zhí)行效果結合起來。監(jiān)督執(zhí)行旨在保證執(zhí)行取得良好效果。在一般情況下，執(zhí)行狀況與執(zhí)行效果成正比，執(zhí)行過程得力執(zhí)行效果則好，二者構成因果關系。但是，執(zhí)行過程“非理性”的因素較多，其中利益關系是影響執(zhí)行效果的主要因素?；诶婵剂康膱?zhí)行，可能作出損害全局利益或影響其他執(zhí)行主體的執(zhí)行行為；基于本系統(tǒng)利益的行政執(zhí)行，則可能采取上有規(guī)則、下有對策，欺上瞞下、弄虛作假、謊報政績等行為，從而掩蓋執(zhí)行過程與執(zhí)行效果的反差。因此，只重視執(zhí)行過程監(jiān)督而不重視執(zhí)行效果監(jiān)督，反之只重視執(zhí)行效果監(jiān)督而不重視執(zhí)行過程監(jiān)督，都是不可取的。

（三）反饋權監(jiān)督

大部委內部的反饋是一項重要而不可或缺的活動，也是大部委內部權力監(jiān)督的組成部分。它主要體現在決策與執(zhí)行的過程中，并為決策與執(zhí)行的順利實現，以及新一輪的決策與執(zhí)行起著至關重要的作用。反饋權監(jiān)督范圍主要表現在以下三個方面：

1.反饋質量監(jiān)督。反饋主要是對執(zhí)行真實、客觀、迅速的信息傳遞，既不能操之過急，又不能拖拉，更不能摻雜個人偏見、歪曲事實反映情況，因而防止反饋誤導是反饋質量監(jiān)督的重心。對因反饋造成嚴重誤導的情節(jié)須查處并追究責任。

2.反饋內容監(jiān)督。反饋內容是圍繞決策與執(zhí)行的各種信息廣泛收集、加工與傳遞，因此，反饋內容監(jiān)督重點在涉及決策對象信息，包括公眾的各類意見的收集、加工與傳遞過程中，一定要真實、及時地反饋給決策中樞系統(tǒng)。

3.反饋過程監(jiān)督。反饋是動態(tài)的行為過程，既包括決策反饋，又包括執(zhí)行反饋，反饋過程監(jiān)督也主要體現在這兩個方面。但是，決策失誤較之執(zhí)行不力所造成的損失要大，因此，反饋過程監(jiān)督更要重視決策信息的反饋。當然，這不是說執(zhí)行信息反饋就可以輕視。

二、大部委內部權力監(jiān)督的環(huán)節(jié)與內容

大部委權力運作環(huán)節(jié)包括權力的分配、過程與結果，因而大部委內部權力監(jiān)督在環(huán)節(jié)與內容上涵蓋了權力分配監(jiān)督、權力過程監(jiān)督與權力結果監(jiān)督。

（一）權力分配監(jiān)督

大部委作為政府處理公共事務的綜合職能部門，面對龐雜的公共事務在內部必須將職責分配給各類和不同層次的機構來承擔。因此，大部委建構首先要解決內部權力分配問題。權力分配是權力運行的基礎，權力分配是否合理、科學，直接關系到權力運行結果。權力分配要受主客觀多重因素的影響，權力分配監(jiān)督須體現適法性與合理性。適法性是權力分配的基本準則，也是權力運行的保證，它要求依照憲法與組織法的規(guī)定和程序分配權力。依法分配的權力不僅具有權威性，而且更為權力客體認可與接納；合理性則在于從整合職能目標出發(fā)，按照明確的目標層次進行分配，而不可隨心所欲。同時，還必須以事務為基礎，兼顧層次與功能兩種因素，過大或過小都為權力分配所忌。

