關(guān)于成都市機構(gòu)養(yǎng)老模式發(fā)展的思考

文/張浩淼（四川大學公共管理學院，四川成都 610064）

一、發(fā)展與完善成都市機構(gòu)養(yǎng)老模式的意義

截至2011年底，成都市60歲以上人口已達213.98萬，占總?cè)丝诒壤?8.39%，比全國平均水平高出5%，在全國省會城市中位居前列。［1］面對人口老齡化的嚴峻形勢，傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老已無法滿足社會發(fā)展的要求，大力推進養(yǎng)老服務(wù)的社會化已成為迫切之舉。根據(jù)2011年底發(fā)布的《成都市“十二五”養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》，成都市已將社區(qū)養(yǎng)老、居家養(yǎng)老和機構(gòu)養(yǎng)老納入到養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃之中。由此可見，機構(gòu)養(yǎng)老是社會化養(yǎng)老服務(wù)的重要組成部分，機構(gòu)養(yǎng)老模式的發(fā)展和完善對成都市經(jīng)濟社會發(fā)展是具有重要意義的：

第一，有助于滿足成都市老年人社會化養(yǎng)老服務(wù)需求，提升老年人福利水平。機構(gòu)養(yǎng)老是居家和社區(qū)養(yǎng)老的必要補充，是社會化養(yǎng)老服務(wù)的重要組成。完善機構(gòu)養(yǎng)老模式對滿足老年人社會化養(yǎng)老需求和提高老年福利水平意義重大。

第二，有助于推進養(yǎng)老機構(gòu)建設(shè)，實現(xiàn)《成都市“十二五”養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》和《成都市養(yǎng)老設(shè)施布局規(guī)劃（2011-2020）》所提出的要求。上述規(guī)劃對2015年和2020年全市養(yǎng)老機構(gòu)的數(shù)量和總床位數(shù)等做出了要求，然而，截至2012年末，距離目標差距仍然較大。發(fā)展機構(gòu)養(yǎng)老模式有利于推進養(yǎng)老機構(gòu)的合理規(guī)劃與建設(shè)，從硬件方面提供保障，如期實現(xiàn)既定目標。

第三，有助于提升成都市養(yǎng)老機構(gòu)的專業(yè)水平和照顧品質(zhì)，實現(xiàn)管理與監(jiān)督的規(guī)范化。發(fā)展機構(gòu)養(yǎng)老模式有利于提升養(yǎng)老機構(gòu)的專業(yè)服務(wù)品質(zhì)，促進管理與監(jiān)督的規(guī)范化，從軟件方面提供保障，進而提高成都市機構(gòu)養(yǎng)老的效果。

二、成都市機構(gòu)養(yǎng)老模式的現(xiàn)實困境

1.成都市養(yǎng)老機構(gòu)供給落后于老年人口需求，機構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)的總體供求之間呈現(xiàn)出嚴重失衡的狀態(tài)。截至2012年2月，成都共有養(yǎng)老機構(gòu)218家，總床位數(shù)3.73萬張，僅占老年人總數(shù)的1.74%。［2］養(yǎng)老機構(gòu)供求之間存在矛盾，供給落后于老年人口需求，不少公辦的或較大規(guī)模的養(yǎng)老院都已住滿，有許多老年人登記等候入院，有些甚至提前一年預訂也難以滿足入住的愿望。另外，根據(jù)《成都市“十二五”養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》和《成都市養(yǎng)老設(shè)施布局規(guī)劃（2011-2020）》所提出的要求，到2015年全市養(yǎng)老機構(gòu)總床位數(shù)應(yīng)達到戶籍老年人口的3%以上，養(yǎng)老床位達7.35萬張，布局規(guī)劃則要求到2020年，成都養(yǎng)老機構(gòu)增加到395處，床位數(shù)達21.7萬張，以目前的狀況和發(fā)展態(tài)勢看，要達到以上要求還有較大難度，這也反映出了機構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)的總體供求之間呈現(xiàn)出失衡的狀態(tài)。

