資產(chǎn)社會政策與農(nóng)村貧困治理

文/劉振杰（河南省社會科學院，河南鄭州 450002）

貧困是一種與人類發(fā)展進程相伴而生的社會現(xiàn)象，人類社會的歷史在某種意義上就是一部與貧困不斷抗爭的歷史。無論是福利資本主義國家還是社會主義國家，貧困都是不容回避的重大問題。黨的十七大報告指出，要提高低收入者收入、扶貧標準和最低工資標準，讓更多群眾擁有財產(chǎn)性收入，更好地保障民生和改善民生。十七屆三中全會提出的農(nóng)村改革發(fā)展的基本目標，其中之一便是到2020年基本消除絕對貧困現(xiàn)象。黨的十八大提出，要加大對革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、貧困地區(qū)的扶持力度，深入推進集中連片特困地區(qū)的扶貧攻堅工作。由此來看，認真研究和解決我國農(nóng)村的貧困問題具有重要的時代意義。

一、關(guān)于貧困及致貧成因的界定

1.早期的貧困定義。早在1901年，英國的企業(yè)家、管理學家、行為科學的先驅(qū)者之一朗特里為貧困下的定義是：“一個家庭在一定時期內(nèi)的總收入不能夠維持體能所需要的最低水平的生活必需品，那么該家庭就處于貧窮狀態(tài)?！崩侍乩镞€最早提出了影響深遠的絕對貧困與相對貧困的概念?！杜＝蚝喢魃鐣W詞典》把貧困解讀為一種缺乏資源的狀況，通常是缺乏物質(zhì)資源，但有時也指缺乏文化資源。國家統(tǒng)計局課題組（1993年）給出的貧困概念，是指物質(zhì)生活困難，缺乏某些必要的生活資料和服務，達不到社會可接受的最低標準，生活處于一種持續(xù)的困難境地，且僅靠貧困者本人的努力短時間內(nèi)難以擺脫。按照收入狀況界定，社會成員可分為六大類：極貧者、赤貧者、貧困者、脆弱者、正常者和富裕者。

2.關(guān)于貧困致因的幾種觀點。關(guān)于致貧成因，代表觀點有“文化致因論”、“能力貧困論”、“功能貧困論”、“代際傳遞論”等。舒爾茨的“窮人的經(jīng)濟學”、吉登斯的社會投資型國家建構(gòu)理論，都分析了“經(jīng)濟、社會和制度的內(nèi)在依賴性”；納克斯的“貧困惡性循環(huán)”理論、納爾遜的“低水平均衡陷阱”理論、萊賓斯坦的“臨界最小努力”以及繆爾達爾的“循環(huán)積累因果關(guān)系”理論等則從不同角度揭示了資本不足與貧困惡性循環(huán)的關(guān)系。當前，較有影響的有關(guān)貧困的論斷可歸結(jié)為如下幾個：

（1）經(jīng)濟自由論。自由是人類永恒的理想，自由是發(fā)展的首要目的，是促進發(fā)展必不可少的重要手段，發(fā)展則是對自由的拓展。阿馬蒂亞·森認為，以人為中心，最高的價值標準就是自由。人類最基本的自由包括免于饑寒、營養(yǎng)不良、病痛、早亡等，其次便是接受教育、異地遷徙、社會參與等。

經(jīng)濟自由是一切自由的基礎(chǔ)，經(jīng)濟貧困束縛了人們的社會政治自由。對于那些缺乏經(jīng)濟支撐的窮人及其家庭來講，自由是一種奢望，更不用說精神文化的享樂。經(jīng)濟不自由帶來的后果必然是遭受饑寒、病痛與死亡，必然是因為愚昧、無知、落后而時時處處遭受約束與禁錮。比如，當一個家庭適齡孩子需要接受教育，但由于無力支付教育費用而只能眼睜睜地遭受教育制度的排斥，而延續(xù)愚昧、無知、貧窮的生活狀態(tài)。當家庭成員罹患疾病需要救治，但由于醫(yī)療費用的缺失，只能承受病痛折磨。當發(fā)展生產(chǎn)、投資經(jīng)營需要資金，但由于缺乏前期成本，只能困坐愁城，等等。由于貧窮我們變得不自由，又由于不自由我們只好延續(xù)貧窮。

（2）人力資本低下論。新自由主義者、英國政治思想家、經(jīng)濟學家霍布森對貧困成因進行了分析，他認為貧困大多是由于個人的無效率造成的。這些人對什么都無所謂、沒接受訓練、意志薄弱、無能、不節(jié)儉等，使得他們無法得到公平的機會。我們認為，雖然一個人的貧窮不能簡單地歸結(jié)為個人或者社會的原因，但總體上講，應該是個人原因多于社會原因、內(nèi)因多于外因。因為社會大體上是公正的，它給予每個人各種各樣的機會和路徑選擇，在這種情況下，就要看每一個體能否充分合理地進行把握和運用。對于那些成功人士，與其說是機遇好不如說是把握得好。當然，政府所要做的，就是給予每個人的機會和資源更加公平合理，使資源合理有效配置，形成有效的產(chǎn)業(yè)鏈。比如通過教育培訓可以獲得更多、更好的就業(yè)機會，因為擺脫貧窮、提高生存能力最好的辦法就是接受教育和專業(yè)技能培訓，增加貧困者的自由生存能力，增加他們的免疫力；而不是通過款物一味地給予救濟，培養(yǎng)他們的惰性、依賴性。這說明，在社會保障制度中，要盡可能為個人責任的發(fā)揮留下空間。