在具體操作時，須對每個層次、每類機構權力的限度和深度都作出明確規(guī)定。權力限度（權限）劃分要注意上級權力主體的控制能力和下級權力主體的承受能力，以及權力客體范圍等。權力深度（權能）劃分要考慮權力內容以及職能目標的對應性。不僅如此，還須做到職位與職權相統(tǒng)一，職權與職責相一致。有職無權或權大于職，有權無責或有責無權等現象是必須預防的。特別值得注意的是，權力分配過程中要明確權力主體所應承擔的責任，并以規(guī)范形式體現出來，這樣，既可增強責任，又利于問責，這對于防范權力濫用，可謂意義重大。同時還應當注意與經濟或資產管理相聯系的權力配置，諸如項目或計劃審批、銀行借貸、財政撥款、進出審批、關稅稅額決定、土地批租、證券發(fā)行、市場管理、稅收、財會、出納等；與檢查監(jiān)督或行政司法相聯系的權力，如檢查、監(jiān)督、立案、調解、審批、裁判等；與人事行政相聯系的權力，如推薦或選拔、任免、考核、獎懲等，這些權力容易擴張而導致腐敗。所以，在分配時既不要過于分散，也不要過于集中，而應將其限制在最小限度內，并制定嚴格規(guī)范。而規(guī)范的制定也要隨職權的大小由弱到強逐漸加重，使權力主體在擁有職權的同時明確其職責，從而將權力行為置于規(guī)范的嚴格控制中。

（二）權力過程監(jiān)督

大部委內部權力過程是權力主體通過強制性與非強制性的手段作用于權力客體，以實現權力目標的過程。實際上是權力主體與客體（包括內部與外部權力客體，外部權力客體主要是社會）互動的過程。權力主體要影響內外客體，同時也要受內外客體的認同與制約。客體認同狀況由多種因素決定，其中包括客體意愿能否通過參與管道發(fā)生反射作用，以及外部客體即個體或組織能否正常參與行政活動、認同公共政策等。若能滿足這些條件則客體的認同程度就高，否則就低?？腕w認同度是權力過程能否達成目標的表佂。權力目標實現是一個綜合性指標系數，它不僅反映大部委的效率，而且也反映大部委能力，二者整合實際上是大部委效能的體現。權力過程監(jiān)督在于保證權力沿著預先設定的軌道順向運行，以避免逆向或越軌運行，從而有效達成權力目標。簡言之，就是從根本上防止權力濫用。因此，增強大部委效能，須以客體認同程度提升為出發(fā)點，其路徑選擇在于從公開、參與、反饋、協(xié)調等方面建構制度。

（三）權力結果監(jiān)督

大部委權力結果不僅反映大部委權力強度及運行狀況，而且也是檢驗大部委權力目標實現的途徑。大部委權力結果監(jiān)督旨在對權力行使違背公益目標，侵犯或損害權力客體，尤其是對受害者權益給予補救、對權力主體的責任追究。簡言之，即行政救濟與行政問責。若大部委權力結果背離公益目標，侵犯或損害權力客體的合法權益，就須承擔相應的行政法律責任。權力結果監(jiān)督就在于追究大部委機構及其公務員的行政法律責任。這種責任追究依據是憲法、法律、法規(guī)，由有權主體予以確認并實施。大部委實行首長責任制，首長對部委各機構及其公務員的行為后果承擔政治責任、行政責任。全面推行首長問責制，是大部委改革的重要舉措，也是一大特征。

三、大部委內部權力監(jiān)督的問題與對策

從本質上說，權力監(jiān)督功能在于規(guī)避權力負效應，因此，大部委內部權力監(jiān)督是否能有效規(guī)避權力的負效應，是考量大部委改革成功與否的一個重要方面。不可否認，大部委內部權力監(jiān)督在結構與范圍、環(huán)節(jié)與內容上還存在著一定問題，而這些問題只有在深化行政改革的過程中，通過完善大部委制度才能予以解決。

目前，大部委內部權力監(jiān)督存在的問題主要體現在以下方面：

首先，部門利益關系影響大部委內部權力監(jiān)督。權力部門化，部門利益化，利益集團化是導致權力運行成本高、效率低的重要因素?；诖?，大部委改革是將分散的部門利益積聚為集中的部門利益，還是將分散的部門利益整合為層次更高的公共利益。這是對大部委權力分配的一大考驗。如果大部委改革只是將分散的部門積聚為集中的部門利益，則濫用公權力滿足部門利益的機率危害性也就愈大。因此，部門利益博弈之關鍵是能否整合公共利益。即便大部委改革注意解決這一問題，但是，大部委的綜合性決定了內部機構間也存在利益博弈，這無疑在技術上增大了決策權、執(zhí)行權、反饋權的監(jiān)督難度。