2.成都市機構(gòu)養(yǎng)老的功能和目標單一，不能滿足老年人多元化的養(yǎng)老服務(wù)需求。通過實地調(diào)查走訪若干成都市公營與民營養(yǎng)老機構(gòu)，發(fā)現(xiàn)目前成都市的養(yǎng)老機構(gòu)在目標和功能方面比較單一，處于保障基本需求的階段，主要滿足大眾型消費，如吃飯、睡覺、看報紙、打麻將等，發(fā)展層次單一，不能很好的適應(yīng)市場的需求，缺少專門針對高收入老人和貧困老年人的養(yǎng)老機構(gòu)。另外，在提供的服務(wù)內(nèi)容方面，缺乏對廣義老年服務(wù)的認識，湖南省第三產(chǎn)業(yè)領(lǐng)導小組辦公室在專題報告《養(yǎng)老服務(wù)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展》中提出，養(yǎng)老服務(wù)要包括老年食品、產(chǎn)品、醫(yī)療保健、保險、旅游和文化教育業(yè)等服務(wù)。［3］但是目前成都市的養(yǎng)老機構(gòu)幾乎沒有考慮老年人養(yǎng)護、醫(yī)療、精神和心理等方面的需求，許多老年人的生活質(zhì)量不高，缺少歸屬感。據(jù)2010年對成都市6所養(yǎng)老機構(gòu)169名老年人的調(diào)查表明，成都市養(yǎng)老機構(gòu)中老年人整體需求滿足狀況不容樂觀，養(yǎng)老機構(gòu)內(nèi)娛樂設(shè)施不夠健全，精神文化生活不夠豐富，部分老年人產(chǎn)生孤獨、寂寞、焦慮、抑郁等負性情緒。［4］

3.成都市養(yǎng)老機構(gòu)的專業(yè)化服務(wù)以及相關(guān)管理和監(jiān)督方面有待改善。成都市專業(yè)養(yǎng)老看護人員十分短缺，以成都市第一福利院和第二福利院為例，其養(yǎng)老機構(gòu)面臨專業(yè)人員短缺、招聘不到專業(yè)護工的尷尬，工作人員里80%的護工都在40歲以上，其中50歲以上的占到30%-40%。［5］護工短缺和老齡化是養(yǎng)老機構(gòu)存在的普遍現(xiàn)象，已經(jīng)成為掣肘成都養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展的瓶頸，解決這個問題最重要的還是提高護工待遇，但目前尚未有明確的財政政策出臺。因缺少專業(yè)人員，養(yǎng)老機構(gòu)的專業(yè)化服務(wù)水平自然也難以提升，照顧品質(zhì)難以得到保證。另外，2013年5月，成都市出臺并開始實施《居家養(yǎng)老服務(wù)管理規(guī)范》和《社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)管理規(guī)范》兩項標準，但關(guān)于機構(gòu)養(yǎng)老方面還沒有專門的規(guī)范，這導致對養(yǎng)老機構(gòu)管理和監(jiān)督存在難度，養(yǎng)老機構(gòu)沒有一套規(guī)范的收費標準，也沒有管理標準、護理標準、公寓房屋設(shè)計標準、管理和服務(wù)人員的素質(zhì)標準等，另外，養(yǎng)老機構(gòu)普遍缺乏一套行之有效的獎懲措施。