（3）政策失當論。阿馬蒂亞·森認為，貧困的原因不是因為財富的缺乏，更多的是由于財富分配和控制方面的不平等造成的。森還認為，貧窮不僅是指收入低下，更主要是指可行能力短缺。英國經(jīng)濟學家彼得·湯森把貧困看成資源分配不均所導致的一種相對剝奪狀態(tài)。由此來看，貧窮的產(chǎn)生并不是由于缺錢，而是由于缺乏增加收入的能力、途徑以及制度安排。有著“窮人的銀行家”美譽的孟加拉國經(jīng)濟學家穆罕默德·尤努斯則認為：貧困是制度失敗的結(jié)果；通過調(diào)整制度設(shè)計給窮人提供相對平等的機會，他們同樣會創(chuàng)造出一個沒有貧困的世界。分析我國農(nóng)村貧困的致因，除了自然、歷史及經(jīng)濟因素外，在社會政策偏差等方面也存在著使貧困者難以脫離困境的因素。張新文認為，長期以來，我國貧困問題產(chǎn)生的根源在于政策失當。不合理的社會政策制約了貧困農(nóng)民的發(fā)展。這其中固然有本身缺乏知識和技能等內(nèi)因，但諸多社會外因都對貧困產(chǎn)生了重要影響，這些外因主要包括醫(yī)療缺乏、保障不足、社會排斥等。（張新文，2011）

（4）權(quán)力缺失論。貧困不僅僅是一個經(jīng)濟問題，同時也是一個政治、生態(tài)及文化連帶綜合問題。（蒂莫西·M·馬奧尼，2005）如果從政治學角度來考察，貧困則被認為是權(quán)利的缺失或者被剝奪。農(nóng)民政治權(quán)利的缺失是導致農(nóng)村貧困的一個重要因素（張英洪，2007）。目前中國治理貧困的重點還是局限于解決物質(zhì)和能力不足，而忽視了權(quán)利的貧困（洪朝輝，2002）。不過，無論是絕對貧困還是相對貧困，無論是出于資源充足還是權(quán)利平等，傳統(tǒng)的對貧困概念的界定都是收入過少，而從資產(chǎn)建設(shè)的角度來定義貧困的尚為數(shù)不多。

（5）影響家庭生活水平的主要因素。家庭成員數(shù)量多少、年齡高低、受教育程度、撫養(yǎng)比等參數(shù)都會對家庭的貧困狀況產(chǎn)生很大的影響。撫養(yǎng)比：主要是指年齡小于15歲、大于65歲的家庭成員占比。檢驗得知，家庭成員的年齡狀況對于該家庭的貧困發(fā)生率影響較大，撫養(yǎng)比每提高一個百分點，分別使城鄉(xiāng)家庭貧困發(fā)生的概率增加23%和22%。

年齡結(jié)構(gòu)：該系數(shù)對家庭的貧困影響程度與撫養(yǎng)比有些類似。城鄉(xiāng)家庭的平均年齡越大，發(fā)生貧困的概率也越大。兒童和老人較多的家庭極易陷入貧困。通過生命周期效應以及家庭成員年齡構(gòu)成而對貧困產(chǎn)生影響，平均年齡較小的家庭由于扶養(yǎng)兒童的成本越來越高而影響家庭的資產(chǎn)積累；平均年齡很大的家庭雖然可能會有一定的資產(chǎn)積累，但其收入會大幅下降，用于養(yǎng)老、醫(yī)療等方面的支出卻明顯上升，這無疑容易導致家庭陷入貧困狀態(tài)。

家庭規(guī)模：無論城市還是農(nóng)村，家庭規(guī)模越大，貧困發(fā)生的概率也就越大。研究顯示，每增加一個成員，將使城鄉(xiāng)家庭貧困發(fā)生的概率分別增加5.1%和3.96%。這也是當前家庭越來越小型化、年輕家庭生育需求日益下降的原因之一。

教育程度：家庭成員平均受教育程度越高，則貧困發(fā)生率會隨之降低。（如表1）平均受教育程度每提高1個百分點，城鄉(xiāng)家庭貧困發(fā)生的概率將分別降低4.2%和5.8%。而且，農(nóng)村居民對人力資本的投資在減緩貧困方面的效果要高于城市。

二、當前我國的貧困狀況

作為一個世界性難題，貧困問題象頑疾一樣緊緊纏繞著我國發(fā)展的腳步。我國地形復雜，自然災害的發(fā)生十分頻繁，干旱、洪澇、風雹、病蟲害、霜凍、地震、泥石流等災害常有侵襲。自然災害的頻繁發(fā)生導致我國貧困人口十分龐大，貧困程度十分深重。返貧率較高，且貧困的頑固性、潛藏性、持久性一直影響著居民脫貧致富。

1.貧困人口數(shù)量龐大。按照國際標準計算，中國貧困人口數(shù)僅次于印度在國際上排名第二。截止到2009年底，中國貧窮人口總數(shù)為12000萬人，占全國人數(shù)的0.9%，其中農(nóng)村貧困人口占中國貧困人口的90%以上，農(nóng)村貧困成為當代中國一個嚴峻的現(xiàn)實問題。而且，中國老年貧困人口數(shù)量十分龐大，已經(jīng)超過1800萬人，老年貧困發(fā)生率超過10%。如何在快速老齡化的情況下完善老年保障體系、緩解老年貧困是當前政府要解決的一個重點問題。根據(jù)世界銀行確定的日均消費1美元的標準計算，中國目前還有1.5億農(nóng)村人口生活在貧困線以下。2012年初，中央政府決定大幅度提高貧困標準，將農(nóng)村居民人均年收入2300元作為新的扶貧標準，這個標準比2010年的1274元的標準提高了92%，比改革開放初期的100元更是增加了230倍。（如圖1）本次提標之后，已經(jīng)十分接近國際上使用多年的日均消費1.25美元的國際標準，其結(jié)果是我國符合標準的貧困人口增加了4倍，近1億多農(nóng)村貧困人口受惠于該項制度。