其次，大部委內部權力監(jiān)督依據模糊，監(jiān)督主體不明晰。大部委內部因監(jiān)督依據模糊，監(jiān)督主體不明晰，而在監(jiān)督的結構體系與內容范圍中出現了某些難以把握的地方。諸如大部委決策權究竟依據何監(jiān)督，該由誰監(jiān)督，這在大部委權力配置中不甚明確，一般都籠統(tǒng)規(guī)定為上級監(jiān)督，也意味只有上級能對大部委內部權力實行監(jiān)督，而在監(jiān)督的環(huán)節(jié)與內容方面如何操作則沒有具體規(guī)定，這難免出現該監(jiān)督的沒有監(jiān)督，不該監(jiān)督的卻監(jiān)督了的情形。

其三，大部委內部權力監(jiān)督重適應、輕均衡，影響監(jiān)督整體性效應。大部委內部權力運行是一個循環(huán)往復的過程，要保證權力合法有效運行，在結構上需要對決策權、執(zhí)行權、反饋權實行監(jiān)督，在環(huán)節(jié)上需要對權力分配、權力過程和權力結果實行監(jiān)督。行政首長負責制與領導藝術的傾向性，決定了大部委內部權力監(jiān)督要適應行政首長的領導風格，這難避免在權力監(jiān)督的結構與范圍、環(huán)節(jié)與內容等方面表現出非均衡。如，某些時候強調執(zhí)行監(jiān)督而忽視決策權監(jiān)督、反饋權監(jiān)督，某些時候重視權力結果監(jiān)督而忽視權力分配監(jiān)督、權力過程監(jiān)督。這自然會影響權力監(jiān)督的整體效果。當然，我們并不否定權力監(jiān)督有重心或側重點，諸如對一些掌控資源或項目審批的大部委，若在權力分配監(jiān)督方面有所忽視，則將增大權力過程監(jiān)督、權力結果監(jiān)督的難度，甚至留下隱患。

綜觀大部委內部權力監(jiān)督存在的上述問題，我們認為在深化行政改革中應從以下幾個方面予以解決。

第一，明確大部委內部權力監(jiān)督依據，厘清監(jiān)督主體及職責。憲法、法律、法規(guī)以及執(zhí)政黨政策是大部委權力監(jiān)督的基本依據，以此厘清部委內部監(jiān)督主體與職責。就權力監(jiān)督結構而言，在決策階段，因決策覆蓋一定范圍的民情、民意，并針對一定地域實際情況制定政策，所以決策權監(jiān)督的主體包括該級政府所有的專門監(jiān)督與一般監(jiān)督機關以及上級政府部門；在執(zhí)行階段，除了按基本依據實施監(jiān)督之外，主要還是依據決策目標、內容和決策規(guī)定等，因此，執(zhí)行權監(jiān)督的主體應當包括決策者及執(zhí)行對象；反饋階段除了按照基本依據實施監(jiān)督之外，還要依據執(zhí)行效果與決策的作用對象，因此，反饋權監(jiān)督的主體應當包括決策者、執(zhí)行者及相應的作用對象。就權力監(jiān)督環(huán)節(jié)而言，由于憲法、組織法和其他法律、法規(guī)賦予了國家權力機關、上級行政機關的監(jiān)督權，這些監(jiān)督主體可以自主地按照基本依據實施權力分配監(jiān)督，以保證權力分配的合理性，從而為權力運行奠定良好的基礎；權力結果監(jiān)督則視情況而論，除了按照基本依據外，還有直接具體的法律依據，諸如《行政復議法》《行政訴訟法》、《國家賠償法》和《刑法》等，因此，權力結果監(jiān)督的主體包括國家權力機關和司法機關以及公民、法人或其他組織。