4.成都市機構(gòu)養(yǎng)老方面對民間和社會資本利用不足。目前，成都市在機構(gòu)養(yǎng)老方面對民間和社會資本進入養(yǎng)老事業(yè)的鼓勵和刺激措施不足，甚至存在一些障礙。成都民辦養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)現(xiàn)狀差強人意，目前成都市的民辦養(yǎng)老機構(gòu)占養(yǎng)老機構(gòu)總數(shù)的17%，遠低于北京、上海等城市約50%的比例。［6］造成這種局面的原因包括：一是用地方面，成都市規(guī)劃為養(yǎng)老院的區(qū)域很難得到相應(yīng)的用地指標，盡管2011年末成都市出臺的《關(guān)于加快社會化養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展的意見》指出，民間資本可以通過掛牌方式、以不低于土地成本的優(yōu)惠價格購買，但由于各種原因，從2011年至2012年，成都市并沒有任何養(yǎng)老規(guī)劃用地的交易記錄。二是登記方面，民辦養(yǎng)老機構(gòu)可分為在工商部門登記的企業(yè)，以及在民政部門登記的民辦非企業(yè)單位，但是成都市工商行政管理局基本不受理養(yǎng)老機構(gòu)登記請求，若在民政部門登記為民辦非企業(yè)，稅收優(yōu)惠力度有限的同時又規(guī)定不得贏利，阻礙了民間和社會資本進入的積極性。三是經(jīng)營能力方面，成都民辦養(yǎng)老機構(gòu)的目標定位不明確、經(jīng)營能力較差，目前成都以投資1000萬元左右的民辦中小養(yǎng)老院居多，主要服務(wù)中低收入老年人，漲價空間有限，而人力、物價都在上漲，基本處于虧損邊緣，生存壓力巨大。［7］

三、促進成都市機構(gòu)養(yǎng)老模式發(fā)展的政策思路

機構(gòu)養(yǎng)老模式屬于老年福利政策的研究內(nèi)容，因此，針對成都市機構(gòu)養(yǎng)老模式的現(xiàn)實困境，將從社會福利政策分析的四個維度，即服務(wù)對象、服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)輸送和資金來源入手［8］，對成都市機構(gòu)養(yǎng)老模式的發(fā)展完善提出相應(yīng)的政策思路，見圖1。

圖1 成都市機構(gòu)養(yǎng)老模式發(fā)展的四個維度和政策思路

1.服務(wù)對象方面，根據(jù)成都市不同社會條件和經(jīng)濟背景下老年人的需求，設(shè)計多層次的養(yǎng)老機構(gòu)，應(yīng)包括市場型、福利型和救助型機構(gòu)三個層次，分別面向經(jīng)濟狀況較好的老人、中等收入的老人和貧困老人。這種設(shè)計可以幫助解決目前成都養(yǎng)老機構(gòu)目標和功能定位單一、發(fā)展缺乏層次的問題。具體來說，第一，對于那些經(jīng)濟非常困難、缺乏兒女照料的晚景悲慘的老人，政府有責任將這些不得不困在家中的老人解救出來，將其納入養(yǎng)老機構(gòu)，其收費標準可參照最低生活保障線由政府財政撥款予以免除，同時鼓勵社會、個人向這類養(yǎng)老機構(gòu)捐獻［9］，這類機構(gòu)可稱為“救助型”養(yǎng)老機構(gòu)，主要采取公辦形式，作為整個養(yǎng)老體系的基礎(chǔ)和最后防線。第二，對于那些占大多數(shù)的中等收入老人來說，應(yīng)該發(fā)展建立一批“福利型”養(yǎng)老機構(gòu)以滿足他們的需求，可以采取公辦民營的方式，即政府委托民間來經(jīng)管自己以公共權(quán)力興辦的設(shè)施和事業(yè)，具體可以由政府提供公有土地甚至部分資金，邀民間機構(gòu)投資共建老人院，并且共同招標和委托專業(yè)民間機構(gòu)經(jīng)營管理，也可以由政府投資，在公用土地上建成老人服務(wù)機構(gòu)，招標并委托民間機構(gòu)經(jīng)營管理政府或?qū)⒁呀?jīng)建成的老人院委托給民間機構(gòu)或者個人承包管理。［10］“福利型”養(yǎng)老機構(gòu)的硬件設(shè)施、日常管理等應(yīng)有統(tǒng)一標準，同時定期接受專業(yè)評估機構(gòu)的考評，同時政府應(yīng)根據(jù)成都市經(jīng)濟社會發(fā)展水平的變化實時地調(diào)整“福利型”養(yǎng)老機構(gòu)的生活水平和申請限制等。第三，對于少部分高收入的老年群體，其需求和對生活質(zhì)量的要求較高，這就需要“市場型”的養(yǎng)老機構(gòu)滿足他們較高水平的需求。具體應(yīng)鼓勵民辦機構(gòu)進入高端養(yǎng)老市場，目前成都還沒有專門針對高收入老人的民辦養(yǎng)老機構(gòu)［11］，因此具有發(fā)展?jié)摿?，這類機構(gòu)應(yīng)該以市場為導向，通過高收費保證較高的軟硬件水平，提供年輕化、專業(yè)化的一對一護理，甚至組織國內(nèi)外旅游等娛樂活動，其贏利空間很大?？偟膩砜矗瑢τ诔啥际杏媱澖⒌酿B(yǎng)老機構(gòu)應(yīng)該按這種思路進行層次的劃分，對于目前已存在的養(yǎng)老機構(gòu)，也應(yīng)按此思路進行整合和調(diào)整，絕大部分現(xiàn)存機構(gòu)仍應(yīng)歸于“福利型”養(yǎng)老機構(gòu)。