表1 不同文化程度對農(nóng)村貧困的影響（數(shù)據(jù)來源于國家統(tǒng)計局相關(guān)資料）

2.農(nóng)村社會保障的減貧效果有待提升。近些年，雖然各級政府財政轉(zhuǎn)移支付力度不斷加大，農(nóng)村社會保障體系逐步建立起來，但新農(nóng)合、新農(nóng)保等這些保障措施對農(nóng)村居民的減貧效果十分有限，甚至是微乎其微的。如有效果，也僅僅體現(xiàn)在那些遭遇重大疾患的個人及其家庭身上，因為他們可以由此得到數(shù)目可觀的經(jīng)濟補償。對于大部分農(nóng)村家庭來講，每月幾十元錢的養(yǎng)老金完全可以忽略不計。不管是農(nóng)村還是城市，疾病仍然是貧窮的重要致因。雖然全民醫(yī)?；旧献龅搅酥贫热采w，但由于制度設(shè)定的不盡合理，人們的醫(yī)療負擔并沒有明顯減低。尤其是對于常規(guī)的醫(yī)療行為，醫(yī)療保險所起的作用可以微乎其微，除非得了大病、重病，醫(yī)療保險才能發(fā)揮一定的緩解作用。調(diào)查顯示，當前新農(nóng)合對于農(nóng)村居民的減貧效應僅為1%左右，可以這樣認為，100個貧困家庭，大約只有1個家庭能夠因為發(fā)生重大疾病之后獲得了醫(yī)療保險數(shù)量可觀的補貼而不至于陷入困境。同等情況出現(xiàn)在城市的幾率要遠遠高于農(nóng)村，可以達到20%。因此說，當前醫(yī)療保險對于貧困尤其是農(nóng)村貧困的減緩作用并沒有預期的那么明顯。而且，作為介于公益與市場兩者之間的準公共產(chǎn)品，在實際運行中往往會更多地傾向于市場而演變成為準市場化產(chǎn)品。這樣，不僅患者的負擔沒有減輕，國家的醫(yī)療資源由于疏于節(jié)制也造成極大浪費。

3.反貧困已經(jīng)進入攻堅階段。諸多跡象表明，我國已進入貧困治理的后攻堅時期。世界銀行研究得出結(jié)論，當一個國家或地區(qū)的貧困發(fā)生率降低到10%左右的水平時，將進入攻堅克難階段。此時，扶貧的成本也會大大提高，減貧效果會逐步降低，這也是經(jīng)濟學上所稱的“邊際效應遞減規(guī)律”。為此，2011年5月頒布的《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011—2020年）》指出：“鼓勵和幫助有勞動能力的扶貧對象通過自身努力擺脫貧困”，“更加注重增強扶貧對象自我發(fā)展能力，增強貧困地區(qū)發(fā)展內(nèi)生動力?！边@說明，傳統(tǒng)的單純救濟式扶貧辦法有待調(diào)整，發(fā)展型、內(nèi)涵式的扶貧方式亟待推廣實施。

圖1 改革開放以來中國扶貧標準變化情況（根據(jù)歷年數(shù)據(jù)整理）

4.失地農(nóng)民的貧困問題不可忽視。由于我國征地制度還有待進一步改革完善，征地居民社會保障制度建設(shè)相對滯后。目前，我國有8300多萬征地居民，且每年以400萬左右的速度在增加。一些政府部門及開發(fā)商為了減少麻煩，仍然采取最簡單的單純經(jīng)濟補償?shù)霓k法，來解決棘手的征地拆遷安置問題，其所帶來的最大問題就是被征地群眾的后續(xù)養(yǎng)老、醫(yī)療及后續(xù)生計問題。不少征地居民已經(jīng)處于困境狀態(tài)，并成為影響我國社會穩(wěn)定的龐大群體。在一些資源環(huán)境承載力低下、生態(tài)環(huán)境十分脆弱的地區(qū)，當?shù)卣杩诜鲐氶_發(fā)、旅游富民，結(jié)果不但沒有讓當?shù)匕傩諒闹蝎@益，反而使生態(tài)環(huán)境遭到嚴重破壞，加劇了當?shù)匕傩盏呢毨С潭取?/p>

5.殘疾的發(fā)生亦為貧困的重要致因。調(diào)查顯示，無論是城鎮(zhèn)還是農(nóng)村殘疾人家庭，其年均收入均低于正常家庭50~70%不等。許多殘疾人家庭平均月收入不足200元，其中多重殘疾人家庭幾乎沒有任何經(jīng)濟來源，生活最為困難。重度殘疾人多數(shù)生活不能自理，甚至無法移動身體。這部分人雖已大部分納入低保，但由于生活支出成本高，需要他人進行護理和生活照顧等，因此家庭負擔很重。

三、當前我國的反貧戰(zhàn)略及反貧工作中存在的問題

由于市場機制的缺陷性和市場競爭的殘酷性，社會中總有一部分人會成為脆弱群體。從促進社會進步和穩(wěn)定發(fā)展的大局出發(fā)，有必要建立一種社會保護機制，幫助這部分群體擺脫困境。（盧自華，2007）緩解乃至消除貧困尤其是中西部農(nóng)村地區(qū)的貧困，實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展是中國政府的長期奮斗目標。有鑒于此，保護弱者，消除貧困，理所當然地也就成為我國社會保障制度的重要擔當。

在當今社會經(jīng)濟快速發(fā)展的同時，各級政府及社會各界從未放棄與貧困的斗爭，一直沒有放松各種形式的貧困治理活動。比如在1986～1993年：將貧困治理列入國民經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃，進行大規(guī)模的扶貧開發(fā)，特困地區(qū)、“三西”地區(qū)移民陸續(xù)開展。1994～2000年：出臺《國家八七扶貧攻堅計劃》，開展直接面向農(nóng)戶的反貧困行動，加強教育和衛(wèi)生事業(yè)援助。1995年：世界銀行西南扶貧項目開始實施。2000年8月，西部開發(fā)助學工程拉開帷幕。2006年10月，雨露計劃（陽光工程）希望工程、光彩事業(yè)、文化扶貧、母親水窖等社會性扶貧活動全面啟動。《農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2001—2010年)》以整村推進、勞動力轉(zhuǎn)移培訓、產(chǎn)業(yè)化扶貧和自愿性移民作為主要的扶貧策略。

經(jīng)過建國以來60多年的不懈努力，我國反貧困事業(yè)取得了巨大成就，貧困人口大幅減少，貧困程度明顯減低。農(nóng)村貧困人口規(guī)模從2000年底的9423萬減少到2009年的3597萬，貧困發(fā)生率從10.2%下降到3.8%，使數(shù)億中國人擺脫了貧困，為全球反貧困事業(yè)作出了重要貢獻。世界銀行公布的數(shù)據(jù)表明，過去30年里，中國對世界減貧事業(yè)的貢獻率達70%。