第二，加強大部委內部權力監(jiān)督的制度建設，實現監(jiān)督常態(tài)化、專門化。大部委職能屬性決定其運作的程式化與技術化，囿于專業(yè)性、技術性而對監(jiān)督的客觀排斥，容易使大部委權力監(jiān)督走過場或流于形式。因此，強化大部委內部權力監(jiān)督的制度建設，實現監(jiān)督常態(tài)化、專門化至關重要。為此，一是從法制上保證大部委內部監(jiān)督的相對獨立性和監(jiān)督的權威性，任何權力主體都不能隨意剝奪、干涉和阻撓監(jiān)督權的行使，情節(jié)嚴重者將受到查處；二是嚴格按大部委改革規(guī)則即決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權分離，大部委內部依法設立專門監(jiān)督機構和人員，并且有主管專司監(jiān)察的行政首長，從而實現大部委內部權力監(jiān)督常態(tài)化、專業(yè)化；三是監(jiān)督主體的行為選擇應當適應大部委職能運作程式化與技術化這一特點，增大在運作程式中的監(jiān)督量，并防止技術操作中的監(jiān)督缺失；四是強化監(jiān)督責任意識，使權力監(jiān)督與監(jiān)督責任并存，對錯監(jiān)、漏監(jiān)或不敢監(jiān)、不想監(jiān)的監(jiān)督主體，應當依法予以懲處。

第三，切割監(jiān)督者與被監(jiān)督者的利益聯系。人性對利益的貪念是影響權力監(jiān)督的因素，大部委內部權力監(jiān)督也要規(guī)避利益貪念可能對監(jiān)督帶來的負面影響。意識教化固然對規(guī)避利益貪念有著重要的作用，但是，意識教化畢竟還是一種軟規(guī)制、軟約束，不能從根本上解決權力監(jiān)督問題，更為重要的還在于從硬規(guī)制、硬約束上構建制度。然而，這種制度的生成根基在于切割監(jiān)督者與被監(jiān)督者的利益聯系。因此，切割監(jiān)督主體與經濟、人事的直接聯系，應成為大部委內部權力監(jiān)督制度生成的準則。大部委內部實施決策、執(zhí)行、反饋權力監(jiān)督時，監(jiān)督者一般不受經濟利益、人事安排的影響，但是在出現部門利益保護情形時，監(jiān)督者能否對縱容包庇違法、不合理的行為進行有效處置，監(jiān)督者能否對內部掌控經濟、人事權者實施有效監(jiān)督，在很大程度上都取決于與之的關系。因此，沖破保護主義或解決不敢監(jiān)督的問題，關鍵在于切割監(jiān)督者與被監(jiān)督者之間的經濟、人事聯系。至少可以從下三個方面考慮：一是在大部委年度總支出的預算中劃定監(jiān)督活動的資金標準，從而使內部監(jiān)督主體不依賴權力主體和下級部門就可以得到自己的活動經費；二是在大部委內部推行嚴格考核制度和晉升制度，使監(jiān)督人員也能體現公正、公平、績優(yōu)的晉升；三是在大部委內部維持監(jiān)督機構和監(jiān)督人員的地位穩(wěn)定性，無過錯不受降職、免職的處分，變動工作須佂得監(jiān)督主管機關同意。

第四，實現大部委內部權力監(jiān)督的綜合性。監(jiān)督從本質上說是一種行為控制，但是它比控制富有更深刻的內涵。從管理科學的控制原理看，監(jiān)督涵蓋了事前監(jiān)督、事中監(jiān)督和事后監(jiān)督，因此，大部委內部權力監(jiān)督是一種全方位的監(jiān)督。既要監(jiān)督大部委內部權力分配，又要監(jiān)督大部委內部權力過程和權力結果，既要監(jiān)督決策權、執(zhí)行權，又要監(jiān)督反饋權；既要監(jiān)督權力的有效性，又要監(jiān)督權力的合理性；既要重視權力監(jiān)督過程中的各種心理誘因，又要注意分析權力監(jiān)督中的環(huán)境因素。舍此，就不能保證大部委內部權力監(jiān)督的有效性。

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