2.服務(wù)內(nèi)容方面，提出根據(jù)成都市區(qū)域特征，提供多種類的服務(wù)項目并各有側(cè)重，中心城區(qū)主要以社區(qū)生活方面的服務(wù)為主，二圈層區(qū)（縣）突出醫(yī)養(yǎng)結(jié)合與養(yǎng)護結(jié)合的服務(wù)，三圈層縣（市）突出休閑養(yǎng)老服務(wù)。按離中心城區(qū)的遠近，成都市域劃分為三大圈層，這既是一個地理分區(qū)，也是一個經(jīng)濟分區(qū)。三個圈層，經(jīng)濟規(guī)模呈現(xiàn)3：2：1的倍差關(guān)系，一圈層為市中心的6個區(qū)，其占地不足4%，經(jīng)濟總量占到全市的50%；二圈層為緊鄰中央城區(qū)的6個區(qū)縣，占地約26%，經(jīng)濟總量占全市的33%，三圈層為距市中心較遠的8個市縣，其占地70%，經(jīng)濟總量占比卻不足17%。［12］發(fā)展成都市的機構(gòu)養(yǎng)老模式，應(yīng)該考慮到以上區(qū)域特征，在強調(diào)回應(yīng)老年人多元化養(yǎng)老的需求的同時，有側(cè)重地提供養(yǎng)老服務(wù)項目。中心城區(qū)具有公共服務(wù)和社會服務(wù)資源豐富的優(yōu)勢，主要可以突出社區(qū)生活方面的服務(wù)，利用社區(qū)的便利讓養(yǎng)老機構(gòu)中的老人滿足生活、交往、社交以及精神文化生活等方面的需求，提升其需求滿足程度，還可以發(fā)展以社區(qū)托老服務(wù)為主的社區(qū)配套型養(yǎng)老機構(gòu)。二圈層區(qū)（縣）可以利用交通和醫(yī)療服務(wù)便利的優(yōu)勢，突出醫(yī)養(yǎng)結(jié)合與養(yǎng)護結(jié)合的服務(wù)，目前成都市醫(yī)養(yǎng)結(jié)合或養(yǎng)護結(jié)合的養(yǎng)老機構(gòu)很少，對于一些失能需要長期護理的老人與患有老年高危疾病的老人，一般的供養(yǎng)型的養(yǎng)老機構(gòu)是不能滿足其要求的，因此，需要利用二圈層區(qū)的優(yōu)勢，將養(yǎng)老機構(gòu)與醫(yī)療資源進行整合和共享，例如，可以將養(yǎng)老機構(gòu)規(guī)劃在醫(yī)院附近，將其列入醫(yī)療服務(wù)，老人可及時住院就診，出院回到養(yǎng)老機構(gòu)后，醫(yī)院的臨床醫(yī)師可以對有需要的出院老人進行隨訪，另外，也可以考慮在養(yǎng)老院中建立醫(yī)療衛(wèi)生室并配置醫(yī)生或三級醫(yī)院辦養(yǎng)老院，通過兩者合作使失能老人同時享受醫(yī)療護理和生活護理。三圈層縣（市）雖然經(jīng)濟不發(fā)達，但環(huán)境優(yōu)美、旅游資源豐富、生活成本較低，這樣可以突出休閑養(yǎng)老服務(wù)，讓一些向往田園式的鄉(xiāng)村養(yǎng)老生活的老年人滿足需求，成都可以借鑒上海的經(jīng)驗，鼓勵中心城區(qū)老年人到三圈層區(qū)的鄉(xiāng)村去養(yǎng)老，對中心城區(qū)的老人入住郊區(qū)養(yǎng)老機構(gòu)實施相應(yīng)補貼。［13］