不過，考察發(fā)現(xiàn)，我國的扶貧措施更多的是一種在經(jīng)濟制度上的扶貧干預，有些甚至還帶有一定的政治色彩。而當扶貧者出于政績考慮時，扶貧工程往往只注重“輸血”而不注重“造血”，注重當前效益，忽略可持續(xù)效果，這就難免出現(xiàn)高調(diào)炫富與比窮并存的非常態(tài)現(xiàn)象。

1.最低生活保障制度需要適當調(diào)整。在當前比較典型的城鄉(xiāng)救助制度中，最具有代表性的就是居民低保制度。該制度的設(shè)計仍是一種基于收入補貼的反貧困政策。該制度對收入低于最低標準的家庭給予一定的現(xiàn)金補貼，雖然能夠暫時緩解貧困，但導致貧困的本源性因素卻不能消除，只能維持受助者最起碼的生活水平而并不能使他們脫貧，因此不僅不能解救窮人，反而促進了貧困的再生產(chǎn)。而且這類制度的成本（包括經(jīng)濟成本和機會成本）也是很高的，往往會耗費大量的人財物力。隨著低保制度含金量的與日俱增，使得低保資格比低保金本身更重要，于是逐漸使這部分人產(chǎn)生了“福利依賴”，甚至會以能夠享受到低保救濟為榮。而另外一部分處于低保標準邊緣的人員受到刺激之后，會千方百計地要求進入低保行列。許多實證研究表明：我國近年來快速增長的低保對象中，增量主要是有勞動能力的救助對象及其家庭成員，一些城市中這部分對象的數(shù)量已經(jīng)占低保對象總數(shù)的95%。這種政策的負激勵性弱化甚至壓制了低保享受者的能動性、積極性和創(chuàng)造性。因為按月從政府那里領(lǐng)取救濟金的人，不愿意從頭自雇謀生做起。許多人認為自雇以后將要損失應得的救濟金，謀生的風險太大。

早在中國建立城市低保制度之初，澳大利亞的彼得·桑德斯教授就前瞻性地提出了中國的低保制度所具有的三個先致性缺陷：不能真正幫助救助對象脫貧；需要較高的人工操作管理成本；容易遭受來自各個方面尤其是非窮人以及臨界窮人的抱怨。由此來看，將幾千萬城鄉(xiāng)低收入群體庇護在低保制度之下，僅僅是權(quán)宜之計，絕對不是社會福利的最終目的。因為他們中至少有一半人是有勞動能力的。因此說目前的低保制度在保障水平、覆蓋范圍及推進幅度方面都應當逐步趨緩，同時要積極尋求替代措施。

對此，我們可以設(shè)想，在低保制度的基本水平下，輔之以能力培養(yǎng)，再加上個人資產(chǎn)賬戶等這些綜合措施同時使用，將能夠促進貧困者盡快脫貧致富。我們權(quán)且稱之為“救助＋個人資產(chǎn)賬戶”型的脫貧措施，這樣既保住了底線，又有利于受助者得到發(fā)展。

2.缺乏激勵的扶貧措施容易助長依賴思想。長期的“輸血”式扶貧不但沒有提高貧困人口的“造血”能力，反而助長了他們的等、靠、要思想，所提供的款物救助充其量只能是鎮(zhèn)定劑而非治病良藥，帶來的只有依賴而非自立。許多已經(jīng)脫貧、被摘掉貧困帽子的地區(qū)打心眼里高興不起來，就像斷奶的孩子一樣難以適應新的生存方式。從小處著眼，在現(xiàn)實生活中，也確有一部分人，由于多種原因而失去工作，他們便理直氣壯地以此為借口向政府討要救濟。事實上救濟金不但剝奪了他們干事創(chuàng)業(yè)的動力，同時也剝奪了他們的自尊，為他們貼上了貧困的標簽。從宏觀來看，一個地區(qū)、一個縣為了得到貧困縣的帽子，千方百計往“貧困群體”里面擠，一旦進去就不愿再出來。而且，國家在這方面的退出機制也有缺陷，比如國家級貧困縣的核定名單是2001年確定的，到了2012年3月份才得以調(diào)整，長達11年時間各地情況會發(fā)生多么大的變化。這種情況不但會造成嚴重的資源分配不公，還會誘發(fā)這些地區(qū)的“貧困依賴”，甚至還會出現(xiàn)“高調(diào)炫窮”的怪事。長此以往，福利制度的剛性對國家財政造成的負擔越來越嚴重。單純依賴外界救助的話，即使我們的政府會有這種能力，但卻不利于窮人本身的進步。因為雖然表面上可能會顯得富有，但內(nèi)心依然是空洞的、貧窮的。如果沒有思想觀念的進步，以及在先進的思想觀念引導下的制度進步，哪怕多么繁華光鮮的地方，也只是表象和浮華而難以持久。如果我們不能憑借先進的理念、科學的思路設(shè)計出一套方法，讓我們的龐大繁雜的社會福利制度自我延續(xù)、更新、升級，僅靠長期制度外輸血，那么無論多么富足的財政最后都會被壓垮。而適當調(diào)整扶貧策略，完善退出機制，通過發(fā)展生產(chǎn)，提高貧困地區(qū)自我積累與自我發(fā)展能力，提升其正能量，則是貧困地區(qū)擺脫貧困的根本出路，也是扶貧工作要長期堅持的基本方針。

3.現(xiàn)行制度不利于增強窮人脫貧能力。傳統(tǒng)理論一般會認為貧困是由于收入不足?；谶@種認識，政府總是把發(fā)展經(jīng)濟作為緩解貧困的主要策略。以收入為本的救助制度設(shè)計的初衷是維持貧困居民的基本生活，缺乏發(fā)展性功能，所提供的現(xiàn)金、產(chǎn)品和服務都是以滿足人們尤其是窮人的最低消費或者基本消費為目的，這都是典型的“救急不救窮”傳統(tǒng)思維的延續(xù)。而且，長期以來，作為消費的基礎(chǔ)來源，收入一直是測量貧困的重要指標，比如“恩格爾系數(shù)法”、日均一美元法、“菜籃子法”、“收入比較法”等，并以此為據(jù)來制定各項反貧困措施。

“高經(jīng)濟增長、低社會福利”的發(fā)展之路雖然帶來了暫時的經(jīng)濟騰飛，但由此帶來的中低端貧困階層的大量存在最終還是要拖累經(jīng)濟健康、持續(xù)發(fā)展的后腿。多年來，雖然我國的扶貧政策做了多次調(diào)整，但始終擺脫不了就經(jīng)濟談貧困、就貧困談經(jīng)濟的思維定式。其結(jié)果是：經(jīng)濟的快速增長并沒有完全改變我國農(nóng)村貧困人口數(shù)量龐大、貧困代際惡性循環(huán)的局面；絕對貧困雖有所緩和，但相對貧困明顯加劇，尤其是貧困代際惡性循環(huán)及“窮二代”現(xiàn)象較為普遍；大規(guī)模的扶貧之后，農(nóng)村地區(qū)的貧富差距非但沒有縮小反而在加大。由于貧困者所擁有的資源很少，且需求是無止境的，一味地款物救濟也就強化了貧困的社會基礎(chǔ)，形成了貧困的循環(huán)與傳遞，最終導致福利依賴。要打破這種困局，就要轉(zhuǎn)變救助思路，由消極救助轉(zhuǎn)變?yōu)榉e極救助，在實施款物救助的同時，提升受助者自身脫貧能力，盡快回歸主流社會。

4.現(xiàn)行救助體制很容易滋生腐敗。在市場經(jīng)濟比較活躍的地方，雖然市場使個人得到解放，使人們得以自由地做出個人的選擇，但最大的缺憾是，市場總使情況偏向有權(quán)勢的人，公共資源總是集中于少數(shù)人手中。對于一些由政府提供的免費物品，在從政府派發(fā)到窮人手里的過程中，有權(quán)勢的人們排成隊去利用這個分配制度，在到達窮人手里時，已經(jīng)微乎其微了?，F(xiàn)實生活中，大部分稅收只是為了官僚機構(gòu)各項支出買單，而能夠流進窮人手里的卻很少，而且大多數(shù)官僚機構(gòu)沒有什么激勵機制能夠驅(qū)使它們提高效率。境外的援助項目又制造出大量的官僚機構(gòu)，它們很快就變得腐敗、低效和虧損累累。在財產(chǎn)調(diào)查、救濟款物發(fā)放的過程中也會導致濫用職權(quán)、挪用扶貧資金、夸大虛報扶貧成績，甚至貪污腐敗等現(xiàn)象層出不窮，這些問題的存在嚴重影響到貧困治理的效果。

5.救助政策瞄準度不夠?qū)е路鲐毿Ч⒉幻黠@。好的政策也是一種資產(chǎn)。當前，我國農(nóng)村貧困問題產(chǎn)生的根源主要在于政策失當。收入差距持續(xù)拉大，貧困群體規(guī)模不降反升，其直接動因也是缺乏資產(chǎn)的公平合理配置。能否進行資產(chǎn)積累，主要取決于社會政策所導致的個人身份、地位、就業(yè)及收入等綜合因素。由于潛在的制度缺陷，普通民眾尤其是邊緣群體總是有意無意地被排斥在資產(chǎn)積累的大門之外，即使是《八七扶貧攻堅計劃》這樣的開發(fā)式扶貧項目也輕易地將那些老弱病殘等絕對脆弱人口遺漏在外。這些扶貧方式基本上以整村推進、勞動轉(zhuǎn)移培訓、產(chǎn)業(yè)化項目帶動為主，有針對性的瞄準度明顯不夠。而且，這些所謂的開發(fā)式扶貧的前提條件之一便是要求扶貧對象必須有一定的勞動能力，老弱病殘群體絕大部分是沒有任何勞動能力的，所以也就難以分享開發(fā)式扶貧帶來的好處。

四、資產(chǎn)社會政策在治貧工作中的角色擔當

現(xiàn)代社會保障制度的啟蒙淵源乃近代濟貧制度，可以說，社會保障制度建立健全的第一位目標，就是減緩貧困。因此，作為社會保障制度范疇之一的個人資產(chǎn)賬戶制度，在當前以及未來的發(fā)展過程中，毫無疑問地要把反貧困作為必然、應然的重要使命之一。

1.資產(chǎn)社會政策的價值所在?？v觀國際社會政策走勢，以資產(chǎn)為基礎(chǔ)的政策正在成為一項重要社會政策，而被大多數(shù)西方國家甚至在一些傳統(tǒng)的福利國家如瑞典、英國等所接受并從中受惠。理論和實證資料均顯示，以資產(chǎn)為本的社會政策在增強人力資本、促進資本形成、幫助積累資產(chǎn)、消除參與障礙、創(chuàng)造發(fā)展氛圍等方面均有著獨特功效。

作為一種制度選擇和安排，資產(chǎn)社會政策更多地傾向于從維護人的收入權(quán)利轉(zhuǎn)向增進人的發(fā)展權(quán)利和賦予發(fā)展能力，公平合理地進行社會分配和再分配，為困擾社會發(fā)展的貧困問題提供新的思路，為社會政策開創(chuàng)了一個新的研究范式。尤其是對于社會發(fā)展與緩解貧困這樣一對難以融合的社會矛盾方面，資產(chǎn)社會政策給予更多的關(guān)注，力促經(jīng)濟社會的協(xié)調(diào)發(fā)展。以資產(chǎn)為基礎(chǔ)的社會政策使公民的財產(chǎn)形成權(quán)開始向貧困人口傾斜，轉(zhuǎn)變了社會政策的主流意識形態(tài)，對社會發(fā)展路徑和方式具有重要影響。尤其是作為社會政策項目之一的個人資產(chǎn)賬戶，有可能成為社會政策與管理社會工程的主要工具。

從社會角度看，資產(chǎn)社會政策從維護人的收入權(quán)利轉(zhuǎn)向增進人的發(fā)展權(quán)利和發(fā)展能力，要求受助者必須履行一定的社會責任才能獲得資助，強調(diào)將權(quán)利與義務相結(jié)合，有條件地提供援助。而且，還可以運用專業(yè)社會的扶助機制支持低收入者、貧困群體增強就業(yè)能力以積累資產(chǎn)。這使得社會保障的內(nèi)涵得以拓寬，社會保障的直接成本下降，社會團結(jié)、社會互助的成效上升（楊團，2002）。