3.服務(wù)輸送方面，以提升專業(yè)水準和照顧品質(zhì)為目標，提出要使工作人員專業(yè)化、服務(wù)標準化、管理規(guī)范化。目前，成都市養(yǎng)老機構(gòu)專業(yè)護理人員極其短缺，服務(wù)水平和管理監(jiān)督都不盡人意。對此，需要適當提升養(yǎng)老機構(gòu)專業(yè)人員的待遇水平，加大針對養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的專業(yè)人才培養(yǎng)力度，鼓勵高校設(shè)置和培養(yǎng)老年社工和老年護理專業(yè)人才，同時培訓養(yǎng)老機構(gòu)的主管及各類從業(yè)人員，實行持證上崗，只有提升機構(gòu)養(yǎng)老的專業(yè)水平和照顧品質(zhì)才能吸引更多的老年人樂意進入機構(gòu)安養(yǎng)晚年。［14］另外，還要對養(yǎng)老機構(gòu)的服務(wù)質(zhì)量標準進行規(guī)制，并加強對養(yǎng)老機構(gòu)的監(jiān)督管理，規(guī)定獎懲措施和淘汰退出機制等。據(jù)悉，《成都市養(yǎng)老機構(gòu)基本規(guī)范》、《成都市養(yǎng)老機構(gòu)服務(wù)質(zhì)量星級評定標準》、《成都市養(yǎng)老機構(gòu)護理服務(wù)等級標準》等地方標準已納入成都市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局2013年度地方標準制訂項目計劃［15］，應(yīng)加快這些規(guī)范和標準的出臺和實施，使養(yǎng)老機構(gòu)實現(xiàn)人員專業(yè)化、服務(wù)標準化和管理規(guī)范化，切實提升成都市養(yǎng)老服務(wù)輸送的水平和品質(zhì)。

4.資金來源方面，要拓寬籌資渠道，政府建立公辦機構(gòu)外，還要鼓勵民辦和公辦民營的養(yǎng)老機構(gòu)建設(shè)。僅靠政府財政投入興建公辦養(yǎng)老機構(gòu)，是難以解決目前成都市養(yǎng)老機構(gòu)供給落后于老年人口需求這一失衡狀態(tài)的。為此，需要拓寬籌資渠道，在政府財政投入外，積極利用民間和社會資金，鼓勵民辦和公辦民營的養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展，以滿足老年人對機構(gòu)養(yǎng)老的需求。2011年末，成都市人民政府出臺了《關(guān)于加快社會化養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展的意見》，在財政資金補貼、項目用地保障和相關(guān)費用減免方面做出了相應(yīng)規(guī)定，但是民間和社會資本的進入仍然非常有限，民辦養(yǎng)老院所占比例偏低，這主要是政府相關(guān)政策并未落實，前文述及，主要涉及用地規(guī)劃和機構(gòu)登記方面的各種阻礙。為此，成都應(yīng)該加強政策執(zhí)行力度，把相關(guān)優(yōu)惠政策真正落實，優(yōu)先安排養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施的建設(shè)用地并放寬登記條件。此外，金融機構(gòu)應(yīng)加大對民辦與公辦民營養(yǎng)老機構(gòu)及其建設(shè)項目的信貸支持，適當放寬貸款條件，提供優(yōu)惠利率，對于規(guī)模較大、前景較好市場急需的養(yǎng)老服務(wù)項目，財政部門應(yīng)給予必要的貼息貸款和信用擔保，促進養(yǎng)老“福利”和“產(chǎn)業(yè)”的均衡發(fā)展。

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