2.貧困治理措施應盡快調(diào)整。一味地刺激并增加消費并不能脫離貧困，只有通過資產(chǎn)積累并適度消費才能使貧困者走向脫貧之路。當單純依靠傳統(tǒng)的增加收入方式難以從根本上改變窮人困境的時候，不妨轉(zhuǎn)向以資產(chǎn)積累為基礎(chǔ)的救助方式，這應該是幫助窮人脫貧的一種良策。多年來，我國農(nóng)村貧困的整體變化趨勢和貧困發(fā)生率的下降趨勢呈明顯的水平狀態(tài)，各種類型反貧困政策的成效呈遞減之勢，反貧困的難度越來越大。尤其是農(nóng)村的剩余貧困人口已經(jīng)不能滿足開發(fā)式扶貧原來預設(shè)的基礎(chǔ)條件，對于部分貧困者而言，開發(fā)式扶貧的邊際效益幾乎為零。（張秀蘭等，2005）這一切表明，由城市先發(fā)展再帶動農(nóng)村發(fā)展，由東部先發(fā)展再帶動中西部地區(qū)緊跟發(fā)展的思路在理論上是成立的，但實踐證明依靠發(fā)達地區(qū)自覺帶動落后地區(qū)、城市自覺反哺農(nóng)村、富人自覺幫助窮人的所謂的“涓滴效應”的設(shè)想，在實際的扶貧工作中難以取得預期效果。恰恰相反，由于豐滿的理想與骨感的現(xiàn)實之間反差甚大，還會遭致很多問題和麻煩。這也說明，現(xiàn)階段農(nóng)村的反貧困戰(zhàn)略有必要做出相應調(diào)整，提倡發(fā)展型社會福利政策已成定勢。對此，華盛頓大學教授邁克爾·謝若登認為，這需要一種制度化的安排，為低收入群體建立一種資產(chǎn)積累模式，讓資產(chǎn)也成為政府轉(zhuǎn)移支付的一部分。比如，我們可以憑借為這些群體建立的資產(chǎn)賬戶，施行小額貸款，幫助有一定生產(chǎn)能力者進行資產(chǎn)建設(shè)，最終實現(xiàn)自雇脫貧。

3.收入加資產(chǎn)的扶貧策略有助于強化治貧效果。貧困是一個動態(tài)的現(xiàn)象，貧困發(fā)生的原因變化了，治貧的方式也應隨之變化。中國新型貧困治理政策的建構(gòu)需要從資產(chǎn)建設(shè)理論中汲取經(jīng)驗并進行反思。

收入與資產(chǎn)有著非常密切的聯(lián)系，收入能被節(jié)余而形成資產(chǎn)，資產(chǎn)也可以用來投資換取更可觀的收入。窮人的生活來源僅僅依靠有限的收入，而非窮人則有收入和資產(chǎn)雙重來源。窮人一旦擁有了資產(chǎn)，雖然可能會出現(xiàn)暫時的困難，但經(jīng)過一段時間的積累，會產(chǎn)生意想不到的福利效應。因為窮人的信心之源不僅在于資產(chǎn)增值本身，實現(xiàn)資本積累，還在于通過增值為窮人實現(xiàn)自我價值，帶來無窮信心。收入和消費是必要的，但這并不能從根本上改善一個人的經(jīng)濟狀況，一個人要獲得持續(xù)穩(wěn)定的發(fā)展，必須通過資產(chǎn)積累并有效投資來實現(xiàn)。可以說，單憑一時的收入已經(jīng)很難判定一個家庭貧窮或者富裕，如果一定的收入再加上逐步積累的資產(chǎn)則能夠讓人們過得更好。城里人富裕主要是擁有資產(chǎn)（如房產(chǎn)、股票、債券、個人賬戶等）。在我國，農(nóng)村居民幾乎沒有可以自己自由支配且能夠持續(xù)增值的資產(chǎn)，林地、自留地（包括宅基地）雖然價值含量較大但不能隨意轉(zhuǎn)賣、抵押，無法轉(zhuǎn)換為資本發(fā)揮效益。

4.為中低收入群體建立個人資產(chǎn)賬戶。對于長期困擾人類發(fā)展的貧困問題，個人資產(chǎn)賬戶應有時代擔當。貧困地區(qū)或者貧困家庭陷入貧困的根本原因是缺乏內(nèi)生資本（而非內(nèi)置資本），因為僅靠外界的幫扶始終是有限的。而儲蓄和資本積累是形成內(nèi)生資本的主要途徑。通過為低收入人群建立個人資產(chǎn)賬戶，在政府等多渠道為該賬戶注資的同時，要求個人必須通過壓縮沒必要的消費（自由消費），把結(jié)余出來的錢在賬戶內(nèi)定期儲存，即使多么窮困也不能間斷。這就間接地強迫他們通過勞動積累一定的資產(chǎn)，以此循環(huán)往復不斷積累，自然就會形成一定量的內(nèi)生資本。這雖然在短期內(nèi)政府的財政支出會有所增加，但長期成本并不高甚至更低。如果措施得當，個人資產(chǎn)賬戶有可能開辟人類遏制貧困、遏制資源的無效損失、增進人類社會自我修復能力的新路徑。

個人資產(chǎn)賬戶項目專門瞄準位于或低于貧困線收入水平150%或200%的（貧困線的定義）、收入平均值為貧困線的116%的個人，并要求他們調(diào)整消費行為，改變不良的生活方式，鼓勵其中有勞動能力的人向賬戶內(nèi)定期定額存款，努力尋找工作以獲取收入。唐鈞先生曾經(jīng)提出在低保制度中建立“個人發(fā)展賬戶”的設(shè)想，即對低保人員的低保金不作任何變動，將范圍限定在目前的醫(yī)療、住房等配套措施上，最終可考慮將各類社會保險和公積金都納入這條軌道中。政府可以為所有兒童（首先是特殊兒童）建立起屬于他們自己的個人資產(chǎn)賬戶，并為賬戶內(nèi)注資補貼。兒童的家人或者親屬定期在賬戶內(nèi)另外定期不定期注資，前提是所有這些積累的資金不得動用，直到兒童年滿18歲時方可用于教育、首次購房等發(fā)展事項。

建立個人資產(chǎn)賬戶除了需要政府財政上的支持外，非政府組織、民間基金組織和個人的輔助也是必不可少的。還可以企業(yè)和其它社會組織、經(jīng)濟組織冠名的形式，為青少年兒童提供一定的資金支持，以此讓貧困家庭走出貧困陷阱，避免貧困的代際傳承。這里有一個主要問題需要我們注意，這就是在設(shè)立個人資產(chǎn)賬戶的初期，尤其是在給予賬戶配款時，一定要客觀、明確區(qū)分高、中、低收入群體，如此才能更有針對性，才能實現(xiàn)制度制定的初衷。區(qū)分的辦法既要民主評議又要家計調(diào)查，還包括銀行賬戶等的篩查。如何才能讓政府、社會的公共資源真正惠及那些需要扶助的貧困群體，一直是我們感到困惑而關(guān)注和研究的重點課題。

5.通過人力資本的提升為貧困人口增權(quán)賦能。權(quán)利的不平等，以及權(quán)力的缺失成為減貧的最大障礙，于是增能賦權(quán)便成為減貧的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，通過制度建設(shè)增權(quán)賦能至關(guān)重要。但是，個人能力的獲得并不是毫無成本、一蹴而就的，這里所謂的成本即是人力資本投資。臺北“家庭發(fā)展賬戶”和蘇州滄浪區(qū)“圓夢計劃”兩者個案的成功，均協(xié)助項目參與者積累了一定資產(chǎn)，擺脫了長期貧困，提升了個人信念與教育水平，擴大了人際交流與社會參與等。這些脫貧經(jīng)驗，可以說是現(xiàn)代社會救助理念的成功實踐，對于我們創(chuàng)新救助思路、轉(zhuǎn)變救助策略有很大的啟發(fā)意義。

我們常常在思考，那些破產(chǎn)的資本家雖然身無分文，為何經(jīng)過努力還能夠迅速擺脫困境？為何有些窮人再怎樣折騰也難以爬出貧困沼澤？事實上道理很簡單，窮人與破產(chǎn)者之間的區(qū)別是：由于受本身脫貧能力的大小以及外在諸多因素制約，破產(chǎn)是暫時的，而貧窮則可能是持久的。人們似乎更重視有形資本的積累，對于無形的人力資本很容易疏忽。窮人所擁有的僅僅是滿足溫飽的有限資料，缺乏的則是資產(chǎn)的積累，其中較為重要的一項因素就是無形資產(chǎn)（比如人力資本等），以至于世上那些發(fā)財?shù)墓适聼o論多么精彩，也只能像一部武俠小說一樣閑來讀讀，或者像做了一套精神體操一樣，僅僅獲得了一時的快感和沖動，至于能否因此而改變困境則仍未可知。因此，在對貧困人口實施款物救助的同時，要更加注重這些群體人力資本的提升，從根本上打破貧困的代際相傳，增強貧困人口的自我發(fā)展能力及抗風險能力。

可以這樣認為，資產(chǎn)社會政策的目標是在盡可能大的范圍內(nèi)激勵每個人發(fā)掘其最大潛力，這不僅體現(xiàn)了人本價值，而且也增進了社會凝聚力、增強了國家競爭力。這是一場社會福利政策、理念的徹底革命，要徹底改變以收入為本的社會政策，盡快扭轉(zhuǎn)單純依靠增加救助標準，來試圖改變窮人貧困狀況的做法，可將原來用于救助窮人的轉(zhuǎn)移支付資金通過一定途徑轉(zhuǎn)化為資產(chǎn)形式。比如增進人力資本、增加社會交往等。近年社會政策研究結(jié)果表明，社會排斥也是產(chǎn)生貧困的重要原因。資產(chǎn)社會政策則提供了一種異于傳統(tǒng)的新方式來幫助人們形成并逐步積累個人資產(chǎn)，之后通過資產(chǎn)的管理提高個人理財能力，通過這個途徑獲得更多參與社會的機會，個人社會資本也隨之得到提升。不僅對于低收入群體有如此意義，其他各階層人群也完全可以通過這些積極的具有發(fā)展色彩的資產(chǎn)社會政策提升個人的資產(chǎn)總量和規(guī)模，并以此加強與社會的聯(lián)系。

6.實行“救助漸退”，促進受助者盡快自立。絕對貧困的產(chǎn)生往往是由于自身能力的被剝奪所致，通過引進具有養(yǎng)老、醫(yī)療、理財?shù)榷喾N功能的個人資產(chǎn)賬戶作為新的生產(chǎn)要素，并充分發(fā)揮其增權(quán)賦能的作用，從而達到使每個社會成員維持基本的體面而又有尊嚴的生活這樣一種目的。我們的制度設(shè)計，也要從單純的補救型向補救型與防范型綜合，進而向防范型、發(fā)展型轉(zhuǎn)變，從單純的收入提高向收入與能力共同提高轉(zhuǎn)變。人們在處理眼前利益與未來消費的關(guān)系時，通常情況下會偏重于即期而忽視長遠。窮人正真需要的是獲得資產(chǎn)援助，而不僅僅是獲得傳統(tǒng)的收入援助。但窮人本身又意識不到這一點，只能由政府通過制度安排來解決。個人資產(chǎn)賬戶正好可以作為一個有效工具來擔當。當前，個人資產(chǎn)賬戶制度在國內(nèi)福利政策中的研究和應用已經(jīng)起步，可以設(shè)想，隨著資產(chǎn)建設(shè)理論可行性的逐步證實，資產(chǎn)對于反貧困的有效性逐步凸現(xiàn)，福利政策的制定也將更加完善。［1］

針對低收入或者邊緣群體，通過為其設(shè)立資產(chǎn)賬戶，采取“救助漸退”措施，鼓勵積極就業(yè)，擺脫貧困陷阱。比如，在“圓夢計劃”方案中，蘇州市為了鼓勵低保家庭中有勞動能力的人積極就業(yè)，規(guī)定如果家庭人均收入超出低保標準且已經(jīng)辦理了退出低保手續(xù)的一段時期內(nèi)，并不馬上停止其低保補助，而是實行“救助漸退”辦法加以緩沖。據(jù)蘇州市有關(guān)部門統(tǒng)計顯示，2007年全市符合這項政策的低保家庭有490戶，2008年全市進入“救助漸退”名單的低保家庭有2376戶。至2009年上半年，全市有近3000戶低保家庭退出低保。［2］

對于沒有勞動能力的低保對象，政府應該繼續(xù)為他們提供切實的保障，使他們的各種基本需要進一步得到滿足。而那些有一定勞動能力的低保享受者，政府一方面應該從政策設(shè)計上鼓勵他們積累資產(chǎn)，另一方面應該促進他們積極就業(yè)。運用更積極的貧困治理政策，逐漸引導他們重拾自力更生的信心和手段，幫助他們積累財富而使個人和家庭得以發(fā)展。即使他們依靠工作獲得了除低保之外的額外收入、或者一定程度上改善了家庭生活狀況，也不應因此而隨即取消其享受救濟的資格。因為現(xiàn)有制度設(shè)計是不鼓勵也不允許窮人擁有額外收入的，他們面臨著被取消福利資格的危險，才造成了福利養(yǎng)“懶漢”的結(jié)果。在這一點上政府應該實現(xiàn)福利理念的轉(zhuǎn)變：以工作代福利，以福利促工作。“漸退”原則在很大程度上可以打消低保家庭的后顧之憂，提升勇于就業(yè)和創(chuàng)業(yè)的積極性。由此來看，“款物救助、能力建設(shè)、個人資產(chǎn)賬戶”相結(jié)合的反貧困綜合措施，其效果或許更加明顯。

在這方面，國外早在多前年就已經(jīng)進行了深度調(diào)整。比如，對于純粹救助性質(zhì)的最低生活保障，英國政府自1997年以來進行了大幅度地改革，從原來的普享型調(diào)整為補救型，大大提高準入門檻，縮小給付范圍，減輕給付壓力。事實證明，通過改革，救助成本節(jié)約了一倍以上。在2003年又將這一制度改造為養(yǎng)老信貸儲蓄保障，國家對這一制度給于稅收優(yōu)惠。多年來，美國的失業(yè)率始終低于歐洲及其他地區(qū)，主要原因就在于其相對較低的養(yǎng)老金、失業(yè)金和救助金。

7.經(jīng)濟政策與社會政策融合治貧。貧窮不是經(jīng)由窮人自身創(chuàng)造出來的，它是由社會結(jié)構(gòu)與社會政策失效或者不合理創(chuàng)造出來的。改變了這一政策結(jié)構(gòu)，也就為改變窮人的生活提供了政策出路。須知工資收入大多體現(xiàn)的是效率，而社會保障則要更多地體現(xiàn)公平。經(jīng)濟政策往往只關(guān)注保障水平的高低、覆蓋范圍的大小，社會政策會在此基礎(chǔ)上從更加宏觀的視角，更多地關(guān)注這些政策所產(chǎn)生的社會效果，多途徑整合社會資源，確保有效供給，最終實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展和緩解貧困的雙重目標，實現(xiàn)國民福利與國民經(jīng)濟同步增長，民生質(zhì)量與國家發(fā)展同步提升。合理的做法應當是將經(jīng)濟政策包容進社會政策之中，以經(jīng)濟政策促進社會政策，提升勞動者的“去商品化”程度，減少人們對市場的依賴。（圖2）

圖2 經(jīng)濟政策與社會政策疊加的治貧效應

經(jīng)濟領(lǐng)域奉行等價交換，公共領(lǐng)域提倡社會補償。經(jīng)濟運行的法則是公平競爭、優(yōu)勝劣汰，社會政策的目標則是社會補償和互濟互利。在現(xiàn)代社會，盡管經(jīng)濟增長的速度越來越快，但貧困與不公現(xiàn)象依然嚴重。那種希望通過單純的經(jīng)濟增長來消除貧困和不公的做法是錯誤的。（盧自華，2007）過度強調(diào)市場經(jīng)濟往往導致財富向極少數(shù)人手里進一步集中，當前的城鄉(xiāng)貧困正是在市場化改革過程中日趨凸顯的社會問題。由于經(jīng)濟增長與人民生活水平的提高，二者之間不具有必然的正相關(guān)關(guān)系，以至于在中國經(jīng)濟高速發(fā)展的同時，中國的窮人尤其是農(nóng)村貧困群體更加貧窮了。對此，阿瑪?shù)賮啞ど?jīng)說過，你不能僅憑富裕和繁華程度來判斷一個社會的幸福程度，你必須真正了解貧困階層的生活狀況。

五、研究結(jié)論

致貧的原因是多樣的，脫貧的手段卻可以相互借鑒。為了讓貧困群體盡快脫離困境，給他們以款物資助未必上策，真正的上策乃是在先進的思想理念引導下各項能力的提升。在貧困治理進入后攻堅時期，傳統(tǒng)的貧困救助措施均難以湊效的情況下，適時適度調(diào)整現(xiàn)有的社會政策。比如，可以考慮將資產(chǎn)建設(shè)理念嵌入當前正在全面推行的養(yǎng)老保險賬戶而形成的個人資產(chǎn)賬戶，不但可以增強養(yǎng)老保障的效果，而且在醫(yī)療、教育、住房、投資理財?shù)确矫婢鶗a(chǎn)生意想不到的積極效應。尤其在貧困治理方面，作為資產(chǎn)社會政策重要內(nèi)容之一的個人資產(chǎn)賬戶更應該有所擔當。通過個人資產(chǎn)賬戶的設(shè)立，改變賬戶所有者的思想觀念，增加其社會資本，激勵其進行資產(chǎn)積累儲備，對于緩解當事人的貧困狀況具有無可替代的作用。

［1］趙祁,曾國平.基于資產(chǎn)建設(shè)理論的中國反貧困政策研究［J］.重慶大學學報(社會科學版)，2008，14（05）.

［2］鄭德香.基于資產(chǎn)建設(shè)理論的城市反貧困政策分析［G］.蘇州大學碩士論文，2009-05-01.